АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-26412/2022

Дело № А57-28278/2021

г. Казань

09 декабря 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Закировой И.Ш., Хабибуллина Л.Ф., 

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Возрожденческого муниципального образования Хвалынского муниципального района Саратовской области, 

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.07.2022 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2022

по делу №А57-28278/2021 

по заявлению Администрации Возрожденческого муниципального образования Хвалынского муниципального района Саратовской области (412752, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), заинтересованные лица: Счётная палата Саратовской области (410012, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Техно-сфера» (410017, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Ремстройпроект» (410002, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Министерство строительства и жилищно- коммунального хозяйства Саратовской области (410012, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

администрация Возрожденческого муниципального образования Хвалынского муниципального района Саратовской области (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области о признании недействительным предписания Счётной палаты Саратовской области от 26.08.2021 № 06-49/926. 

Решением Арбитражного суда Саратовской области  от 04.07.2022, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами норм материального права, нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Счётная палата Саратовской области в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отзыве на кассационную жалобу просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу  без удовлетворения.

Общество с ограниченной ответственностью «Техно-сфера» также представило отзыв.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, соглашением о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Саратовской области от 12.02.2019 № 069-09-2019-289 (с учётом дополнительных соглашений от 06.11.2019 № 069-09-2019-289/1 и от 25.12.2019 № 069-09-2019-289/2), заключённым между Министерством строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации и Правительством Саратовской области, предусмотрено предоставление из федерального бюджета в 2019-2020 годах бюджету Саратовской области субсидии на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов питьевого водоснабжения, в том числе, согласно приложению № 1 к дополнительному соглашению от 06.11.2019 № 069-09-2019-289/1, на объект капитального строительства «Реконструкция системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области». 

Законами Саратовской области от 27.11.2018 № 127-ЗСО «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» (в редакции от 11.12.2019) и от 26.11.2019 №130-ЗСО «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (в редакции от 23.12.2020) на реализацию подпрограммы «Повышение качества водоснабжения и водоотведения» государственной программы Саратовской области «Обеспечение населения доступным жильём и развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры», по разделу 05 «Жилищно-коммунальное хозяйство», подразделу 02 «Коммунальное хозяйство», целевой статье 5E8G552430 «Реализация регионального проекта (программы) в целях выполнения задач федерального проекта «Чистая вода», «Строительство и реконструкция (модернизация) объектов питьевого водоснабжения», были предусмотрены бюджетные ассигнования на реконструкцию системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области в сумме 74 886,6 тыс. рублей, в том числе: 2019 год – 13 743,5 тыс. рублей и 2020 год - 61 143,1 тыс. рублей.

Между Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области и администрацией Возрожденческого муниципального образования заключено Соглашение от 06.12.2019 № 636494171-1-2019-001 о предоставлении субсидии из бюджета Саратовской области в 2019-2020 годах бюджету сельского поселения Возрожденческого субсидии на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов питьевого водоснабжения в соответствии с лимитами бюджетных обязательств в сумме 74 886 640 руб. (далее - Соглашение). 

В соответствии со статьёй 10 Закона Саратовской области «О Счётной палате Саратовской области», пунктом 1.3.1 Плана работы Счётной палаты Саратовской области на 2021 год проведено контрольное мероприятие «Проверка использования средств областного бюджета, выделенных в 2019-2020 годах на реализацию мероприятий регионального проекта «Чистая вода» в рамках национального проекта «Экология» в части реконструкции системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области» в администрации Возрожденческого муниципального образования Хвалынского муниципального района Саратовской области. 

В ходе контрольного мероприятия установлено, что 03.12.2019 по результатам электронного аукциона на основании протокола рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе от 18.11.2019 № 0160300007219000013 администрация Возрожденческого муниципального образования Хвалынского муниципального района Саратовской области (далее - заказчик) заключила муниципальный контракт № 0160300007219000013 (далее - контракт) с ООО «Техно-Сфера» на выполнение работ по реконструкции объекта капитального строительства «Реконструкция системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области на 2019-2020 годы» (далее - объект) на сумму 74 886 630,0 руб.

Впоследствии были заключены дополнительные соглашения к контракту от 16.12.2019 № 1, от 19.12.2019 № 2, от 22.04.2020 № 3, от 11.09.2020 № 4, от 01.10.2020. 

В цену контракта была включена сумма на проведение строительного контроля (технического надзора), что подтверждено главой 10 сводного сметного расчёта. 

По актам о приёмке выполненных работ (КС-2) от 25.09.2020 № 32 на сумму 2 688 689,22 руб., от 10.12.2020 № 48 на сумму 445 552,16 руб., всего на сумму 3 134 241,38 руб. были приняты работы по техническому надзору. 

В указанных актах КС-2 в графе «Обоснование» имеется ссылка на главу 10 сводного сметного расчёта (т.1 л.д.88), в графе «Наименование» перечислены акты КС-2 о приёмке строительно-монтажных работ (далее - СМР), от суммы которых произведён расчёт стоимости технического надзора (2,14%). 

Оплата за строительный контроль (технический надзор) произведена Администрацией в адрес ООО «Техно-Сфера» платёжными поручениями от 30.09.2020 № 192743 в сумме 2 688 689,22 руб., от 25.12.2020 № 787632 в сумме 445 552,16 руб., всего в сумме 3 134 241,38 руб.

Согласно пункту 1.1. контракта подрядчик обязуется выполнить все предусмотренные проектной документацией строительно-монтажные работы и иные предусмотренные контрактом мероприятия по реконструкции объекта (т.1 л.д.55). Пунктом 2.1. контракта установлено, что объем и содержание работ определены проектной документацией объекта, сметами и контрактом. 

На официальном сайте Госзакупок размещены проектная документация объекта и локальные сметы по СМР. Каких либо указаний на выполнение строительного контроля (технического надзора) в рамках выполнения данного контракта в аукционной документации, контракте и иных документах, размещённых на официальном сайте Госзакупок, не имеется.

Счётная палата Саратовской области пришла к выводу, что Администрация неправомерно включила в цену контракта на выполнение подрядных работ по реконструкции системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области стоимость технического надзора за выполненными работами, тем самым завысив начальную максимальную цену контракта, и оплатила технический надзор, выполненный подрядчиком ООО «Техно-сфера», перечислив ему денежные средства в сумме 3 134 241,38 руб.

По мнению Счётной палаты Саратовской области, данное обстоятельство является нарушением статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пунктов 5, 6, 13 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 (далее – Положение № 468), статей 22 и 34 Федерального закона Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).

Результаты контрольного мероприятия отражены в акте от 16.08.2021. 

26.08.2021 Счётной палатой Саратовской области выдано предписание № 06-49-926, в соответствии с которым Администрация должна в срок не позднее 26.11.2021принять меры по возврату в областной бюджет средств субсидии, использованных не по целевому назначению, в размере 3 134 241,38 руб.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация  обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что предписание  не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, при этом исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия (бездействие), решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Исходя из статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами

Полномочия должностных лиц Счётной палатой Саратовской области при осуществлении внешнего государственного финансового контроля выдавать органам государственной власти области и государственным органам области, органам местного самоуправления и муниципальным органам, проверяемым органам и организациям и их должностным лицам предписание в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению установлены пунктом 2 статьи 268.1, пунктом 3.1. статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьёй 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьёй 18 Закона Саратовской области от 27.09.2011 № 125-ЗСО «О Счётной палате Саратовской области»

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает, в том числе результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно статье 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признаётся совершённое в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании Соглашения в 2019 году из бюджета Саратовской области бюджету Возрожденческого сельского поселения предоставлена субсидия на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов питьевого водоснабжения в том числе на реконструкцию системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области.

 Впоследствии по результатам проведения электронного аукциона Администрация заключила с ООО «Техно-Сфера» муниципальный контракт на выполнение работ по реконструкции системы водоснабжения пос. Возрождение Хвалынского района Саратовской области на сумму 74 886 630 руб. При этом в цену контракта включена сумма на проведение строительного контроля (технического надзора), процент на строительный контроль в соответствии с утверждёнными Положением № 468 нормативами расходов составил 2,14 %. 

Функции на проведение данного надзора переданы подрядчику, которому произведена оплата за проведение строительного контроля в размере 3 134 241,38 руб. 

В свою очередь подрядчик заключил договор от 10.12.2019 № 89-19 на выполнение работ по осуществлению строительного контроля с обществом с ограниченной ответственностью «Ремстройпроект» (далее – ООО «Ремстройпроект», исполнитель). Стоимость услуг ООО «Ремстройпроект» составила 2 611 869 руб. без НДС ввиду применения исполнителем упрощённой системы налогообложения

Выполненные ООО «Ремстройпроект» работы по осуществлению на объекте строительного контроля выполнены и оплачены.

Судами на основе  анализа норм статей  52, 53 ГрК РФ, 748 , 749 ГК РФ указали, правомерно отмечено, что если строительство осуществляется на основании договора, строительный контроль должен осуществляться как лицом, непосредственно осуществляющим строительство (то есть подрядчиком, генеральным подрядчиком), так и заказчиком (застройщиком), который не вправе передавать эти полномочия подрядчику, что также закреплено в Положении № 468.

Пунктами 5, 6 Положения № 468 разграничены и перечислены мероприятия по строительному контролю, проводимые подрядчиком и заказчиком.

 В силу подпункта «а» пункта 6 Положения № 468 именно заказчик в ходе проведения строительного контроля проверяет полноту и соблюдение сроков выполнения подрядчиком входного контроля, а также достоверность, документирования его результатов. 

Таким образом, строительный контроль подразделяется на строительный контроль, осуществляемый подрядчиком и строительный контроль, осуществляемый заказчиком (либо организацией-заказчиком). 

В связи с тем, что строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, и строительный контроль, осуществляемый организацией-заказчиком, отличаются по своему содержанию, они не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное противоречит целям и задачам строительного контроля организации-заказчика.

Согласно пункту 13 Положения № 468 на объектах капитального строительства, возводимых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, осуществление подрядчиком строительного контроля финансируется за счёт накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора строительного подряда. 

Из совокупности указанных нормативных положений следует, что строительный контроль, проводимый подрядчиком, не подлежит финансированию по договору подряда, поскольку финансируется за счёт накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора. 

На основании вышеизложенного, судами правомерно отмечено, что подрядчику по договору строительного подряда не могут быть переданы функции заказчика по контролю за строительством. Заказчик (застройщик) обязан обеспечить строительный контроль либо путём личного его осуществления, либо путём возложения данной обязанности на лицо, не выполняющее работы по договору строительного подряда.

Согласно пункту 15 Положения № 468 размер затрат заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, определяется исходя из общей стоимости строительства, за исключением расходов на приобретение земельных участков, в базисном уровне цен по состоянию на 1 января 2000 года (без налога на добавленную стоимость) путём расчёта с применением нормативов расходов заказчика, определённых в приложении к Положению, и указывается в главе 10 сводного сметного расчёта стоимости строительства отдельной строкой «Строительный контроль». 

Приложением к Положению № 468 установлен норматив расходов заказчика на осуществление строительного контроля (процентов) при стоимости строительства в базисном уровне цен до 30 млн. рублей - 2,14 %. 

Согласно сводному сметному расчёту реконструкции объекта, его полная стоимость в базисном уровне цен - 12,8 млн. рублей, в том числе СМР и оборудование (главы 1-9) - 11,7 млн. рублей. Следовательно, процент на строительный контроль (2,14 %) в сводном сметном расчёте применён верно. 

Вместе с тем, нормативными документами, а также аукционной документацией не предусмотрено, что эти расходы должны производиться заказчиком в адрес подрядчика в рамках исполнения контракта. Сумма, предусмотренная заказчику (Администрации) на выполнение технического надзора (строительного контроля) входит в общую сумму субсидии на объект, предусмотренную Соглашением

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства и оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды, пришли к выводу о том, что в данном случае Администрация, как заказчик, в пределах суммы, предусмотренной сводным сметным расчётом реконструкции объекта на технический надзор (строительный контроль) (3 134 241,38 руб.), должна была заключить отдельный договор (контракт) (с соблюдением норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок) непосредственно с организацией, осуществляющей технический надзор (строительный контроль), не подменяя тем самым строительный контроль подрядчика. 

В рассматриваемом случае строительный контроль подрядчика фактически произведён за счёт средств предоставленной субсидии, а не за счёт накладных расходов подрядчика, предусмотренных в цене договора (контракта).

Ссылки Администрации на пункты 4.2.1 и 4.2.2 муниципального контракта отклонены судами как несостоятельные, при этом судами отмечено, что данными пунктами предусмотрено только право заказчика передать третьим лицам функции по осуществлению строительного контроля (пункт 4.2.1 контракта), самостоятельно или через уполномоченное заказчиком лицо осуществлять строительный контроль, а также контроль за соблюдением сроков выполнения работ, предусмотренных графиком выполнения работ, качеством предоставленных подрядчиком строительных материалов (пункт 4.2.2 контракта).  Кроме того, из указанных положений контракта не следует, что заказчик может передать функции по осуществлению строительного контроля третьему лицу через подрядчика. Подрядчик является стороной контракта, но не третьим лицом. 

Всесторонне и полно исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды первой и апелляционной инстанций, пришли к выводу о нецелевом использовании Администрацией бюджетных средств, выразившемся в направлении средств субсидии на оплату строительного контроля, не предусмотренного муниципальным контрактом, и правомерно отказали в удовлетворении требования о признании данного предписания незаконным.

Суд кассационной инстанции считает, что при рассмотрении дела суды установили все существенные для дела обстоятельства и дали им надлежащую правовую оценку. Несогласие заявителя жалобы с оценкой имеющихся в деле доказательств не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального и процессуального права к конкретным установленным фактическим обстоятельствам дела и (или) нарушении требований процессуального законодательства.

Кассационная инстанция, поддерживая выводы судов, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных судами.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.07.2022 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2022 по делу №А57-28278/2021  оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья        Р.Р. Мухаметшин

Судьи       И.Ш. Закирова 

                  Л.Ф. Хабибуллин