АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Октябрьская, 27

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А51-922/2022

г. Владивосток

21 марта 2023 года

Резолютивная часть решения объявлена 14 марта 2023 года. 

Полный текст решения изготовлен 21 марта 2023 года.

            Арбитражный суд  Приморского края в составе судьи  Тихомировой Н.А., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, дата государственной регистрации 09.08.2002, юридический адрес: 125167, 

<

...>) в лице филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» (680031, 

<

...>)

к  Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному Федеральному округу (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, дата государственной регистрации 01.06.2021, юридический адрес: 690090, 

<

...>)

о признании незаконным предписания,

при участии:

от заявителя: ФИО2, нотариальная доверенность № 27АА 1703697 от 21.04.2021, паспорт, диплом; ФИО3, доверенность от 16.11.2021 № 577/107, паспорт; ФИО4, паспорт, доверенность от 17.02.2022 № 557/115, диплом;

от ответчика: ФИО5, паспорт, доверенность от 11.01.2023, диплом;

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Дальнего Востока»  (далее – заявитель, предприятие, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД») обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному Федеральному округу (далее – ответчик, административный орган) о признании незаконным предписания № 92/5ГА/2021У от 18.10.2021.

Представитель ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» по тексту заявления, а также в ходе судебного разбирательства, поддержал заявленные требования в полном объеме, указал, что оспариваемое предписание является незаконным, выводы административного органа о наличии в действиях ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» нарушений норм пунктов 3.5.2, 6.7.2 ФАП «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 25.11.2011 № 293 являются необоснованными, поскольку диспетчер-инструктор ДНК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД ФИО6 не рассматривал указанное воздушное судно как отклонившееся от курса, не оказывал ему навигационное содействие, и не производил его векторение. При этом согласно разрешению на использование воздушного пространства PLN 211042 (-IN) полет выполнялся по правилам полета по приборам, в связи с чем, в соответствии с п. 3.34.3. ФАП-128, ответственность за выдерживание безопасных высот полета лежала на командире воздушного судна.

Ответчик в письменном отзыве предъявленные требования не признал, полагает, что оспариваемое предписание, а также возложение на заявителя указанной в нем обязанности, соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не создают иных препятствий для осуществления указанной деятельности.

Из материалов дела судом установлено, что 22.09.2021 воздушное судно Ан-26, RA-26673, ЗАО «Летные проверки и системы» осуществляло облёт средств радиотехнического обеспечения полетов аэродрома Хабаровск (Новый).

Диспетчер - инструктор ДНК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД ФИО6 через диспетчера -стажёра разрешил Ан-26, RA-26673, ЗАО «Летные проверки и системы» в 08:02:29 набирать 600 метров, затем 08:03:19 после согласования с диспетчером ГРП аэродрома Центральный (Минобороны) дал диспетчерское разрешение выполнить правый разворот в нарушении схемы предпосадочного маневра с МК = 54°(полоса правая) в направлении местности с превышением рельефа более 1000 метров в сектор, в котором минимальная безопасная высота (МБВ) полёта воздушных судов согласно информации AD 2.1 UHHH- 69 - 72, 87 - 94 28 jan 21,KHABAROVSK. RUSSIA NOVY RWY 05L/R 23L/R КНИГА 1 Сборника аэронавигационной информации AIP RUSSIA не менее 1300 метров.

Параметры полёта самолёта зафиксированы МСРП-12-96 на заключительном этапе полёта. Каких-либо действий экипажа и команд на изменение курса полёта или по набору минимальной безопасной высоты бортовыми самописцами вплоть до последних секунд не зарегистрировано. Самолёт продолжал прямолинейный полёт на высоте QFE ? 600 м. 

В 08:08:08 на высоте ? 600 м по QFE экипаж пересёк границу зоны (сектора) c минимально безопасной высотой полёта 1200 м по QFE (1300 м по QNH) и продолжил следовать с магнитным курсом 230°. 

В 08:11:37 на абсолютной высоте ? 700 м произошло столкновение ВС со склоном горы Хребтовая Большехехцирского заповедника в Хабаровском районе Хабаровского края.

22.09.2021 в 18:12 (местного времени) в районе аэродрома Хабаровск (Новый) произошло авиационное происшествие - катастрофа с воздушным судном АН-26КПА RA-26673 (эксплуатант - ЗАО «Лётные проверки и системы», г.Москва). На борту самолета находились 6 членов экипажа. 

В результате поисково-спасательной операции 23.09.2021 на расстоянии около 38 км от аэродрома Хабаровск (Новый) обнаружены обломки указанного воздушного судна. Выживших не установлено.

Посчитав, что указанные обстоятельства могли свидетельствовать о ненадлежащем исполнении должностных обязанностей диспетчерским составом филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД»,  Дальневосточной транспортной прокуратурой в адрес И.о. руководителя Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному Федеральному округу направлено требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия от 04.10.2021 (исх.№ 7-18-2021/22) (вх.№ МТУ-3390СЭД от 05.10.2021).

На основании указанного требования Дальневосточной транспортной прокуратуры, а также решения О.И. начальника Дальневосточной транспортной прокуратурой в адрес И.о. руководителя Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному Федеральному округу от 06.10.2021 № МТУ/1.4-1340, в период с 08.10.20221 по 18.10.2021 Хабаровским территориальным отделом государственного авиационного надзора Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу проведена внеплановая документарная проверка Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» в ходе которой проверялось исполнение последним обязательных требований воздушного законодательства Российской Федерации при диспетчерском обслуживании воздушного движения самолёта АН-26КПА RA-26673 ЗАО «Лётные проверки и системы» при выполнении облёта РТОП (лётные проверки параметров и характеристик радиомаячных систем инструментального захода на посадку с МКП0С-54°) аэродрома Хабаровск (Новый),  в связи с авиационным событием, произошедшим 22.09.2021.

Результаты проверки зафиксированы в акте внеплановой документарной проверки от 18.10.2021 № 37/5ГА/2021У.

18.10.2021 заместителем начальника Хабаровского территориального отдела государственного авиационного надзора МТУ Ространснадзора по ДФО, по результатам проведённой проверки были установлены нарушения обязательных требований воздушного законодательства Российской Федерации, а именно:

1) Диспетчер-инструктор ДПК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД ФИО6 через диспетчера-стажёра разрешил воздушному судну Ан-26, бортовой номер RA-26673, ЗАО «Летные проверки и системы» в 08:02:29 набирать 600 метров, затем 08:03:19 после согласования с диспетчером ГРП аэродрома Центральный (Минобороны) дал диспетчерское разрешение выполнить правый разворот в нарушении схемы предпосадочного маневра с МК = 54°(полоса правая) в направлении местности с превышением рельефа более 1000 метров в сектор в котором минимальная безопасная высота (МБВ) полёта воздушных судов согласно информации AD 2.1 UHHH- 69 - 72, 87 -94 28 jan 21, KHABAROVSK. RUSSIA NOVY RWY 05L/R 23L/R КНИГА 1 Сборника аэронавигационной информации AIP RUSSIA не менее 1300 метров, чем нарушил пункт 24 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138; пункта 6.7.2. приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации»  (далее - ФАП - 293);

2) На мониторе отображения воздушной обстановки диспетчера при подходе метки воздушного судна Ан-26, бортовой номер RA-26673 к границе ответственности диспетчерского пункта ДПК желтым цветом загорелась «TRANSFER», что значит диспетчер- инструктор ДПК ФИО6 через диспетчера-стажёра должен был заблаговременно передать обслуживание воздушного движения воздушного судна Ан-26, бортовой номер RA-26673 смежному диспетчерскому диспетчеру ДПП. Передачи обслуживание воздушного движения не было произведено, что является нарушением пункта 3.5.2. приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации»  (далее - ФАП - 293).

В тот же день в отношении ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» вынесено предписание об устранении нарушений требований воздушного законодательства Российской Федерации от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021, которым на предприятие возложена обязанность устранить выявленные в ходе проверки нарушения в срок до 01.02.2022.

Не согласившись с доводами предписания от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021, филиал «Аэронавигация Дальнего Востока» направил в адрес Хабаровского ТОГАН МТУ Ространснадзора по ДФО возражения (ИсхАДВ-8394/2 от 22.10.2021г.), предложив в досудебном порядке рассмотреть возможность его отмены либо разъяснения порядка и конкретных способов устранения нарушений, отмеченных в предписании.

По результатам рассмотрения обращения Филиала «Аэронавигация Дальнего Востока», Хабаровский ТОГАН МТУ Ространснадзора по ДФО письмом от 24.11.2021 № АДВ-9404-ВЗ в его отмене отказал.

Не согласившись с указанным предписанием, посчитав, что оно является незаконным и необоснованным, нарушает права и законные интересы заявителя, последний обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, заслушав и изучив пояснения сторон, выяснив обстоятельства дела, суд пришел к выводу о необоснованности требований заявителя в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Кроме того суд руководствуется разъяснениями, содержащимися в пункте 46 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019)», утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019, в соответствии с которыми при рассмотрении в порядке, определенном главы 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно части 4 статьи 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Согласно статье 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

В силу части 1 статьи 11 Закона № 248-ФЗ предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Документарная проверка проводится по месту нахождения контролирующего органа (часть 2 статьи 11 Закона № 248-ФЗ).

В рамках проведения документарной проверки контролирующий орган вправе направлять в адрес проверяемого лица мотивированный запрос с требованием о предоставлении документов (часть 4 ст. 11 Закона № 248-ФЗ). Срок для выполнения этого требования составляет 10 рабочих дней (часть 5 статьи 11 Закона № 248-ФЗ).

В порядке части 1 статьи 87 Закона № 248-ФЗ к результатам контрольного (надзорного) мероприятия относятся оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, создание условий для предупреждения нарушений обязательных требований и (или) прекращения их нарушений, восстановление нарушенного положения, направление уполномоченным органам или должностным лицам информации для рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности и (или) применение контрольным (надзорным) органом мер, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона.

Статьей 90 Закона № 248-ФЗ определены виды решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. 

Пунктом 1 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Анализ части 1 статьи 1 и пункта 1 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ позволяет выявить признак предписания контрольного (надзорного) органа, а именно: предписание направлено на устранение выявленных нарушений обязательных требований.

Вышеназванные положения, в их системном толковании регламентируют, что предписание является мерой государственного принуждения в виде письменного распоряжения органа надзора, обязывающее соответствующее лицо в установленный срок устранить выявленные нарушения действующего законодательства. Следовательно, предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения, и должно быть направлено на устранение именно данных нарушений обязательных требований

То есть предписание выдается в случае выявления нарушений и в целях их устранения.

Предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций управления, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу.

Акты органов государственной власти, носящие властно-распорядительный характер, устанавливающие и затрагивающие права и законные интересы субъектов, должны быть основаны на нормах действующего законодательства Российской Федерации, что является гарантией защиты лиц от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны институтов публичной власти.

Предписание должно содержать законные требования, которым на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Таким образом, поскольку предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа конкретному лицу и содержащий требования об обязательном выполнении всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу, арбитражный суд при рассмотрении дела о его оспаривании должен установить обеспечено ли при вынесении предписания контролирующим органом соблюдение норм действующего законодательства, а также законных интересов нарушителя или иных лиц, не превышая разумно необходимые меры воздействия на них. 

В соответствии со статьей 39 Закона № 248-ФЗ правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 указанного Федерального закона (часть 1); судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности (часть 2).

Согласно части 3 статьи 98 Закона № 248-ФЗ часть 2 статьи 39 данного Закона вступает в силу с 01.01.2023, частью 13 статьи 98 установлено, что Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 01.07.2021.

Такие виды контроля определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.04.2021 № 663, которым утвержден Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб, согласно пункту 48 которого к видам контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 01.07.2021 года, отнесен Федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации.

Согласно статье 65 Воздушного кодекса Российской Федерации контроль за деятельностью авиационных предприятий и индивидуальных предпринимателей, в том числе иностранных авиационных предприятий, международных эксплуатационных агентств и иностранных индивидуальных предпринимателей, осуществляет уполномоченный орган в области гражданской авиации.

Согласно подпункту «б» пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (далее - Положение № 398) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта при реализации своих полномочий осуществляет, в том числе специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции, возложенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на органы Российской транспортной инспекции, федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в транспортном комплексе), федеральный орган исполнительной власти в области дорожного хозяйства, федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, специально уполномоченный орган в области гражданской авиации (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области гражданской авиации) и государственную речную судоходную инспекцию.

Пунктом 4 Положения № 398 установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

На момент рассматриваемых событий действовало Положение о Межрегиональном территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу, утвержденное приказом Ространснадзора от 26.03.2021 № ВБ-369фс (далее – Правила).

Согласно пункту 1 Положения МТУ Ространснадзора является территориальным органом межрегионального уровня Федеральной службы по надзору в сфере гражданской авиации на территории субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа.

В силу пункта 1.5 Положения Управление в установленном порядке имеет территориальные структурные подразделения (отделы) на территории субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа, в том числе в Хабаровском крае.

Согласно пункту 5.1.8 Положения Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право выдавать юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021У об устранении нарушений требований воздушного законодательства Российской Федерации, выданное ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» по результатам внеплановой документарной проверки (акт от 18.10.2021 № 37/5ГА/2021У), принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий.

Пунктом 1 Предписания от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021У на заявителя возложена обязанность устранить нарушения требований пункта 24 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138; пункта 6.7.2 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации»  (далее - ФАП - 293).

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации установлены Воздушным кодексом Российской Федерации (далее - ВК РФ).

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (статья 2 ВК РФ).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 ВК РФ организация воздушного движения представляет собой:

- обслуживание (управление) воздушного движения;

- организацию потоков воздушного движения;

- организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138 (далее – Правила № 138, в редакции, действующей с 17.12.2020 на момент рассматриваемых событий по делу) утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, которые устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Пунктом 5 Правил № 138 установлено, что настоящие правила обязательны для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пользователями воздушного пространства, а также органами обслуживания воздушного движения (управления полетами).

В соответствии с требованиями пункта 24 Правил № 138 пользователи воздушного пространства Российской Федерации, экипажи воздушных судов при выполнении полетов и диспетчеры управления воздушным движением при обслуживании воздушного движения руководствуются аэронавигационной информацией.

Аэронавигационная информация предоставляется пользователям воздушного пространства Федеральным агентством воздушного транспорта.

Частями 1, 2 статьи 114 Воздушного кодекса РФ установлено, что авиационные работы - работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи и других целей, перечень которых устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Общие правила выполнения авиационных работ и правила выполнения авиационных работ определенных видов устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Согласно пункту 6.2 Приказ Минтранса России от 31.07.2009 № 128 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (далее - ФАП № 128), авиационные работы в зависимости от их цели, правил выполнения и технологии их выполнения подразделяются на следующие виды: авиационно-химические работы; воздушные съемки; лесоавиационные работы; строительно-монтажные и погрузочно-разгрузочные работы; работы с целью оказания медицинской помощи; летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с разрешением на использование воздушного пространства (PLN 211042), экипаж воздушного судна лаборатории АН-26КПА RA-26673 ЗАО «Лётные проверки и системы» выполнял авиационные работы - летную проверку наземных средств радиотехнического обеспечения полетов аэродрома Хабаровск (Новый).

Письмом заместителя руководителя Росавиации Исх-4854/04 от 13.02.2021 определено, что Порядок проведения и оформление результатов, а так же перечень проверяемых параметров средств РТОП и авиационной электросвязи изложен в Методических рекомендациях по лётным проверкам наземных средств радиотехнического обеспечения полётов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации, введённых в действие распоряжением Минтранса России от 24.08.2005 № ИЛ-79-р, с изменениями, введёнными распоряжением Минтранса России от 29.06.2012 № МС - 82 – р.

В силу пункта 2 настоящие Методические рекомендации определяют методику проведения летных проверок наземных средств РТОП, связи и систем ССО и предназначены для инженерно-технического и летного персонала авиационных предприятий-эксплуатантов ВСЯ, диспетчерского состава служб управления воздушным движением (далее - служба УВД), инженерно-технического персонала служб эксплуатации радиотехнического оборудования обеспечения полетов и связи (далее - служба ЭРТОС), инженерно-технического персонала служб эксплуатации светотехнического оборудования обеспечения полетов (далее - служба ЭСТОП) организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации.

Таким образом, требования указанного распоряжения предназначены и для диспетчерского состава служб управления воздушного движения (обслуживания воздушного движения), что прямо указанно в общих положениях данных Методических рекомендаций.

В соответствии с требованиями абзацев 1, 4 подпункта «а» пункта 19 Методических рекомендаций измерения АХ КРМ (клиренса) выполняются при маневрировании воздушного судна лаборатории по орбите радиусом 7-15 км (4-8 м. миль) от места установки АФУ КРМ и на высоте 300-460 м (1000-1500 фут), но не ниже безопасной.

Измерения проводятся с использованием аппаратуры СНС при нахождении ВСЛ на орбите 360° в произвольной точке, радиусом 7 - 15 км (5 - 8 м. миль) от места установки АФУ КРМ и на высоте 300 - 460 м (1000 - 1500 фут), но не ниже безопасной.

То есть маневрирование при выполнении летных проверок параметров и характеристик радиомаячных систем инструментального захода воздушных судов на посадку выполняется на высоте 300 - 400 (1000 - 1500 футов), но не ниже безопасной высоты.

Согласно приложению к Федеральным авиационным правилам «Организация воздушного движения в Российской Федерации», утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 безопасная высота полета - высота полета, исключающая столкновение воздушного судна с земной (водной) поверхностью или препятствиями на ней.

Минимальная безопасная высота в секторе 075 - 350 на расстоянии 40 километров от ВОРДМЕ (оборудование для измерения азимута и дальности местонахождения воздушного судна), установленного на аэродроме Хабаровск (Новый), составляет 1300 метров.

Вышеуказанные аэронавигационные данные внесены на карты INSTRUMENT APPROACH CHART UHHH 28 JAN 21 (со сроком начала действия 21.01.2021) в разделе AD 2. Международные аэродромы Книга 1 AIP России Сборники АНИ.

В аэронавигационных данных UHHH в разделе AD 2. Международные аэродромы Книга 1 AIP России Сборники АНИ имеется карта АТС SURVELLANCE MINIMUM AITITUDE CHART-ICAO (Обзорная карта минимальных абсолютных высот УВД (управления воздушным движением)- ИКАО) AD 2.1 UHHH-56 со сроком начала действия 28 MAR 19 (28.03.2019) и таблица SURVELLANCE MINIMUM AITITUDE AREAS (Минимальная высота в районе обслуживания воздушного движения) AD 2.1 UHHH-56.1 03 JAN 19 (со сроком начала действия 03.01.2019). 

Данная таблица содержит район обслуживания воздушного движения SMAA 4 с минимальной высотой управления (обслуживанием) воздушного движения 1600 метров.

Пунктом 11 Методических рекомендаций предусмотрено, что маневрирование ВСЛ при измерении параметров и характеристик РМС инструментального захода ВС на посадку осуществляется по схеме предпосадочного маневра, который является типовым для захода на посадку на данном аэродроме с точным выдерживанием индикаторов положения курса и глиссады в центре шкалы навигационного прибора - величина крена ВСЛ не более   5°. 

Судом установлено, что согласно аэронавигационной информации карты INSTRUMENT APPROACH CHART UHHH 28 JAN 21 (начало действия 21.01.2021) в разделе AD 2. Международные аэродромы Книга 1 AIP России Сборники АНИ типовые схемы предпосадочного маневра с обоими курсами для захода на посадку на аэродроме Хабаровск (Новый) установлены северо - восточней аэродрома Хабаровск (Новый). 

Схемы предпосадочного маневра с обоими курсами для захода на посадку, которая была установлена в секторе 075 - 350 на расстоянии 40 километров от ВОРДМЕ (оборудование для измерения азимута и дальности местонахождения воздушного судна), установленного на аэродроме Хабаровск (Новый), с минимально безопасной высотой 1300 метров, в картах INSTRUMENT APPROACH CHART UHHH 28 JAN 21 (со сроком начала действия 28.01.2021) в разделе AD 2. Международные аэродромы Книга 1 AIP России Сборники АНИ отсутствуют.

Из материалов дела следует, что вышеуказанную аэронавигационную информацию (данные) диспетчер-инструктор ДПК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД ФИО6 имел в своем распоряжении на рабочем месте.

В соответствии с пунктом 134 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138, подпунктами «д», «е» пункта 9 Федеральных авиационных правил поиска и спасания в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2008 № 530 Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 утверждены Федеральные авиационные правила «Организация воздушного движения в Российской Федерации» (далее - ФАП-293).

В соответствии с пунктом 6.7.2. ФАП-293 предусмотрено, что в том случае, когда воздушное судно, выполняющее полет по ППП, наводится и когда воздушному судну, выполняющему полет по ППП, указывается спрямленный маршрут, который предусматривает уход воздушного судна с маршрута ОВД, диспетчер выдает такие диспетчерские разрешения, чтобы всегда сохранялся предписанный запас высоты над препятствиями до тех пор, пока воздушное судно не достигнет точки, где пилот перейдет к самостоятельному самолетовождению.

Согласно пункту 1.3. «Технологии работы диспетчера, осуществляющего непосредственное УВД на ДПК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД», утвержденной заместителем начальника Центра ОВД-начальником аэродромного диспетчерского центра ЕС ОрВД (Хабаровск) от 17.06.2021 (ТР-ГК-1407-011) (далее – ТРД), аэродромное диспетчерское обслуживание диспетчером ДПК предназначено для решения следующих задач: назначение высоты (эшелона) полёта ВС».

Согласно окончательному отчёту по результатам расследования авиационного происшествия катастрофы воздушного судна АН-26 RA-26773 Международного авиационного комитета при полёте ВС Ан-26 RA-26673 с момента выхода на курс, обратный посадочному, и до момента АП каких-либо команд (указаний, информирования) от диспетчера ДПК экипажу ВС не поступало. 

Так как в технологии работы диспетчера ДПК специальный раздел, определяющий его действия при выполнении облётов наземных средств РТОП, АЭС и ССО, отсутствует, наиболее близко по смыслу подходит порядок действий при уходе ВС на второй круг. 

Согласно пункту 5.1.3.8 ТРД при уходе ВС на второй круг диспетчер ДПК: …– выдаёт экипажу ВС указание о наборе заданной высоты при уходе на второй круг по выполнявшейся экипажем ВС схеме захода на посадку по приборам или применяет метод «векторение»; … – контролирует полёт ВС, при отклонениях от схемы захода на посадку информирует экипаж.

Пунктом 5.2.3.3. ТРД предусмотрено, что в том случае, когда воздушное судно, выполняющее полёт по ППП, наводится и когда воздушному судну, выполняющему полёт по ППП, указывается спрямлённый маршрут, который предусматривает уход воздушного судна с маршрута ОВД, диспетчер ДПК выдаёт такие диспетчерские разрешения, чтобы всегда сохранялся предписанный запас высоты над препятствиями до тех пор, пока воздушное судно не достигнет точки, где пилот перейдёт к самостоятельному самолётовождению.

Согласно пункту 5.2.3.4. ТРД векторение в районе аэродрома разрешается на высотах не ниже минимальных, опубликованных в документах аэронавигационной информации. 

В соответствии с ФАП-293, векторение определено как обеспечение навигационного наведения воздушных судов посредством указания определенных курсов на основе использования системы наблюдения ОВД».

В соответствии с пунктом 5.2.3.5. ТРД при прекращении векторения воздушного судна диспетчер ДПК даёт указание экипажу возобновить самостоятельное самолётовождение, сообщая ему местоположение воздушного судна…». 

Из материалов дела следует, что в 08:10:37 ВС на высоте 600 м по QFE пересекло расчётную точку третьего разворота, а в 08:11:00 границу зоны ответственности диспетчера ДПК, указанную в ТРД и на ИВО.

Согласно пункту 5.7.8. ТРД в случае, если диспетчер ДПК считает, что любая информация, относительно которой не было запроса со стороны экипажа ВС, будет способствовать безопасному выполнению полёта, он предоставляет такую информацию по собственной инициативе». 

В соответствии с пунктом 5.1.3.8. ТРД (наиболее близко подходящим по смыслу ввиду отсутствия в технологии работы диспетчера ДПК специального раздела, определяющего его действия при выполнении облётов наземных средств РТОП, АЭС и ССО), диспетчер ДПК, контролируя местоположение ВС на ИВО, должен был проинформировать экипаж об отклонении от заданного маршрута, что не было выполнено. 

Таким образом, при диспетчерском обслуживании движения 22.09.2021 воздушного судна АН-26КПА RA-26673 диспетчер-стажёр проигнорировал имеющуюся в его распоряжении аэронавигационную информацию и не предоставил экипажу воздушного судна информацию о несоблюдении минимально безопасной высоты в секторе, а диспетчер-инструктор в свою очередь не проконтролировал работу диспетчера стажёра.

В части пункта 2 Предписания от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021У надзорным органом вменено заявителю нарушение требований пункта 3.5.2 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации».

Согласно пункту 3.5.2. Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации» и названными ФАП (ФАП-293) рубежи передачи обслуживания воздушного движения устанавливаются, как правило, на границах диспетчерских зон и районов в пределах устойчивого поля радиосвязи и наблюдения и указываются в технологиях работы диспетчеров, и публикуются в документах аэронавигационной информации.

В ФАП «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», увержденных Приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128, определено, что рубеж передачи ОВД представляет собой рубеж, установленный на маршруте руления или на траектории полета воздушного судна, на котором обслуживание движением данного воздушного судна передается от одного органа ОВД другому.

Рубежи передачи ОВД указаны в пункте 3.2. «Рубежи приема-передачи ОВД» Технологии работы диспетчера, осуществляющего непосредственное УВД на ДПК АДЦ ЕС ОрВД (Хабаровск) Хабаровского центра ОВД ТР-ГК-1407-011.

По утверждению заявителя, 22.09.2021 при подходе метки воздушного судна-лаборатории к границе ответственности диспетчерского пункта ДПК, когда желтым цветом загорелось сообщение «TRANSFER» диспетчер - инструктор ДПК ФИО6 согласовал с диспетчером смежного диспетчерского пункта перенос рубежа передачи обслуживания воздушного движения.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что данное утверждение не соответствует действительности в связи со следующим.

В соответствии с Руководством по эксплуатации для диспетчерского состава (ТАЛМ.461214.002-02 РЭ2-ЛУ) сигнализация TRANSFER является одним из видов сигнализации в Радиолокационном окне, напоминяющих диспетчеру УВД о необходимости начала автоматизированной процедуры передачи управления.

В формуляре самолёта на индикаторе воздушной обстановки на рабочем месте диспетчера ДПК отсутствуют сообщения о передаче обслуживания воздушного движения смежному диспетчерскому пункту согласно раздела 1.8 Руководства по эксплуатации для диспетчерского состава Комплекса средств автоматизации управления воздушным движением КСА УВД «Синтез - А» ТАЛМ.461214.002 - 02 РЭ2, утвержден ТАЛМ.461214.002 - 02 РЭ2 – ЛУ.

Из имеющей в материалах дела записи радиообмена «диспетчер - экипаж» следует, что диспетчер - инструктор ДПК ФИО6 не давал экипажу каких-либо указаний о переходе на обслуживания воздушного движения ВСЛ в смежный диспетчерский пункт. Название смежного диспетчерского пункта и радиочастота, на которой экипаж ВСЛ должен с ним вести радиообмен, отсутствует.

С учетом изложенного, суд соглашается с выводом административного органа о допущении со стороны заявителя нарушения пункта 3.5.2 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в Российской Федерации». 

Должностные лица ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» обязаны осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим законодательством и предвидеть последствия совершения или не совершения возложенных на них обязанностей.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о невозможности соблюдения обязательных требований в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые общество не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что предписание от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021У, выданное Хабаровским территориальным отделом  государственного авиационного надзора МТУ Ространснадзора по ДФО, по своей форме и содержанию соответствует действующему законодательству, содержит все необходимые реквизиты (в том числе перечень выявленных нарушений и срок их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены).

Выдавая оспариваемое предписание, ответчик действовал в рамках предоставленных ему полномочий и не выходил за их пределы, поскольку допущенные заявителем нарушения, а также гибель экипажа в результате авиационного происшествия, требовали административно-правовых мер реагирования со стороны административного органа, контролирующего, в том числе обеспечение безопасности использования воздушного пространства.

Кроме того, предписанные предприятию по результатам проверки  обязанности надлежало совершить в силу закона вне зависимости от требований, предъявляемых надзорными органами.

Доказательств того, что оспариваемое предписание налагает на заявителя не предусмотренные законом обязанности, в материалы дела не представлено.

Таким образом, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд пришел к выводу о том, что предписание от 18.10.2021 № 92/5ГА/2021У выдано в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации, не нарушает прав и законных интересов заявителя,

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При изложенных обстоятельствах, оснований для удовлетворения требований Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»  в лице в лице филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» у суда, не имеется.

Учитывая, что в удовлетворении заявленных требований отказано, судебные расходы по уплате государственной пошлины в силу статьи 110 АПК РФ относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.

 

                        Судья                                                                          Тихомирова Н.А.