ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-4129/2019

город Ростов-на-Дону

12 июня 2019 года

15АП-7803/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июня 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Ефимовой О.Ю.,

судей Гуденица Т.Г., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от администрации Каменоломненского городского поселения: ФИО2 по доверенности от 03.10.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Каменоломненского городского поселения на решение Арбитражного суда Ростовской области 

от 28.03.2019 по делу № А53-4129/2019, 

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.,

по заявлению администрации Каменоломненского городского поселения (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Межмуниципальному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации "Новочеркасское" (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) об оспаривании ненормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

администрация Каменоломненского городского поселения (далее – администрация) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Межмуниципальному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации "Новочеркасское" (далее – управление) о признании недействительными предписаний от 20.12.2018 №№ 5/7119, 5/7120, 5/7121.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые предписания выданы должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий и полностью соответствуют федеральному законодательству и действующим нормативным актам.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Каменоломненского городского поселения обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просила решение суда отменить. 

В обоснование апелляционной жалобы администрация сосалась на то, что основания для вынесения предписаний были выявлены не в ходе целенаправленной выездной проверки, следовательно, к процедуре проверки, подлежат применению нормы права о внеплановой проверке. Проверка проводилась без привлечения администрации, акт проверки и иные документы, подтверждающие наличие нарушений закона администрацией не представлялось. Вынесенными предписаниями возлагается обязанность совершить действия, в результате которых будет нарушен закон, администрация понесёт имущественный ущерб и будет вынуждена возмещать имущественный ущерб, причиненный собственникам объектов недвижимости в результате подтопления ливневыми стоками их жилых домов (выпуклые неровности служат для направления ливневых вод по пер. Садовый). В результате закупки выполнения подрядных работ для муниципальных нужд в указанный в предписаниях период будут нарушены положения Бюджетного кодекса и Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Контракт будет заключен без предусмотренных на указанные цели лимитных обязательств (что противоречит п. 2 ст. 72 БК РФ), в связи со сложностью бюджетного процесса и поступлением предписаний в конце финансового 2018 года, в бюджете Каменоломненского городского поселения на 2018 год денежные средства на указанные цели отсутствовали, а в бюджете поселения на 2019 год их предусмотреть не представлялось возможным (были бы нарушены порядок и сроки утверждения бюджета поселения на очередной год). Внесение изменений в действующие муниципальные контракты на содержание дорог в зимний период так же повлекло бы нарушение ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в соответствии с которой изменение существенных условий контракта в подобных случаях не допускается. Проведение работ по фрезерованию выпуклых неровностей в зимний период приведет к повреждению верхнего слоя асфальтобетона. В условиях зимней погоды это приведет к ускорению разрушения асфальтобетонного дорожного покрытия.

В судебном заседании представитель Каменоломненского городского поселения доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.  

Управление в судебное заседание представителей не направило, о месте и времени заседания извещено надлежащим образом, представило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя управления.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в отдел ГИБДД МУ МВД России "Новочеркасское" 30.11.2018 из прокуратуры Октябрьского района Ростовской области поступила жалоба жителей поселка Каменоломни о наличии на проезжей части автодороги выпуклых неровностей из асфальтобетона, оборудованных по пер. Садовому на пересечениях с ул. Дзержинского, ул. Красноармейской, ул. Чкалова, ул. Энгельса и на ул. Дружбы.

Изложенные в обращении факты послужили основанием для проведения 20.12.2018 обследования состояния улично-дорожной сети по указанным выше адресам, в ходе которого были выявлены недостатки в виде выпуклых неровностей из асфальтобетона на проезжей части дороги. Факт наличия на указанных участках автодороги выпуклых неровностей администрацией не оспаривается.

С целью повышения безопасности дорожного движения и недопущения дорожно-транспортных происшествий в адрес администрации выданы предписания от 20.12.2018 №№ 5/7119, 5/7120, 5/7121 в соответствии с которыми на администрацию возложена обязанность по устранению дефектов в дорожном покрытии в виде выпуклой неровности в срок до 17.01.2019.

Полагая, что указанные предписания являются недействительными, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 257-ФЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществлении дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения (пункт 6 статьи 13 Федерального закона № 257-ФЗ).

На основании пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон № 196-ФЗ) обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

В пункте 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, относится к вопросам местного значения городского поселения.

Из приведенных норм следует, что администрация, являясь исполнительным органом местного самоуправления, обязана содержать автомобильные дороги в пределах территории поселения в соответствии с нормативными требованиями.

В соответствии с пунктом 2 Положения о государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711, Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

В силу пункта 11 указанного Положения на Госавтоинспекцию возлагается обязанность по изучению условий дорожного движения, принятию мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Согласно п. 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

В соответствии с п. 2 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.03.2015 № 380 (далее - Административный регламент), названный Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов при осуществлении государственной функции.

На основании п. 81, 82 Административного регламента надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения. При надзоре за дорожным движением осуществляется: выявление, пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

В силу ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движении" основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

При надзоре за дорожным движением устанавливается степень соответствия обязательным требованиям безопасности следующих транспортно-эксплуатационных характеристик и состояния автомобильных дорог, в том числе: наличие элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения; объем и вид повреждений проезжей части, земляного полотна и системы водоотвода, искусственных дорожных сооружений, элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения (п. 83).

Пунктом 17 Административного регламента предусмотрено, что по результатам исполнения государственной функции, в том числе принимается решение о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

Обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах (п. 87.3).

Согласно блок-схеме исполнения государственной функции, представленной в приложении № 3 к Административному регламенту, при выявлении в результате надзора за дорожным движением нарушений, подлежат подготовке предписания об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Из изложенного следует, что при осуществлении государственного надзора в области безопасности дорожного движения не предусмотрена обязанность уполномоченных лиц осуществлять привлечение к надзору лиц, к чьим полномочиям относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог. 

Из анализа изложенных правовых норм следует, что оспариваемое предписание вынесено заинтересованным лицом в рамках предоставленных ему полномочий, в соответствии с процедурой, установленной Административным регламентом.

Как уже было указано выше, в рамках реализации вышеуказанных полномочий в ходе надзора за дорожным движением государственным инспектором дорожного надзора были выявлены недостатки содержания улично-дорожной сети, а именно наличие на проезжей части автодороги выпуклых неровностей из асфальтобетона, оборудованных по пер. Садовому на пересечениях с ул. Дзержинского, ул. Красноармейской, ул. Чкалова, ул. Энгельса и на ул. Дружбы, что не соответствует ГОСТ Р 50597-17, ГОСТ Р 5289-2004.

Согласно пункту 5.2.4 ГОСТ Р 50597-17 «Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» покрытие проезжей части не должно иметь дефектов в виде выбоин, просадок, проломов, колей и иных повреждений.

Довод апелляционной жалобы о том, что подлежат применению нормы права о внеплановой проверке, судебной коллегией не принимается, поскольку согласно пояснениям управления нарушения установлены при проведении надзора за дорожным движением государственным инспектором дорожного надзора. Доказательства о проведении внеплановой проверки, в том числе приказ (распоряжение) о проведении внеплановой проверки, в материалы дела не представлены. Кроме того, учитывая характер выявленных нарушений, они подлежали и могли быть выявлены при непосредственном повседневном надзоре за дорожным движением государственным инспектором дорожного надзора.

Отсутствие у заявителя денежных средств, необходимых для приведения в соответствие участка дороги требованиям государственных стандартов, а также необходимость соблюдения установленного законом порядка финансирования и заключения государственных контрактов, само по себе не является основанием для признания срока исполнения предписания недостаточным, а предписания неисполнимым. Указанные обстоятельства могут являться основанием для обращения в уполномоченный орган с ходатайством о продлении срока исполнения предписания, а также имеют значение для решения вопроса о виновности лица в неисполнении предписания.

Кроме того, объем финансирования не влияет на обязанность выполнять требования действующего законодательства. 

Довод о том, что проведение работ по фрезерованию выпуклых неровностей в зимний период приведет к повреждению верхнего слоя асфальтобетона, в условиях зимней погоды это приведет к ускорению разрушения асфальтобетонного дорожного покрытия, судебной коллегией не принимается, поскольку в случае несоответствия температурного режима для проведения работ по устранению выявленных нарушений, указанное может являться основанием для обращения в уполномоченный орган с ходатайством о продлении срока исполнения предписания.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют. 

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.03.2019 по делу № А53-4129/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

ПредседательствующийО.Ю. Ефимова

СудьиТ.Г. Гуденица  

         С.С. Филимонова