АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-23467/2022

Дело № А06-11060/2021

г. Казань

17 октября 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 октября 2022 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина  Р.Р.,

судей Сибгатуллина Э.Т.,  Хабибуллина  Л.Ф., 

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области,

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022

по делу № А06-11060/2021

 по заявлению Комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (400074, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Астраханской и Волгоградской областям (414000, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) третье лицо: Государственное бюджетное учреждение Волгоградской области «Волго-Ахтубинская пойма» (404143, Волгоградская обл., Среднеахтубинский р-н., 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), о признании недействительным предостережения,

УСТАНОВИЛ:

Комитет природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (далее - Комитет, Облкомприроды, заявитель) обратился в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (далее - Управление Росприроднадзора, административный орган) о признании недействительным предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 04.08.2021 № 2/2-2021-ВН. 

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 20.03.2022 заявленные требования удовлетворены. 

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022 решение Арбитражного суда Саратовской области от 20.03.2022 отменено, принят новый судебный акт. В удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Комитет природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Административный орган, в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отзыве на кассационную жалобу просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу  без удовлетворения.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако явку своих представителей в суд не обеспечили. 

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, судебная коллегия установила следующее.

Как следует из материалов дела, в адрес Администрации Президента Российской Федерации поступило обращение ФИО1, содержащее, в том числе, информацию о проведении частными лицами бесконтрольных берегоукрепительных работ, которые фактически приводят к загрязнению реки Волги. 

Данное обращение в соответствии с частью 3, 5 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» направлено для рассмотрения по подведомственности.

В связи с поступившим обращением Управление Росприроднадзора, в рамках имеющихся полномочий по осуществлению федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов и для целей осуществления контрольно-надзорных мероприятий запросило в Администрации Ленинского муниципального района Волгоградской области и Администрации Покровского сельского поселения Ленинского района Волгоградской области сведения об организации, проводившей берегоукрепление (сроки проведения работ). 

Администрация Покровского сельского поселения Ленинского района Волгоградской области и Администрация Ленинского муниципального района Волгоградской области письмами от 06.04.2021 №  13, от 06.04.2021 № 1463 сообщили, что информацией об организации, проводившей строительные работы по берегоукреплению реки Волги в границах х. ФИО2 не располагают.

 На основании приказа от 16.06.2021 № 1115 Межрегиональным управлением Росприроднадзора проведено рейдовое обследование территории береговой полосы левого берега р. Волга в границах Ленинского муниципального района в пределах административных границ населенного пункта х. ФИО2 в целях подтверждения информации, содержащейся в обращении гр. ФИО1, о проведении на береговой полосе и прилегающей акватории р. Волга вблизи х. ФИО2 Ленинского муниципального района Волгоградской области берегоукрепительных работ. 

По результатам обследования составлен акт обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований от 22.06.2021 № 1115-2021-ВН. 

В ходе осмотра установлено наличие строительных отходов (бой бетонных изделий – код по ФККО 3 46 200 01 20 5 и бой железобетонных изделий – код по ФККО 3 46 200 02 20 5), находящихся в прибрежно-защитной полосе и у береговой полосы левого берега р. Волга в х. ФИО2 Покровского сельского поселения Ленинского муниципального района. Фактически указанными отходами осуществлено укрепление обрывистой части левого берега р. Волга (координаты 48.484532, 45.115312), что является нарушением ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации. 0

Управление Росприроднадзора 04.08.2021 вынесло Комитету предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 04.08.2021 № 2/2-2021-ВН, указав в срок до 04.10.2021 принять меры по недопущению загрязнения реки Волги и разрушения берегов водного объекта. 

Полагая, что предостережение от 04.08.2021 №2/2-2021-ВН является незаконным и нарушающим его права и законные интересы Комитет обратился в арбитражный суд с  заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, исходя из полномочий, закрепленных в Положении о Межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям, утв. приказом Федеральной службой по надзору в сфере природопользования от 27.08.2019 № 492, пришел к выводу о том, что должностные лица Межрегионального Управления при осуществлении контроля за переданными полномочиями, имеют право выдать Комитету предписание, а не выносить предостережение.. В рассматриваемом случае Комитет выступает как орган государственного контроля (надзора), уполномоченный выносить предостережение в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а не является субъектом, которому соответствующее предостережение может быть адресовано.

Суд апелляционной инстанции, признав данную позицию суда первой инстанции ошибочной, отменил решение суда первой инстанции и отказал  в удовлетворении заявленных требований.

Суд кассационной инстанции соглашается с данными выводами апелляционной инстанции в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта (решения), действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону и иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 27.08.2019 № 492 (действовало в рассматриваемый период), Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор): на территории Астраханской и Волгоградской областей; в водоохранной зоне Каспийского моря на территории Республики Калмыкия; в акватории Каспийского моря, примыкающей к административным границам Астраханской области и Республики Калмыкия. 

Полномочия Управления установлены в разделе II Положения от 27.08.2019 № 492, в соответствии с которым к компетенции Управления отнесено осуществление федерального государственного экологического надзора, включающего в себя, в том числе, государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Пунктом 5 Положения от 27.08.2019 № 492 предусмотрено, что Управление осуществляет контроль за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти Астраханской и Волгоградской областей, переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти Астраханской и Волгоградской областей переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции. 

Приказом Минприроды России от 01.12.2020 № 994 утвержден Порядок осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы

Пунктом 5 Положения от 27.08.2019 № 492 предусмотрено, что Управление осуществляет контроль за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти Астраханской и Волгоградской областей, переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти Астраханской и Волгоградской областей переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции. 

Приказом Минприроды России от 01.12.2020 № 994 утвержден Порядок осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы

Контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы (далее - переданные полномочия) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия (далее - орган исполнительной власти), и их должностными лицами требований, установленных федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 Порядка от 01.12.2019 № 994). 

Предметом осуществления контроля за переданными полномочиями является соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства Российской Федерации, регулирующего осуществление переданных полномочий, а также достижение целевых показателей осуществления переданных полномочий органами исполнительной власти (в случае установления таких показателей) пункт 2 Порядка от 01.12.2019 № 994.

Органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере использования и охраны водных объектов, является Комитет в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Администрации Волгоградской области от 19.12.2016 № 693-п.

Комитет осуществляет следующие переданные полномочия Российской Федерации – осуществляет мероприятия по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Волгоградской области, за исключением Волгоградского и Цимлянского водохранилищ (пункт 2.2.1 Положения от 19.12.2016 № 693-п). 

На основании вышеизложенного, судом апелляционной инстанции правомерно отмечено, что Управление Росприроднадзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за эффективностью и качеством осуществления Комитетом природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области переданных полномочий в области водных отношений. В свою очередь Комитет является органом подконтрольным по отношению к Управлению Росприроднадзора. 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2020 № 1521 утверждены Критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. 

Исходя из утвержденных Критериев р. Волга относится к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

Из материалов дела следует, что в ходе рейдового осмотра установлено наличие строительных отходов, находящихся в прибрежно-защитной полосе и у береговой полосы левого берега р. Волга в х. ФИО2 Покровского сельского поселения Ленинского муниципального района, в связи с чем, Управлением Росприроднадзора Комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области вынесено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. 

В силу статьи  49 Федерального закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований (п. 1).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (п. 2). 

Статьей 90 Федерального закона № 248-ФЗ определены виды решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. К их числу пунктом 1 части 2 указанной статьи отнесена выдача после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля. 

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что Управление Росприроднадзора в силу положений Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ имеет право выдавать в адрес контролируемого лица, как предписания, так и предостережения

Судом апелляционной инстанции отмечено, что выданное в адрес Комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области предостережение от 04.08.2021 № 2/2-2021-ВН содержит информацию о выявленных нарушениях со ссылкой на нормы действующего законодательства. При этом, организация, проводившая берегоукрепительные работы, Управлением Росприроднадзора не установлена.

В соответствии с абзацем 1 пункта 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву. 

Согласно пункту 3 части 1 статьи  26 Водного кодекса Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ, передаются РФ органам государственной власти субъектов РФ. 

Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 названного Кодекса).

Судом указано, что поскольку, в силу переданных полномочий, Комитет природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области осуществляет мероприятия по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Волгоградской области, оспариваемым предостережением Управление Росприроднадзора обязало Комитет принять меры по недопущению загрязнения реки Волги и разрушения берегов водного объекта. 

При этом, факт несанкционированного укрепления берега реки строительными отходами сторонами не оспаривается. 

В обоснование заявления Комитет указывает на то, что из оспариваемого предостережения невозможно определить каким образом действия (бездействие) Комитета связаны с наличием строительных отходов в прибрежной защитной полосе реки Волги.

Суд апелляционной инстанции, признавая несостоятельными выводы суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае Комитет выступает как орган государственного контроля (надзора), уполномоченный выносить предостережение в адрес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а не как субъект, которому соответствующее предостережение адресовано, указал на то, что наличие у Комитета самостоятельных полномочий на выдачу в адрес юридических и физических лиц предостережений и предписаний не исключает права Управления Росприроднадзора принимать аналогичные меры в отношении Комитета, как подконтрольного лица.

Судом апелляционной инстанции отмечено, что наличие строительных отходов в прибрежной защитной полосе реки Волги подтверждено; лицо, осуществившее сброс данных отходов, не установлено; полномочия по охране водных объектов на территории Волгоградской области возложены на Комитет природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области с выделением из федерального бюджета необходимых субвенций, оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий и не содержит незаконных либо неисполнимых требований. 

Довод Комитета о том, что в сложившихся правоотношениях ответчиком в отношении Комитета необоснованно реализованы полномочия в рамках осуществления контроля (надзора), а именно незаконно объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований является несостоятельным.

Кроме того, судом указано, что не имеет правового значения тот факт, что спорная территория находится в границах Природного парка «Волго- Ахтубинская пойма», поскольку возложение управления деятельностью парка на ГБУ Волгоградской области Природный парк «Волго- Ахтубинская пойма» не освобождает Комитет от осуществления переданных ему полномочий федерального органа по охране водных объектов. 

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных Комитетом требований.

Кассационная инстанция считает, что выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Установленные судом обстоятельства дела в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обществом в кассационной жалобе не опровергнуты, в том числе ссылками на конкретные документы, имеющиеся в материалах дела.

Возражения Комитета о том, что судом апелляционной инстанции дана ненадлежащая оценка представленным по делу доказательствам, а выводы суда, положенные в основу обжалуемого судебного акта, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нарушают действующие нормы права, не нашли своего подтверждения.

Иное толкование заявителем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствует о неправильном применении судами норм права. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022 по делу № А06-11060/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                  Р.Р. Мухаметшин

Судьи        Э.Т. Сибгатуллин

        Л.Ф. Хабибуллин