ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-190/2022

г. Челябинск

14 февраля 2022 года

Дело № А76-13414/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В., 

судей Арямова А.А., Скобелкина А.П., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.11.2021 по делу № А76-13414/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области – ФИО2 (доверенность от 30.12.2021, диплом), ФИО3 (доверенность от 09.02.2022),

Главного контрольного управления Челябинской области – ФИО4 (доверенность от 10.01.2022, диплом),

общества с ограниченной ответственностью «СиТиПроект» - ФИО5 (доверенность от 09.02.2022),

областного государственного казенного учреждения  «Челябинскавтодор» - ФИО6 (доверенность от 10.01.2022, диплом).

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - заявитель, Министерство, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным представления от 29.03.2021 № 06-09/87, пункта 1 акта внеплановой проверки № 06-09/87 от 21.01.2021 Главного контрольного управления Челябинской области (далее - ГКУ ЧО, административный орган) (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с органичной ответственностью «СиТиПроект» (далее – ООО «СиТиПроект»), областное государственное казенное учреждение «Челябинскавтодор» (далее - ОГКУ «Челябинскавтодор»).

Решением суда первой инстанции производство по делу в части требования Министерства о признании недействительным пункта 1 акта внеплановой проверки ГКУ ЧО от 21.01.2021 № 06-09/87 прекращено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, требования удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что замена гравия на щебеночно-песчаную смесь обусловлено технологией работ, полагает, что щебень, гравий, песок и смеси из природных материалов являются взаимозаменяемыми материалами, при изменении материала расценка осталась неизменной Определение сметной стоимости осуществлялось в соответствии нормативными документами и сложившейся практикой. Считает, что разработка индивидуальных норм не является обязательной. Полагает, что проектным институтом принят наиболее экономичный вариант расценки, что соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств. Министерством правильно определен показатель индекса-дефлятора.  Не согласен с выводом суда первой инстанции о невозможности рассмотрения требования о признании недействительным акта проверки в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В представленном отзыве  ГКУ ЧО ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области является региональным органом исполнительной власти области, действует па основании Положения о Министерстве дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 29.12.2014 № 280.

В соответствии с приказами начальника Главного контрольного управления Челябинской области от 17.11.2020 № 01-01/716 «О проведении внеплановой проверки», от 24.11.2020 № 01-01/729 «О внесении изменений в приказ о проведении внеплановой проверки от 17.11.2020 г. № 01-01/716», от 09.12.2020 № 01-01/764 «О продлении сроков проведения внеплановой проверки» в период с 23.11.2020 по 23.12.2020 ГКУ ЧО в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом о контрактной системе, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения Министерством законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Указанная проверка проведена в рамках нормативных положений части 8, 9, 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ), статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 95, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 100, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1237, Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 № 319 (далее - Положение № 319), приказа начальника Главного контрольного управления Челябинской области «Об утверждении стандарта и признании утратившими силу некоторых приказов» от 18.09.2020 г. № 01-01/580.

Фактическими основаниями проведения проверки послужила информация, содержащаяся в обращениях общественной организации «Кунашак и коррупция» Кунашакского района (исх. б/н от 03.11.2020), поступившая в адрес ГКУ ЧО от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области 13.11.2020 вх.№10631 (исх. № 14249/09 от 12.11.2020) (далее - обращение).

В ходе контрольного мероприятия ГКУ ЧО были изучены вопросы соблюдения Министерством требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при обосновании начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) электронного аукциона от 07.02.2020 № 0169200003620000009; исполнения государственного контракта от 29.02.2020 № 37-д, заключенного по результатам указанного аукциона, на выполнение работ но ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: Халитово - ФИО7, на сумму 60 281 465,22 рублей.

21.01.2021 по результатам проведения указанной внеплановой выездной проверки ГКУ ЧО составлен акт проверки № 06-09/87, в соответствии с которым ГКУ ЧО были установлены следующие обстоятельства (т. 1, л.д. 6-25):

согласно информации, размещенной заказчиком по позиции № 18 плана-графика закупок товаров, работ, услуг на 2020 финансовый год и на плановый период 2021 и 2022 годов (версия от 05.02.2020 ИКЗ 202745138421874510100100180004211244), заказчиком запланирован электронный аукцион на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: Халитово - ФИО7 с НМЦК контракта 74 421 562, 00 руб.;

заказчиком в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение о проведении электронного аукциона от 07.02.2020 № 0169200003620000009 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: Халитово - ФИО7 с НМЦК в размере 74 421 562, 00 руб. (далее - аукцион);

на основании результатов проведения аукциона (протокол подведения итогов электронного аукциона от 18.02.2020 № 0169200003620000009-3) между заказчиком и ООО «Сити Билдинг» заключен государственный контракт от 29.02.2020 № 37-д на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: ФИО8 (далее - работы, Объект) на сумму 60 281465,22 рублей (далее - контракт);

выполнение работ по контракту осуществлено в 2020 году в рамках реализации результата «На сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижение уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий» паспорта регионального проекта «Дорожная есть» национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и государственной программы Челябинской области «Развитие дорожного хозяйства и транспортной доступности в Челябинской области», утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 19.12.2019 № 552-П;

в соответствии с пунктами 3.1, 3.2 Контракта подрядчик обязуется выполнить работы по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области: ФИО8 (приложение № 2 к Контракту) в срок с 06.05.2020 по 25.10.2020.

ГКУ ЧО в ходе проведения проверки в действиях Министерства выявлены следующие нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при обосновании НМЦК аукциона.

Согласно информации, размещенной Заказчиком по позиции № 18 плана-графика закупок Заказчик на 2020 год (версия от 05.02.2020, ИКЗ 202745138421874510100100180004211244) заказчиком запланирован Аукцион с НМЦК в сумме 74 421 562,00 рублей.

Пунктами 10, 11 информационной карты документации Аукциона установлено, что НМЦК определена Заказчиком в сумме 74 421 562,00 рублей в соответствии с приложением № 2 к информационной карте документации Аукциона и рассчитана Заказчиком проектно-сметным методом в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе, основанием для расчета НМЦК является проектно-сметная документация, включающая сводный сметный расчет (в базисном и текущем уровнях цен).

Согласно приложению № 2 к информационной карте документации Аукциона:

- определение НМЦК на выполнение работ осуществлено проектно-сметным методом в ценах соответствующих лет на основании проектно-сметной документации, включающей сводный сметный расчет в базисном и текущем уровне цен;

- сметная документация разработана на основании ведомости объемов работ с применением сметных нормативов действующей территориальной сметно-нормативной базы 2001 года для Челябинской области (далее именуется – ТСНБ-2001), в редакции 2014 года;

- пересчет сметной стоимости работ из базисного в текущий уровень цен осуществлен ресурсным методом, сметные цены ресурсов приняты согласно постановлению Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 14.11.2019 № 84/1, стоимость основных материальных ресурсов принята по калькуляции стоимости материалов (на основании ТСНБ-2001) и транспортным калькуляциям согласно ведомости поставки материалов и акта дальности перевозки;

- накладные расходы определены в соответствии с приложением 4 к МДС 81-33.2004 «Методические указания по определению величины накладных расходов в строительстве» в процентах от фонда оплаты труда основных рабочих-строителей (монтажников) и рабочих, обслуживающих машины;

- сметная прибыль определена в соответствии с МДС 81-25.2001 «Методические указания по определению величины сметной прибыли в строительстве» и письмом Федерального агентства по строительству и ЖКХ (Госстрой) от 18.11.2004 № ЛП 5536/06 с понижающим коэффициентом 0,85 в процентах от фонда оплаты труда основных рабочих-строителей (монтажников) и рабочих, обслуживающих машины;

- в текущем уровне цен нормативы накладных расходов и сметной прибыли определены с учетом коэффициентов 0,85 и 0,8, соответственно, согласно письму Федерального агентства но строительству и ЖКХ (Госстрой) от 27.1 1.2012 № 2536-ИП/12/ГС.

Согласно документам, предоставленным заказчиком в ходе внеплановой проверки и размещенными в реестре контрактов, заключенных заказчиками, единой информационной системы в сфере закупок, сметная документация «Ремонт автомобильной дороги ФИО8», разработанная на основании задания на разработку сметной документации (приложение № 1 к государственному контракту от 05.12.2019 № 107-д, заключенное заказчиком с ООО «СиТиПроект», далее - задание № 107-д), рекомендована к утверждению заключением № 7 (далее - Заключение), утвержденным министром дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области 23.12.2019.

При этом согласно письменным пояснениям заказчика от 10.12.2020 за исходящим № 03-13224 предоставить ГКУ ЧО копии актов осмотров, обмеров, также дефектных ведомостей, на основании которых установлены виды и объемы работ, материалов для выполнения ремонта автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: Халитово - ФИО7 по электронному аукциону от 07.02.2020 № 0169200003620000009 не представляется возможным, так как виды и объемы работ, материалов для выполнения ремонта указанной выше автомобильной дороги установлены проектно-сметной документацией.

При сопоставлении данных, приведенных в Заключении, и данных, учтенных в сводном сметном расчете Объекта в составе проектно-сметной документации Халитово, на основании чего в качестве сметной документации, на которую выдано Заключение, принимается сметная документация с шифром 06-2019-33-ПЗ.ТКР.СМ (далее – ПСД), включающая в себя сводный сметный расчет (далее – ССР), локальные сметы (далее – ЛС), установлено следующее.

Согласно ЛС № 03-01-01 «Дорожная одежда» при восстановлении изношенных покрытий предусмотрено исправление профиля оснований с добавлением нового материала (позиция 1, расценка 1:27-03-001-03) на площади 153 528 м2 с использованием готовых песчано-щебеночных смесей, учтенных в позиции 2 на основании сметного норматива С408-0315 в количестве 12 362,07 м3 по цене 385,72 рубля/м3 (без НДС) в текущих ценах, на общую сумму 4 768 298,00 рублей (без НДС).

При этом в ЛС № 03-01-01 выполнена замена материала, учтенного нормативом Е27-03-001-03 путем исключении стоимости учтенного в нем материала по расценке С408-0111 «Гравий для строительных работ марка Др.16, фракции 20-40 мм», с расходом 66м3/1000м2, и последующим включением отдельной позицией материала на основании норматива С408-0315 «Песчано-щебеночные смеси (далее – ЩПС) марки Др-8, размер зерен 20-10, сорт 5», при этом расход ЩПС определен с применением к нормативному расходу материала коэффициента 1,22, не предусмотренного сметными нормативами, что привело к увеличению общего количества ЩПС на 2 229,22 м3 (12 362,07-153,528*66).

Аналогичным образом определены объемы ЩПС в ряде позиций ЛС № 02-02-02 и ЛС № 04-01-01.

Следовательно, в результате некорректного определении количества ЩПС допущено завышение сметной стоимости работ на сумму 879 183,00 рубля в ценах 4 квартала 2019 года, вследствие чего завышение НМЦК составило 1069579,00 рублей (в ценах 2020 года с учетом НДС 20% и индекса 1,013800005).

Кроме того, при рассмотрении расчета НМЦК проведена проверка правильности применения индексов инфляции, при этом установлено следующее.

Согласно документации аукциона продолжительность выполнения работ на объекте составляет 6 месяцев.

Согласно пояснениям и информации, предоставленным заказчиком от 08.12.2020 исх. № 03-13057 в ответ на запрос ГКУ ЧО о применении в ВОиСР индекса 1,013800005 заказчиком предоставлен расчет НМЦК, согласно которому индекс-дефлятор на середину 2020 года строительства (ремонта) рассчитан по соответствующей формуле в размере 1,0138.

В предоставленном расчете НМЦК значение прогнозного дефлятора на 2020 год Министерством определено с точностью до десятитысячного знака и составило 1,0138, при этом в ведомости объектов строительных и монтажных работ (далее – ВоиСР) стоимость работ в ценах на 2020 год определена с индексом 1,013800005.

Следует обратить внимание, что в случае определения значения индекса - дефлятора с увеличением точности расчета его значение в данном случае составляет 1,0137500000, а стоимость работ в этом случае 74 417 891,00 рубль, что на 3 671,00 рубль меньше определенного Министерством при расчете НМЦК государственного контракта.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 1, части 3 статьи 7, статьи 12, пункта 1 части 9 статьи 22 Закона о контрактной системе, статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации заказчиком при планировании и осуществлении аукциона нарушен порядок обоснования Н(М)ЦК, что привело к завышению НМЦК на сумму не менее 1 073 250,00 рублей (1 069 579,00 + 3671,00).

29.03.2021 ГКУ ЧО издано представление № 06-09/87, где указано со ссылкой на акт проверки ГКУ ЧО от 21.01.2021 № 06-09/87, что в деятельности Министерства выявлены нарушения требований части 1 статьи 1, части 3 статьи 7, статьи 12, пункта 1 части 9 статьи 22 Закона № 44-ФЗ  на сумму 1073250 рублей, заключающееся в нарушении порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта при планировании и осуществлении электронного аукциона от 07.02.2020 № 0169200003620000009; 

Министерству требуется:

1) принять меры по устранению причин и условий выявленного нарушения,

2) рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц,

3) представить информацию о результатах исполнения представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, в ГКУ ЧО в течение 30 календарных дней со дня получения представления (т. 1, л.д. 26-27).

Посчитав, что пункт 1 акта внеплановой проверки и представление ГКУ ЧО нарушают права и законные интересы Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности представления, в отношении оспаривания пункта 1 акта проверки производство прекратил ввиду невозможности рассмотрения требования в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав объяснения представителя заявителя, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу принципа открытости и прозрачности контрактной системы в сфере закупок (статья 7 Закона № 44-ФЗ) в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системы в сфере закупок, открытость и прозрачность соответствующей информации обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе, причем такая информация должна быть полной и достоверной.

Статьей 12 Закона о контрактной системе определен принцип ответственности за результативность обеспечения государственных нужд, эффективности осуществления закупок, который подразумевает, в том числе потенциальную экономию бюджетных средств на стадии формирования и обоснования НМЦК.

Согласно части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе НМЦК определяется и обосновывается Заказчиком, в том числе посредством применения проектно-сметного метода.

В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 22 Закона о контрактной системе проектно-сметный метод заключается в определении НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе на капитальный ремонт на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно части 9.1 статьи 22 Закона о контрактной системе проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании начальной (максимальной) цепы контракта, цены контракта, заключаемого с единственным, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.

Согласно пункту 2.2 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, действующей на момент составления сметной документации, под сметной нормой рассматривается совокупность ресурсов (затрат труда работников строительства, времени работы строительных машин, потребности в материалах, изделиях и конструкциях и т.п.), установленная на принятый измеритель строительных, монтажных или других работ.

Главной функцией сметных норм является определение нормативного количества ресурсов, минимально необходимых и достаточных для выполнения соответствующего вида работ, как основы для последующего перехода к стоимостным показателям.

Судом первой инстанции установлено, что Министерством в ЛС № 03-01-01 выполнена замена материала, учтенного нормативом Е27-03-001-03 путем исключении стоимости учтенного в нем материала по расценке С408-0111 «Гравий для строительных работ марка Др.16, фракции 20-40 мм» с расходом 66 м3/1000 м2 и последующим включением отдельной позицией материала на основании норматива С408-0315 «Песчано-щебеночные смеси (далее – ЩПС) марки Др-8, размер зерен 20-10, сорт 5», при этом расход ЩПС определен с применением к нормативному расходу материала коэффициента 1,22, не предусмотренного сметными нормативами, что привело к увеличению общего количества ЩПС на 2 229,22 м3 (12 362,07-153 528*66).

Аналогичным образом определены объемы ЩПС в ряде позиций ЛС № 02-02-02 и ЛС № 04-01-01.

Следовательно, в результате некорректного определении количества ЩПС Министерством допущено завышение сметной стоимости работ на сумму 879183,00 рубля в ценах 4 квартала 2019 года, вследствие чего завышение НМЦК составило 1069579,00 рублей (в ценах 2020 года с учетом НДС 20% и индекса 1,013800005).

Из материалов дела следует, что основанием для составления локальной сметы ЛС № 03-01-01 на дорожную одежду является ведомость объемов работ, что указано на титульном листе (лист 73 документа «Ремонт автомобильной дороги ФИО8. Сметная документация. 06-2019-33-ПЗ.ТКР.СМ. Том 1»), так, объем работ 153 528 м2 по позиции 1 в локальной смете ЛС № 03-01-01 на дорожную одежду принят на основании ведомости объемов работ (см. лист 43 строка 51 ведомости объемов работ в прилагаемом документе «Ремонт автомобильной дороги ФИО8. Сметная документация. 06-2019-33-ПЗ.ТКР.СМ. Том 1», в то время как в ЛС № 03-01-01 расход ЩПС определен с применением к нормативному расходу материала с коэффициентом 1,22 и составил 12 362,07 м3 (153 528 х 1,22).

Таким образом, в ведомости объемов работ Министерством не представлено обоснование необходимого количества материала: щебеночно-песчаной смеси (указаны только геометрические параметры), а необходимое количество материала с применением коэффициента 1,22 Министерством учтено только в локальных сметах, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Довод Министерства о применении коэффициента 1,22 для определения расхода ЩПС основан на приложении 27.2 ГЭСН- 2001 подлежит отклонению.

В соответствии с пунктом 2.27.1. ТЕР 2001. Общие положения. Исчисление объемов работ - объем работ по устройству подстилающих и выравнивающих слоев из песка, гравия или других материалов определяется по проектным профилям в уплотненном состоянии. Материал укладывается в рыхлом состоянии с последующим уплотнением. Для того, чтобы определить потребность материала в рыхлом состоянии, чтобы при уплотнении получился необходимый геометрический объем применяется коэффициент из таблицы приложения 27.2 ГЭСН- 2001.

В соответствии с СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Пункт 10.2. Объем каменного материала в насыпном виде следует определять с учетом коэффициента запаса на уплотнение. Для песчано-гравийных (щебеночных) смесей оптимального зернового состава и щебня фракций 40 - 70 и 70 - 120 мм марки по прочности 800 и более коэффициент запаса материала на уплотнение следует ориентировочно принимать 1,25 - 1,3, а для щебня марок по прочности 600 - 300 - 1,3 - 1,5. Коэффициент запаса щебня на уплотнение в зависимости от его плотности следует ориентировочно принимать 1,3-1,5.

Следовательно, коэффициент запаса на уплотнение возможно принять от 1,25 до 1,5.

Согласно приложению 27.2 (норма расхода материала) ГЭСН-2001, на которое ссылается заявитель, коэффициент 1,22 допустимо применять только для учета материала «Песчано-гравийная смесь дресва» и при применении расценки Е27-04-001-2 «Устройство подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песчано-гравийной смеси, дресвы» (ед. изм. 100 м3).

В рассматриваемом случае коэффициент запаса на уплотнение Министерством принят применительно 1,22, какого-либо методологического обоснования учета указанного коэффициента материалы дела не содержат.

В соответствии с ГОСТ Р 58397-2019 «Дороги автомобильные общего пользования. Правила производства работ. Оценка соответствия» п. 9 «Правила производства работ при устройстве оснований и покрытий из щебня, гравия и щебеночно-гравийно-песчаных смесей» п. п. 9.1.3: «Для определения фактического коэффициента запаса на уплотнение и необходимого числа проходов катков для достижения требуемой плотности слоя следует проводить пробную укатку. Допускается определение фактического коэффициента относительного уплотнения в ходе производства работ.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае определения фактического коэффициента относительного уплотнения в ходе производства работ либо пробной укатки осуществлено не было.

В соответствии с пунктом 2.15 МДС 81.35-2004 в тех случаях, когда отсутствуют необходимые сметные нормативы в действующей сметно-нормативной базе или технология работ и потребность в ресурсах существенно отличаются от предусмотренных в сборниках действующих элементных сметных норм ГЭСН, возможна разработка индивидуальных норм и расценок.

Соответствующие индивидуальные нормы и расценки с учетом замены материала «гравий» на «щебеночно-песчаную смесь», которые отличаются по своим физико-химическим свойствам, в рассматриваемом случае заказчиком осуществлено не было, хотя при наличии такого рода индивидуальных норм и расценок возможно было обоснование повышающего коэффициента 1,22, примененного заказчиком.

В рассматриваемом случае в локальной смете ЛС № 03-01-01 применена расценка Е27-04-001-2 «Устройство подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песчано-гравийной смеси, дресвы», которая учитывает все необходимые материальные ресурсы для производства работ.

Доказательств обратного в материалы дела Министерством не представлено.

Доводы заявителя и ООО «СиТиПроект», что в рассматриваемом случае при определении сметной стоимости объектов замена материалов на аналогичные произведена в соответствии с нормативными документами и учитывает сложившуюся практику, не приняты судом первой инстанции как не основанные на законе, и направленные, по существу, на оправдание сложившейся без какого-либо нормативного и методологического обоснования практики при разработке сметной документации.

Расчет ГКУ ЧО, согласно которому в результате некорректного определения количества ЩПС допущено завышение сметной стоимости работ на сумму 879 183 рубля в ценах 4 квартала 2019 года, вследствие чего допущено завышение НМЦК на общую сумму 1 069 579 рублей (в ценах 2020 года с учетом НДС 20% и индекса 1,013800005), судом первой инстанции проверен, признан арифметически и методологически верным.

Также заказчиком расчет НМЦК выполнен на основании ВоиСР, составленной на основании сметной документации, при этом пересчет сметной стоимости строительных и монтажных работ и прочих работ и затрат из уровня цен 4 квартала 2019 года в уровень цен 2020 года Министерством выполнен с индексом 1,013800005.

В предоставленном расчете НМЦК значение прогнозного дефлятора на 2020 год определено с точностью до десятитысячного знака и составило 1,0138.

При этом в ВОиСР стоимость работ в ценах на 2020 год определена с индексом 1,013800005.

Судом первой инстанции  применительно к указанному обстоятельству правомерно установлено, что в случае определения значения индекса-дефлятора с увеличением точности расчета, одинаковой с ВОиСР, его значение в данном случае составит 1,0137500000, а стоимость работ в этом случае - 74 417 891,00 рубль, что на 3 671,00 рубль меньше определенного Министерством в расчете НМЦК.

Довод заявители о необоснованном прекращении производства по требованию о признании недействительным пункта 1 акта внеплановой проверки № 06-09/87 от 21.01.2021 подлежит отклонению.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды компетентны рассматривать дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Под ненормативным актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, понимается индивидуальный акт, адресованный одному или нескольким лицам, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, носит властно-распорядительный характер.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Акты проверки не устанавливают, не изменяют и не отменяют права и обязанности общества, не влекут правовых последствий, а оформляют в предусмотренном законом порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех обстоятельств по проверке, являются промежуточным документом для принятия государственными органами в дальнейшем итоговых решений. Акт проверки носит информационный характер, не устанавливает для заявителя обязательных для исполнения предписаний, не содержит указаний на совершение каких-либо действий, не препятствуют осуществлению предпринимательской или иной экономической деятельности заявителя.

Акт по своей сути является документом, фиксирующим результаты проведенной проверки, таким образом, он может служить основанием для принятия решения по результатам проверки, которое, в свою очередь, будет являться ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом и не подлежит обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая изложенное, производство по делу в указанной части правомерно прекращено судом первой инстанции, при этом право заявителя на судебную защиту не нарушено, поскольку Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением по оспариванию представления, принятого ГКУ ЧО на основании спорного акта проверки.

Поскольку иные доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.11.2021 по делу № А76-13414/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья      Е.В. Бояршинова

Судьи      А.А. Арямов

      А.П. Скобелкин