АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  ЦЕНТРАЛЬНОГО  ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А48-5815/2017

г.Калуга

30 октября 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 29.10.2018

Постановление изготовлено в полном объеме  30.10.2018

Арбитражный суд Центрального округа в составе председательствующего Елагиной О.К., судей Егоровой С.Г., Толкачевой И.Ю. 

при ведении протокола помощником судьи Савенковой Т.Г.,

при участии от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации Рубана С.Г. по доверенности от 07.05.2018, от субъекта Российской Федерации - Орловской области в лице Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области ФИО1 по доверенности 30.08.2018 №71/1038, от субъекта Российской Федерации - Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области ФИО1 по доверенности от 29.08.2018 №11, от муниципального унитарного предприятия «Трамвайно-троллейбусное предприятие» г.Орла ФИО2 по доверенности от 10.03.2017 №1 и ФИО3 по доверенности от 16.10.2015 №2,

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Орловской области от 10.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018 по делу №А48-5815/2017, 

у с т а н о в и л:

муниципальное унитарное предприятие «Трамвайно-троллейбусное предприятие» г.Орла, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие») обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском к Департаменту строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области) о взыскании 7 139 417 руб. 14 коп. убытков, возникших в результате осуществления пассажирских перевозок городским электротранспортом льготной категории граждан в период с июля 2014 года по декабрь 2015 года.

Определением суда от 31.08.2017 на основании статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена ненадлежащего ответчика по делу - Департамента строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области на надлежащего – субъект Российской Федерации  Орловской области в лице Департамента строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области. Этим же определением суд привлек в порядке статьи 46 АПК РФ к участию в деле в качестве соответчика субъект Российской Федерации Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Департамент финансов Орловской области).

Определением от 27.11.2017 суд в порядке статьи 46 АПК РФ привлек к участию в деле в качестве соответчика Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Минфин России).

Решением Арбитражного суда Орловской области от 10.04.2018 (судья Юдина А.Н.), оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018 (судьи Миронцева Н.Д., Михайлова Т.Л., Донцов П.В.), исковые требования удовлетворены, с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации в пользу МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» взыскано 7 139 417 руб.                 14 коп. убытков и 58 697 руб. 09 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. В удовлетворении исковых требований к Департаменту строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области и Департаменту финансов Орловской области отказано.

Не соглашаясь с вынесенными судебными актами, Минфин России обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Орловской области от 10.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области. 

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает, что Минфин России не является надлежащим ответчиком в рамках настоящего дела в силу отсутствия каких-либо гражданско-правовых или бюджетных отношений с МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» по предоставлению последнему субсидий и иных выплат из федерального бюджета на обеспечение равной транспортной доступности услуг городского общественного транспорта отдельным категориям граждан. Ссылается, что Минфин России не выступает в качестве главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, поскольку Федеральными законами от 02.12.2013 №346-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» и от 01.12.2014 №384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» не предусмотрены компенсационные выплаты перевозчикам за перевозку льготной категории граждан. Указывает, что возмещение расходов транспортным организациям по перевозке льготных категорий граждан является расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. 

Представитель Минфина России в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, в полном объеме.  

Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области и Департамент финансов Орловской области в отзывах на кассационную жалобу и их представитель в судебном заседании кассационной инстанции с доводами, изложенными в жалобе, не согласились, просят судебные акты первой и апелляционной инстанций оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» в возражениях на кассационную жалобу и его представители в судебном заседании кассационной инстанции с доводами, изложенными в жалобе, не согласились, просят судебные акты первой и апелляционной инстанций оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании 22.10.2018 объявлялся перерыв до 11 часов                 00 минут 29.10.2018 в соответствии со статьей 163 АПК РФ.

Суд округа определением от 29.10.2018 по правилам пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ осуществил замену судьи Козелкина И.И., находящегося в очередном отпуске, на судью Толкачеву И.Ю., в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена с начала.

Представитель Минфина России, явившийся в судебное заседание после перерыва, поддержал позицию, изложенную в жалобе, просит отменить решение Арбитражного суда Орловской области от 10.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

Представитель Департамента строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области и Департамента финансов Орловской области, представители МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие», явившиеся в судебное заседание после объявленного перерыва, поддержали позицию, изложенную в возражениях и отзывах, просили в удовлетворении жалобы отказать, судебные акты первой и апелляционной инстанций оставить без изменения.

Согласно статье 286 АПК РФ кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, в возражениях и отзывах на нее, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, заслушав представителей сторон, суд кассационной инстанции  приходит к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судами, МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» осуществляет деятельность по перевозке пассажиров трамваями и троллейбусами в пределах города Орла, в том числе лиц, включенных в федеральный и региональный регистры льготных категорий граждан, которым предоставлена льгота по провозной плате.

В целях обеспечения на территории Орловской области равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и Орловской области, и возмещении затрат организациям, осуществляющим перевозку граждан по единым социальным билетам, Правительством Орловской области принято постановление от 18.10.2010 №365 «О едином социальном проездном билете в Орловской области» (далее – постановление №365).

Приложением №1 постановления №365 утвержден перечень категории граждан, социальная поддержка которых отнесена к полномочиям Орловской области и социальная поддержка которых отнесена к полномочиям Российской Федерации.

Приложением №2 постановления №365 утверждено Положение «О порядке обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси)», согласно которому единые социальные проездные билеты являются документами строгой отчетности и представляют собой льготную транспортную электронную карту; изготавливаются централизованно Департаментом строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области по согласованию с Департаментом здравоохранения и социального развития Орловской области.

Стоимость единого социального проездного билета в месяц устанавливается постановлением Правительства Орловской области.

Постановлением Администрации города Орла от 20.11.2013 №5269 стоимость одной поездки - тариф в городском транспорте на 2014-2015 годы был установлен в размере: в 2014 - с 6.00 час. до 20.00 час. - 12 руб. 00 коп.; с 20.00 час. до 06.00 час. - 15 руб. 00 коп.; в 2015 году - с 6.00 час. до                20.00 час. - 12 руб. 00 коп.; с 20.00 час. до 06.00 час. - 15 руб. 00 коп.

В соответствии с законами Орловской области от 06.12.2013 №1563-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» и от 05.12.2014 №1699-ОЗ «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» и постановлением №365 Правительство Орловской области постановлением от 31.12.2013 №479 (далее - Постановление №479) и постановлением от 20.01.2015 №16 (далее - Постановление №16) утвердило Порядок возмещения перевозчикам в               2014 году и, соответственно, в 2015 году расходов за предоставление транспортных услуг гражданам, оказание мер социальной поддержки, которым относится к ведению Российской Федерации и Орловской области (далее - Порядок).

В рамках исполнения Постановления №479 и Постановления №16 МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» (перевозчик) и Департаментом строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области заключены договор от 04.02.2014 №8-Д/14 (с учетом дополнительного соглашения от 15.08.2014 №1) (далее – договор           №8-Д/14) и договор от 05.02.2015 №32-Д/15 (далее – договор №32-Д/15) на возмещение расходов за предоставление транспортных услуг, предметом которых является выплата перевозчику на возмещение расходов за предоставление транспортных услуг гражданам, оказанием мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Орловской области на внутри муниципальных (городских) регулярных маршрутах общего пользования, организованных по решению соответствующих муниципальных образований за период с 01.01.2014 по 31.12.2014 и с 01.01.2015 по 31.12.2015 за счет средств, поступивших от продажи единых социальных проездных билетов и средств областного бюджета, предусмотренных на эти цели действующим законодательством регионального значения.

В соответствии с Порядком Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области обязуется производить расчет суммы выплат перевозчику на возмещение расходов за предоставление транспортных услуг гражданам, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Орловской области по формуле, установленной в пункте 2.2.2 договоров  №8-Д/14 и 32-Д/15.

В 2014-2015 годах МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» осуществило перевозку пассажиров в пределах города Орла на городских трамвайных и троллейбусных маршрутах лиц, включенных в федеральный и региональный регистры льготных категорий граждан, которым предоставлена льгота по провозной плате.

В свою очередь, Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в соответствии с Порядком и условиями договоров №8-Д/14 и 32-Д/15 осуществило истцу возмещение расходов за предоставление транспортных услуг в объеме субсидий на            2014 - 2015 года, выделенных из средств областного бюджета, что составило: в 2014 году – 18 664 886 руб. 00 коп.; в 2015 году – 55 527 132 руб. 00 коп., однако данные суммы не компенсировали всех расходов МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» по перевозке отдельных категорий граждан по социальным проездным билетам в полном объеме.

Полагая, что денежные средства, перечисленные МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» из бюджета в рамках указанных договоров, не компенсировали всей суммы причиненных ему убытков в связи с оказанием услуг льготным категориям граждан, истец обратился в арбитражный суд с исковым заявлением о возмещении убытков, возникших в период с июля 2014 года по декабрь 2015 года в размере 7 139 417 руб. 14 коп., предварительно направив претензию от 23.06.2017№753.

Удовлетворяя исковые требования за счет Минфина России, Арбитражный суд Орловской области, с которым согласился Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,  руководствуясь статьями 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №122-ФЗ), постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление №23), исходил из того, что льготы предоставлены гражданам, входящим в федеральный и региональный регистр льготников, и их финансирование относится соответственно к расходным обязательствам Российской Федерации и Орловской области. При недостаточности выделения на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключается доплата разницы за счет средств Российской Федерации.

Вместе с тем, судебными инстанциями не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 790 ГК РФ за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 ГК РФ).

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законом №122-ФЗ изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

При этом Закон №122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - Закон №184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.3 Закона №184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

Передача субъектам Российской Федерации полномочий по обеспечению мерами социальной поддержки ряда лиц и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не лишает субъекты Российской Федерации возможности в случае необходимости решить на бюджетном уровне вопросы софинансирования Российской Федерацией льгот, предоставленных отдельным категориям граждан федерального регистра, при этом такие вопросы подлежат разрешению по нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Взыскивая спорную сумму убытков с Российской Федерации, суды не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) об основаниях возникновения обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 19 Постановления №23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона №184-ФЗ,   разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Учитывая вышеизложенные нормы права, у истца отсутствуют основания для требования возмещения убытков, возникших в связи с предоставлением льготного проезда отдельным категориям граждан, включенных в федеральный регистр, с Российской Федерации.

Таким образом, судами необоснованно удовлетворены заявленные истцом требования к Российской Федерации.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Как видно из дела, в рамках существующего правого регулирования, в том числе Закона №184-ФЗ, Орловская область приняла на себя обязательства по финансированию равной транспортной доступности услуг городского общественного транспорта для отдельных категорий граждан, в том числе категорий граждан федерального регистра.

Во исполнение возложенной на субъект Российской Федерации обязанности по обеспечению федеральным льготникам равной транспортной доступности в Орловской области принято постановление №365, которым в перечень граждан, имеющих право на приобретение единого социального проездного билета включены льготные категории граждан федерального регистра.

Стоимость единого социального проездного билета в месяц в спорном периоде установлена постановлением Администрации города Орла от 20.11.2013 №5269.

Таким образом, Орловская область установила меры социальной поддержки в виде проезда по единому социальному проездному билету для федеральных категорий льготников и, соответственно, приняла на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки.

Следовательно, удовлетворение исковых требований за счет Российской Федерации является необоснованным.

В пункте 16 Постановления № 23 разъяснено, что организации, предоставившие потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде не полученной с потребителей платы (убытки).

Возмещению из бюджета субъекта Российской Федерации должна подлежать не разница между фактическими затратами перевозчика при перевозке пассажиров и полученным им от этой деятельности доходом, а убытки, возникшие за счет разницы между экономически обоснованной себестоимостью перевозки пассажиров и фактически установленным регулирующим органом тарифом.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункт 19 названного постановления).

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении исковых требований к Департаменту строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области и Департаменту финансов Орловской области, судами при рассмотрении настоящего дела не исследован вопрос об объеме поступивших в бюджет Орловской области из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, на какие цели они были потрачены при формировании бюджета Орловской области на очередной финансовый год, с учетом того, что субъект самостоятельно устанавливает тарифы на транспортное обслуживание граждан и стоимость проезда в общественном транспорте, в том числе и стоимость единого социального проездного билета в Орловской области.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ считает судебные акты, принятые по делу в отношении требований МУП «Трамвайно-троллейбусное предприятие» подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку для принятия решения необходимо совершение процессуальных действий, не отнесенных к компетенции суда кассационной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенное, и принять законный и обоснованный судебный акт.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом округа не рассматривался, поскольку на основании части 3 статьи 289 АПК РФ при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Орловской области от 10.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018 по делу №А48-5815/2017 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вынесения, в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

                    О.К. Елагина

Судьи

                 С.Г. Егорова

И.Ю. Толкачева