АРБИТРАЖНЫЙ СУД Самарской области

443001, г.Самара, ул. Самарская,203Б, тел. (846) 207-55-15

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

26 апреля 2021 года

Дело №

А55-1691/2021

Резолютивная часть решения объявлена 20 апреля  2021 года. Полный текст решения изготовлен 26 апреля  2021 года.

Арбитражный суд Самарской области

в составе

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фурносовой Г.А.

рассмотрев 20 апреля  2021 года  в  судебном заседании дело по заявлению   Общества с ограниченной ответственностью "Газпром ПХГ"  

к Средне-Поволжскому  управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным  предписания

при участии в заседании

от заявителя – ФИО2, доверенность №83 от 23.03.2021, ФИО3, доверенность №122 от 12.04.2021 

от заинтересованного лица – ФИО4, доверенность № 25/21 от 11.01.2021

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром ПХГ" (далее – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Средне-Поволжскому  управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным  предписания  от 21.10.2020 № ПР-301-646-0-07-10-20-19-П.

     Средне-Поволжское  управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление, заинтересованное лицо) возражает против заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

      Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

      Как следует из материалов дела, в период с 24.09.2020 по 21.10.2020 управлением  была проведена выездная проверка в отношении филиала ООО «Газпром ПХГ» «Елшанское управление подземного хранения газа» (далее - «Филиал»).

       По результатам проверки управлением составлен акт проверки от 21.10.2020 № ПР-301-646-0-07-10-20-19-ПН и  выдано оспариваемое предписание от 21.10.2020 № ПР-301-646-0-07-10-20-19-П.

       Не согласившись с данным  предписанием, общество обратилось в арбитражный  суд и в обоснование заявленных требований ссылается на отсутствие нарушений требований промышленной безопасности.

       По пункту 1. Общество указывает на то, что скважины введены в эксплуатацию в период с 1968 по 1993 гг., оборудованы площадками обслуживания до вступления в силу «Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности», (утв. приказом Ростехнадзора от 12.03.2013 № 101, далее - ФНИП №101), Федерального закона № 116-ФЗ от 21.07.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Так как в законодательстве отсутствуют требования о сроках и необходимости приведения ОПО, построенных ранее, в соответствии с требованиями вновь вводимых нормативно-правовых актов, то формально предъявлять требования новых НПА к старым объектам общество считает  некорректным. Общество обращает внимание на «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» (утв. приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 534), вступившие в силу с 01.01.2021, которые не содержат требований промышленной безопасности к ступеням, перилам, боковым планкам и т.п., т.е. требования, изложенные в п.п. 31, 32 ФНИП №101, на которые ссылается в Ростехнадзор, по мнению общества, не актуальны.

      По пункту 2. Общество указывает на то, что при осмотре  манометров скважины №50 инспектор не обнаружил актуального клейма о поверке, которое  на манометре не обязательно со ссылкой на п. 31     Постановления Правительства РФ от 20.04.2010 № 250 «О перечне средств измерений, поверка которых осуществляется только аккредитованными в установленном порядке в области      обеспечения      единства      измерений государственными       региональными       центрами метрологии», согласно которому, поверке подлежат средства измерений, применяемые для осуществления производственного контроля  при  испытаниях  и  освидетельствовании технических устройств,  применяемых  на опасных производственных объектах. Поскольку манометры, установленные   на   скважинах,   не   относятся   к испытаниям   и   освидетельствованию   технических устройств, то в качестве метрологического контроля им допускается   делать   калибровку   с   оформлением результатов    согласно   установленной    для    них методикой поверки (калибровки).

       В соответствии с п. 4 «Порядка проведения поверки средств измерений, требования к знаку поверки и содержанию свидетельства о поверке» от 02.07.2015 №1815, если особенности конструкции или условия эксплуатации СИ не позволяют нанести знак поверки непосредственно на СИ, он наносится на свидетельство о поверке и (или) в паспорт (формуляр). С учетом эксплуатации СИ фонда скважин на открытом воздухе, манометр эксплуатируется  на ярком  солнце,  под дождем и снегом, с обледенением стекла или корпуса, сохранить  клеймо  весь  МПИ  не  представляется возможным.   Поэтому   правила   предусматривают оформление результатов метрологического контроля и знака    калибровки    на   бумажном    носителе,    в соответствующий протокол (сертификат) калибровки.

       Заявитель считает отсутствующим нарушение, т.к. все эксплуатируемые СИ имеют действующие протоколы о калибровке. Кроме того, все манометры на скважинах №№ 423, 331,  385,  340,  388,  335,  317,  50  откалиброваны калибровочной лабораторией Елшанского УПХГ со ссылкой на   представленные в материалы дела   протоколы          калибровки.

       По пункту 3. Заявитель указывает на то, что п. 928 ФНИП №101 не содержит требований об установке заглушек на аппаратах, выведенных из эксплуатации для проведения технической диагностики, кроме  того,   в п.п.   927-934   ФНИП  №101   указаны требования только к процессу установки заглушек и требования к заглушкам.

       По пункту 4. Общество считает, что управлением применены правила, не подлежащие применению.  Скважина № 502 контрольная Елшано-Курдюмского ПХГ введена в эксплуатацию 31.10.1979. Скважина    пробурена    с    целью    контроля    за

герметичностью    ПХГ   на   подольский   горизонт. Избыточное давление на устье не наблюдается. Конструкция скважины: Колонная головка       колонный фланец

Фонтанная арматура     АФТ-65 кр- Забой пробуренный      97,0 м Забой искусственный    94,0 м Техническая колонна:диаметр        245 мм, глубина спуска          55,0 м

высота подъема цемента        до устья, толщина стенки, марка стали   н/д,  Среда - «водяная». Поскольку на скважине № 502 отсутствует признак опасности, а именно - избыточное давление отсутствует, опасная среда не содержится. Таким образом, фонтанная арматура  скважины   502   не   подлежит  экспертизе промышленной безопасности.

       Таким образом, скважина № 502 пробурена на глубину 97 метров, на воду и по сути не может обладать признаками опасности, изложенными в приложении № 1 к Федеральному закону № 116-ФЗ, т.е. требования промышленной безопасности к данной скважине ни применимы.

      По пункту 5. Заявитель указывает на то, что нормативно-правовые акты, указанные в п. 5 предписания, не содержат конкретные требования промышленной безопасности, а только общие нормы.

      Пунктом 14.1 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) определено понятие реконструкции линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов. Заявитель обращает внимание на то,ч то  п. 14.1 ст. 1 ГрК РФ содержит расшифровку понятия «реконструкция линейных объектов», используемого в Кодексе, при этом не определяет обязательные требования к объектам ОПО.

       Заявитель ссылается на  Постановление Верховного Суда РФ от 18.07.2016 №51-АД16-4, согласно которому,  положения статей 8 и 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» не возлагают на эксплуатирующие организации обязанности по выполнению конкретных мероприятий, а лишь закрепляют общие требования к эксплуатации опасных производственных объектов, являясь отсылочными (бланкетными) к иным нормам действующего законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности.

       Общество указывает на то, что инспектор управления  зафиксировал изменение схемы технологической обвязки ошибочно, приняв трубы Ду57мм ГРП-3 за тепловые сети, однако данная труба никогда не входила в технологическую схему ГРП-3 и не эксплуатировалась. Поскольку трубы Ду57мм ГРП-3 не имеют признака опасности, они не входят в состав ОПО и на них не распространяются нормативные требования о промышленной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

       По пункту 6. Общество обращает внимание на имеющиеся на заглушке требуемые  параметры, которые инспектор не заметил, т.к. они были выбиты на другой стороне хвостовика со ссылкой на фото хвостовиков    заглушек    и    запись    в    журнале установки/снятия заглушек (на кранах № 15, 16, 17 установлены заглушки под №№ 509, 510, 511).

      По пункту 7. Общество указывает на то, что п. 114 ФНИП №101 не устанавливает требований по обязательной установке манометров на ФА, возможность для замера устьевого давления на ФА имеется (установлены краны).

      По пункту 8. Общество считает, что данный пункт не отвечает требованиям исполнимости предписания, поскольку содержит нечеткие формулировки, а также не содержит указаний на конкретные действия, которые необходимо совершить  заявителю   для   его   исполнения,   что   создает   правовую неопределенность и фактически делает предписание неисполнимым

       В п. 8 предписания указано, что обществом в нарушение п. 6 Правил № 263 не осуществляется в полном объёме производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности ОПО ПХГ «Елшанское УГТХГ», а именно: не обеспечено соблюдение требований промышленной безопасности установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами при эксплуатации ОПО; не проводиться анализ состояния промышленной безопасности в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз; не обеспечен контроль за своевременным проведением поверки контрольных средств измерений.

      Однако согласно п. 4 Правил № 263 производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.

      Таким образом, по мнению заявителя, эффективность производственного контроля подтверждается в первую очередь отсутствием аварий и инцидентов на ОПО, а также документами, подтверждающими проведение комплекса мероприятий производственного контроля (приказы, планы, графики, акты и т.п.), которые имеются в полном объёме на ОПО и это не оспаривается управлением. Кроме того, общество обращает внимание на то, что действующие нормы и правила в области промышленной безопасности не содержат критерии оценки «объема производственного контроля». 

       Общество обращает внимание на то, что предписание не подлежит исполнению с 01.01.2021, поскольку нормативно правовые акты, указанные в предписании, признаны утратившими силу со ссылкой на Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

       Заявитель указывает на грубые нарушения  порядка проведения проверки, т.к.  уведомлением от 22.09.2020 о времени и месте получения акта проверки управление известило представителя ООО «Газпром ПХГ» (главного инженера филиала ООО «Газпром ПХГ «Елшанского ФИО5 Кирсанова, действующего на основании доверенности № 24 от 07.02.2020) о дате и времени для ознакомления с результатами проверки, подписания и получения акта проверки и иных документов, по адресу: 

<

...> и Ванцетти, 54/60 - 21.10.2020 в 14.00 часов. Представители общества (главный инженер филиала ООО «Газпром ПХГ» «Елшанское УПХГ» ФИО6 и ведущий инженер по охране труда Филиала ФИО7) явились к месту в назначенное время. Однако в нарушение ч. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ, инспектор управления  не вручил акт представителю общества, а отправил его впоследствии по почте, тем самым существенно нарушил процессуальные права общества. 

     Управление в обоснование возражений считает оспариваемое предписание законным и соответственно исполнимым.

      По пунктам 1-4, 6-8 управление поясняет, что 01.11.2020 в законную силу вступил Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - ФЗ №247-ФЗ). В соответствии с ч. 1 ст. 15 ФЗ №247-ФЗ, Правительством Российской Федерации до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора). Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в части 1 настоящей статьи, с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 1 января 2020 года (ч. 2 ст. 15 ФЗ №247-ФЗ). В оспариваемом предписании содержатся ссылки на нормативно-правовые акты, которые к настоящему времени утратили юридическую силу, и таким образом, в силу требования ч. 2 ст. 15 ФЗ №247-ФЗ, указанные в пп. 1-4, 6-9 нормативные правовые акты с 01.01.2021 не подлежат проверке.

       По пункту 5 управление указывает на установленное в ходе проверки  изменение параметров частей линейного объекта, а именно технологической обвязки ГРП 3 (вырезаны участки, установлены заглушки, срезаны опорные стойки со ссылкой на  фотоматериалы), которое влечет изменение первоначальных установленных показателей функционирования объекта. Управление указывает на то, что общество не разрабатывало проектную документацию с соответствующими процедурами прохождения экспертиз, строительного надзора и т.д., а провело изменения на чрезвычайно опасном объекте самостоятельно без соответствующих процедур контроля и надзора, что может привести к аварийной ситуации.

  Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявитель по смыслу ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать факт нарушения обжалуемыми актами, решениями, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к следующему.

      Управлением необоснованно не приняты во внимание представленные  обществом документы и объяснения, факты нарушений, отраженных в оспариваемом предписании, не доказаны и доводы общества  в ходе рассмотрения дела не опровергнуты.

      Вместе с тем, суд не считает грубым нарушением невручение акта проверки представителю общества, поскольку акт был направлен управлением в адрес общества по почте.

      В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы.

      В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ, статьей 13 ГК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

       Суд пришел к выводу, что оспариваемое предписание выдано заявителю незаконно, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности юридического лица и незаконно возлагает на заявителя обязанности по устранению нарушений с установленным сроком.

       При таких обстоятельствах, следует признать недействительным предписание Средне-Поволжского  управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.10.2020 № ПР-301-646-0-07-10-20-19-П.

       В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относятся на заинтересованное лицо и подлежат взысканию с него в пользу заявителя в сумме 3000 руб.

Руководствуясь ст.  110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

Признать предписание Средне-Поволжского  управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.10.2020 № ПР-301-646-0-07-10-20-19-П недействительным.

       Взыскать с Средне-Поволжского  управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу заявителя расходы по уплате госпошлины в сумме 3000 руб.

       Решение  может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г.Самара в течение месяца с даты принятия с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

/

ФИО1