АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-3062/2024

Дело № А72-11210/2023

г. Казань

17 мая 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2024 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Вильданова Р.А.,

судей Ананьева Р.В., Королёвой Н.Н.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 21.11.2023 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2024 

по делу № А72-11210/2023 

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 к администрации муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области, муниципальному учреждению Совету депутатов муниципального образования «Барышское городское поселение» Барышского района Ульяновской области о признании незаконным бездействия, об обязании, с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – муниципального бюджетного учреждения «Управление архитектуры и строительства» муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, заявитель) обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области (далее – администрация) и муниципальному учреждению Совету депутатов муниципального образования «Барышское городское поселение» Барышского района Ульяновской области (далее – Совет депутатов), в котором просил:

- признать незаконным бездействие администрации, которое выразилось в непринятии решения об утверждении проекта межевания территории части кадастрового квартала 73:22:010404, местоположение - Ульяновская обл., МО «Барышское городское поселение», 

<

...> (образование), условный номер 73:22:010404:ЗУ1 МСК-73, площадью 293 кв. м, земли населенных пунктов, П-1 зона производственно-коммунальных объектов II класса вредности, вид разрешенного использования - склады, земли общего пользования, для  перераспределении земельного участка, части кадастрового квартала 73:22:010404, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером 73:22:010404:465 и земли, государственная собственность на  которые не разграничена, ул. Текстильщиков, г. Барыш, Ульяновской  обл.;

- обязать администрацию принять решение об утверждении проекта межевания территории части кадастрового квартала 73:22:010404, местоположение - Ульяновская обл., МО «Барышское городское поселение», 

<

...> (образование), условный номер 73:22:010404:ЗУ1 МСК-73, площадью 293 кв. м, земли населенных пунктов, П-1 зона производственно-коммунальных объектов II класса вредности, вид разрешенного использования - склады, земли общего пользования, для  перераспределении земельного участка, части кадастрового квартала 73:22:010404, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером 73:22:010404:465 и земли, государственная собственность на которые не разграничена, ул. Текстильщиков, г. Барыш, Ульяновской  обл.; 

- признать недействительным протокол публичных слушаний от  26.05.2023 №  5 по обсуждению проекта межевания территории части кадастрового квартала 73:22:010404, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером 73:22:010404:465 и земли, государственная собственность на которые не разграничена, ул. Текстильщиков, г. Барыш, Ульяновской  обл.; 

- признать недействующим заключение от  26.05.2023 о результатах публичных слушаний по проекту межевания территории части кадастрового квартала 73:22:010404, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером 73:22:010404:465 и земли, государственная собственность на которые не разграничена, ул. Текстильщиков, г. Барыш, Ульяновской  обл.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение «Управление архитектуры и строительства» муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от  21.11.2023 по делу № А72-11210/2023, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2024, в  удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ИП ФИО1 обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального права и норм процессуального права, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационной жалобе заявитель указывает, что его требования судами фактически не рассмотрены, поскольку все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по категории споров об оспаривании действий (бездействия) органов публичной власти, не были установлены и исследованы, какой-либо правовой оценки бездействие публичных органов не  получило; до настоящего времени решение по заявлению ИП ФИО1 о предоставлении земельного участка не принято, что затрагивает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку испрашиваемый земельный участок необходим для расширения им своей деятельности и привлечения новых рабочих мест. По мнению заявителя, оснований для отказа в утверждении проекта межевания территории не имелось, поскольку были получены все необходимые согласования, проведено межевание, сформирован земельный участок, определен вид его разрешенного использования, при этом, учитывая, что проект подготовлен применительно к застроенной территории кадастрового квартала 73:22:010404, то в соответствии с  частью 12 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение публичных слушаний не требовалось.

Отзывы на кассационную жалобу в суд не представлены.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей для участия в судебном заседании суда кассационной инстанции не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не  является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с положениями статей 274, 284, 286-288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Арбитражный суд Поволжского округа не находит правовых оснований для отмены обжалуемых решения и постановления по  следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ИП ФИО1 на праве собственности принадлежат земельный участок площадью 947 кв. м с  кадастровым номером 73:22:010404:465, местоположение: Ульяновская  обл., МО «Барышское городское поселение», 

<

...> категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: производственное помещение, и расположенное на нем нежилое здание площадью 397,3 кв. м с  кадастровым номером 73:22:010404:98 (записи о государственной регистрации права собственности от 06.10.2021 №  73:22:010404:465-73/051/2021-1 и от 19.08.2021 №  73:22:010404:98-73/051/2021-1).

ИП ФИО1 18.04.2022 обратился к администрации с заявлением о  предварительном согласовании предоставления земельного участка в  кадастровом квартале 73:22:010404, местоположение - Ульяновская обл., МО «Барышское городское поселение», 

<

...> (образование), условный номер 73:22:010404:ЗУ1 МСК-73, площадью 293 кв. м, земли населенных пунктов, П-1 зона производственно-коммунальных объектов II класса вредности, вид разрешенного использования - склады, земли общего пользования, для  перераспределении земельного участка, находящегося в публичной собственности, для присоединения к основному земельному участку площадью 947 кв. м с кадастровым номером 73:22:010404:465, принадлежащему на  праве собственности ИП ФИО1

По заявлению ИП ФИО1 в соответствии со статьями 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением администрации муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области от 29.06.2022 № 388-А принято решение о  подготовке проекта межевания территории части кадастрового квартала 73:22:010404, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером 73:22:010404:465 и земли, государственная собственность на  которые не разграничена, в г. Барыше Ульяновской области.

На основании указанного постановления обществом с ограниченной ответственностью «Землеустроитель» разработан проект межевания территории, которым предложено образовать путем перераспределения («прирезки») границ земельного участка площадью 293 кв. м из земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка площадью 947 кв. м с кадастровым номером 73:22:010404:465 земельный участок ЗУ1 площадью 1240 кв. м с рекомендуемым видом разрешенного использования: под склады.

По разработанному проекту межевания территории на основании решения Совета депутатов муниципального образования «Барышское городское поселение» Барышского района Ульяновской области от 30.01.2023 № 8/23 проведены публичные слушания.

В соответствии с протоколом публичных слушаний от 02.03.2023 № 2 и заключением от 02.03.2023 о результатах публичных слушаний решено, что вопрос требует доработки и членам комиссии по вопросам жилищно-коммунального хозяйства при Совете депутатов необходимо выехать на место расположения земельного участка для обследования.

Решением Совета депутатов муниципального образования «Барышское городское поселение» Барышского района Ульяновской области от 20.04.2023 № 13/32 назначено проведение повторных публичных слушаний по проекту межевания территории.

Указанное решение от 20.04.2023 № 13/32 опубликовано в выпуске от  28.04.2023 № 17 газеты «Барышские вести» и на официальном сайте администрации в информационно-коммуникационной сети Интернет в  разделе «Публичные слушания и общественные обсуждения».

В соответствии с протоколом публичных слушаний от 26.05.2023 № 5 в слушаниях приняли участие 17 проживающих на данной территории; по проекту межевания территории поступили замечания от  жителей г. Барыша (ФИО2, ФИО3, ФИО4), которые возражали против утверждения проекта межевания территории, указывая, что при предоставлении испрашиваемого земельного участка будут существенным образом нарушаться их права и интересы при  осуществлении производственной деятельности (недостаточно места для поворота и разворота грузового транспорта и иной спецтехники); комиссией по вопросам жилищно-коммунального хозяйства при Совете депутатов данные обстоятельства подтверждены; ФИО1 предложено изменить границы участка, планируемого к оформлению.

По результатам публичных слушаний по проекту межевания территории принято заключение от 26.05.2023, которым, учитывая мнение членов комиссии по вопросам жилищно-коммунального хозяйства при  Совете депутатов, возражения жителей г. Барыша, решено не  рекомендовать к утверждению проект межевания территории.

Письмом от 13.06.2023 № 73-ИОМСУ-02.01/2402исх администрация сообщила ИП ФИО1 о результатах публичных слушаний.

ИП ФИО1 с результатами публичных слушаний не согласился, ссылаясь на то, что заключение о результатах публичных слушаний носит рекомендательный характер, при этом возражения жителей г. Барыша ничем не обоснованы и не могли быть приняты во внимание, поскольку они не проживают в кадастровом квартале 73:22:010404 и, заявляя возражения, преследуют цель не дать ИП ФИО1 развивать свою предпринимательскую деятельность; направил в адрес администрации письмо от 19.06.2023, в котором просил принять решение об утверждении проекта межевания территории, которое оставлено без удовлетворения.

Полагая, что на стороне публичных органов имеет место бездействие, выразившееся в непринятии решения об утверждении проекта межевания территории; также полагая, что проведение публичных слушаний не требовалось, поскольку имеются утвержденные Правила землепользования и застройки МО «Барышское городское поселение» от 19.03.2020 № 34/105 и Генеральный план МО «Барышское городское поселение» от 29.06.2011 № 47/203-1, в связи с чем протокол публичных слушаний от 26.05.2023 № 5 и заключение от  26.05.2023 о результатах публичных слушаний являются недействительными, ИП ФИО1 обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В возражениях на заявление администрация, Совет депутатов, МБУ «Управление архитектуры и строительства» указали, что процедура проведения публичных слушаний полностью соблюдена, нарушений со  стороны публичных органов не допущено, в связи с чем просили в  удовлетворении заявления ИП ФИО1 отказать.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции, с  выводами которого согласился апелляционный суд, руководствовался положениями статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 43, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и исходил из того, что публичными органами не  допущено незаконного бездействия; публичные слушания проведены в полном соответствии с процедурой, установленной действующим законодательством, оснований для признания недействительными оспариваемых протокола публичных слушаний и заключения о  результатах публичных слушаний не имеется.

Суд кассационной инстанции исходит из следующего.

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие одного из указанных условий является основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований.

Разрешение вопроса о законности или незаконности (недействительности) оспариваемого ненормативного акта, действий, бездействия публичных органов и нарушения им прав и законных интересов заявителя зависит от правового регулирования правоотношений и установленных по конкретному делу обстоятельств.

Предметом рассмотрения настоящего дела является законность (незаконность) бездействия публичных органов по неутверждению проекта межевания территории по результатам проведенных публичных слушаний, а также действительность (недействительность) принятых по итогам публичных слушаний протокола и заключения от 26.05.2023.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела, в частности, необходимо установить цель утверждения проекта межевания территории, соблюдение установленного порядка подготовки и утверждения проекта межевания территории, наличие соответствующих полномочий у  публичных органов, в том числе по проведению публичных слушаний, соблюдение процедуры проведения таких слушаний, и иные значимые для  разрешения спора обстоятельства.

В рассматриваемом случае, исходя из доводов заявления и представленных в материалы дела документов, в частности, заявления от 18.04.2022 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, следует, что целью утверждения проекта межевания территории является образование земельного участка, предназначенного для  осуществления (расширения) ИП ФИО1 своей предпринимательской деятельности. Указанное обстоятельство подтверждено заявителем и в кассационной жалобе.

Проектом межевания территории предлагается образовать земельный участок ЗУ1 площадью 1240 кв. м путем перераспределения («прирезки») границ земельного участка площадью 293 кв. м из земель, государственная собственность на которые не  разграничена, и земельного участка площадью 947 кв. м с кадастровым номером 73:22:010404:465, принадлежащего на праве собственности ИП ФИО1

Пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из  земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно пункту 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены главой V.4 настоящего Кодекса.

Так, согласно пункту 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в следующих случаях: 1) перераспределение таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории; 2)  перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков; 3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков; 4) земельные участки образуются для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, в  том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. 

В пункте 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, разъяснено, что установление оснований для перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств является необходимым для решения вопроса о возможности перераспределения земельных участков. При этом наличие проекта межевания территории, предусматривающего перераспределение земельных участков, само по себе не может выступать единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств.

В рассматриваемом случае ИП ФИО1 не доказано и из  материалов дела не следует, что его обращение с заявлением от  18.04.2022 о предоставлении земельного участка (по сути, о  перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельного участка, находящегося в его собственности) связано со случаями, предусмотренными в пункте 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации.

Фактически преследуемый ИП ФИО1 при обращении с  заявлением интерес с очевидностью состоит в присоединении к своему земельному участку части территории из земель, государственная собственность на которые не разграничена, то есть в увеличении общей площади принадлежащего ему земельного участка с целью осуществления (расширения) своей предпринимательской деятельности.

Между тем избранная ИП ФИО1 процедура перераспределения земель и (или) земельных участков не может преследовать фактическую цель предоставления собственнику земельного участка дополнительной площади из смежных земель, государственная собственность на которые не разграничена, в целях осуществления им предпринимательской деятельности, что фактически приведет к  получению заявителем публичного земельного участка в упрощенном порядке на льготных условиях (в обход конкурентных процедур).

При таких обстоятельствах права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности ИП ФИО1 не могут считаться нарушенными оспариваемым бездействием публичных органов, поскольку правовые основания для утверждения проекта межевания территории отсутствовали и даже принятие положительного решения применительно к обстоятельствам настоящего дела не позволило бы заинтересованному лицу приобрести права на земли, государственная собственность на  которые не разграничена, в порядке, предусмотренном главой  V.4 Земельного кодекса Российской Федерации.

Следует также отметить, что как такового оспариваемого бездействия, то есть неисполнения (уклонения от исполнения) наделенными публичными полномочиями органами или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»), публичными органами не допущено.

Согласно пункту 3 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с  утвержденной схемой расположения земельного участка.

Положениями частей 1, 4, 5, 6, 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории муниципального округа, территории городского округа принимается соответствующим органом местного самоуправления по собственной инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. Орган местного самоуправления в течение двадцати рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории осуществляет проверку такой документации на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанные органы обеспечивают рассмотрение документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях либо отклоняют такую документацию и направляют ее на доработку. Проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на  общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в  порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи. Орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку.

Принимая во внимание положения названных норм, следует признать, что процедура рассмотрения вопроса об утверждении проекта межевания территории или об его отклонении соблюдена – публичным органом принято решение от 29.06.2022 № 388-А о подготовке проекта межевания территории, после поступления разработанного проекта публичным органом решениями от 30.01.2023 № 8/23, от 20.04.2023 № 13/32 обеспечено его рассмотрение на публичных слушаниях, по  результатам которых решено не рекомендовать к утверждению проект межевания территории, о чем публичным органом сообщено заявителю письмом от 13.06.2023 № 73-ИОМСУ-02.01/2402исх.

Таким образом, являются несостоятельными доводы заявителя о том, что, не утверждая проект межевания территории, публичный орган незаконно бездействовал, поскольку вопрос об утверждении проекта межевания территории рассмотрен и по нему принято отрицательное решение, о чем сообщено заявителю письмом.

По сути заявленных требований – о признании незаконным бездействия и об обязании принять решение – заявитель не согласен с  отказом в утверждении проекта межевания территории.

Между тем, как указано ранее, правовые основания для утверждения проекта межевания территории в любом случае отсутствуют, поскольку не  имеется оснований для перераспределения земель и (или) земельных участков, то есть предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, необходимых для решения вопроса о возможности такого перераспределения.

Предпринятые публичными органами процедурные действия по рассмотрению вопроса об утверждении проекта межевания территории не изменяют сложившейся правовой ситуации и не порождают у заявителя права на перераспределение земель и (или) земельных участков.

Как следствие, не имеется и законных оснований для обязания публичного органа принять решение об утверждении проекта межевания территории, в особенности учитывая, что данный проект по своей правовой природе отвечает признакам нормативного правового акта (определения Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22, от 05.06.2019 № 87-КА19-1, от 19.11.2019 № 305-ЭС19-20770, от 13.05.2015 № 307-КГ15-4283), при этом в соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в Конституции Российской Федерации, не допускается вмешательства судебных органов в деятельность публичных органов, в том числе путем принятия решения об обязании таких органов принять нормативные правовые акты по предметам их ведения.

При таких обстоятельствах в удовлетворении части заявленных требований - о признании незаконным бездействия по неутверждению проекта межевании территории и об обязании принять решение об  утверждении проекта межевании территории – судами двух инстанций законно и обоснованно отказано.

В части заявленных требований – о признании недействительными (недействующими) принятых по итогам публичных слушаний протокола и заключения от 26.05.2023 – следует отметить следующее.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в  порядке административного, арбитражного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности (статья 46 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункты 3, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Оспариваемые протокол и заключение от 26.05.2023 приняты по  итогам публичных слушаний по проекту межевания территории.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в определении от 06.08.2019 № 5-КГ19-140, публичные слушания - это форма реализации прав населения, проживающего на соответствующей территории, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством публичного обсуждения общественно значимых вопросов. Целью публичных слушаний является выявление общественного мнения по вопросам, вынесенным на публичное слушание.

Публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по  общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при  принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрел проведение публичных слушаний по  ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в  связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О).

Установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации правила проведения общественных обсуждений призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер (определения Верховного Суда Российской Федерации от 04.04.2019 № 75-АПА19-4, от 21.03.2023 № 308-ЭС22-25486).

В совокупности изложенного выше следует, что целью публичных слушаний является выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки проекта правового акта, которые носят рекомендательный характер и не являются обязательными при принятии и утверждении документов территориального планирования.

Таким образом, оспариваемые протокол и заключение от 26.05.2023, принятые по итогам публичных слушаний, не относятся к управленческим решениям, которые являются обязательными к принятию и исполнению, не носят властно-распорядительный характер по отношению к  заявителю, а  являются процедурными документами, отражающими мнение граждан по предмету слушаний при реализации ими права на участие в  осуществлении градостроительной деятельности, соответственно, не  могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, и не могут являться предметом самостоятельного обжалования в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку не отвечают признакам ненормативного правового акта.

Аналогичная позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 13.03.2024 по делу № А14-20428/2022, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.03.2024 по делу № А56-86958/2023.

При таких обстоятельствах производство по настоящему делу в  части заявленных требований - о признании недействительными (недействующими) принятых по итогам публичных слушаний протокола и заключения от 26.05.2023 - подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, учитывая, что судами двух инстанций в  удовлетворении заявленных требований в указанной части отказано, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что принятие по результатам рассмотрения настоящего спора решения и постановления не повлекло по  существу принятия неправильного судебного акта, в связи с чем полагает возможным оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Таким образом, оснований для отмены обжалуемых судебных актов по  приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

По существу доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке фактических обстоятельств дела и оспариванию выводов судов первой и апелляционной инстанций, сделанных на основании исследования имеющихся в деле доказательств, что не может являться основанием для  отмены или изменения обжалуемых судебных актов. В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации переоценка установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств и имеющихся в деле доказательств не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Иных доводов, которые не являлись бы предметом исследования нижестоящих судов и влияли бы на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, кассационная жалоба не содержит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 21.11.2023 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2024 по делу № А72-11210/2023 оставить без  изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                           Р.А. Вильданов

 

Судьи                                                                                  Р.В. Ананьев

 

                                                                                   Н.Н. Королёва