﻿ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А21-4796/2019

07 ноября 2019 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена     30 октября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме  07 ноября 2019 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Лопато И.Б.

судей  Протас Н.И., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания:  Базыкиной А.В. 

при участии:  

от истца (заявителя): Попова Г.Н. по доверенности от 15.02.2018 

от ответчика (должника): Моргун М.М. по доверенности от 17.01.2019 

 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-23525/2019)  ОАО "РЖД" в лице филиала Калининградской железной дороги на решение Арбитражного суда  Калининградской области от 28.06.2019 по делу № А21-4796/2019 (судья Залужная Ю.Д.), принятое

 

по заявлению  ОАО "РЖД" в лице филиала Калининградской железной дороги

к  ФГКУ "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии РФ по Калининградской области"

 

о признании недействительным предписания 

установил:

ОАО «Российские железные дороги» в лице филиала – Калининградская железная дорога (место нахождения: г.Калининград, ул.Киевская,д.1; далее – Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным предписания от 05.02.19г. №2/2019-ТЭК, вынесенного Управлением Федеральной службы войск национальной гвардии РФ по Калининградской области (далее - Управление Росгвардии; место нахождения: г.Калининград, пр-т Победы,61) по результатам плановой выездной проверки.

Решением суда от 28.06.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Общество направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, просит отменить обжалуемое решение, принять по делу новый судебный акт. 

Определением суда от 25.09.2019 рассмотрение дела отложено на 30.10.2019.

 В составе суда, рассматривающего дело 30.10.2019, произведена замена в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ): судьи Фуркало О.В. и Семенова А.Б. заменены на судей Сомову Е.А. и Протас Н.И.,  рассмотрение дела начато сначала.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Управления Росгвардии против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве. 

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

В соответствии с Планом проведения плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2019 год в период с 21.01.2019 по 05.02.2019 Управлением Росгвардии проведена плановая выездная проверка объекта топливно-энергетического комплекса (ТЭК)  - «котельной» Калининградской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений - структурного подразделения Калининградской железной дороги (филиала ОАО «РЖД») по адресу: Калининградская область, г.Черняховск, ул.Железнодорожная, д.17. Функция объекта - обеспечение организаций теплом и горячим водоснабжением, эксплуатирующая организация ОАО «РЖД» Локомотивное депо», категория опасности – низкая.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.02.2019 №2/2019-ТЭК, в котором отражены нарушения требований Федерального закона № 256-ФЗ от 21 июля 2011 г. «О безопасности топливно-энергетического комплекса» (далее - Закон №256-ФЗ), а также Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства РФ №458дсп от 05.05.12г. (далее - Правила): 

1) на объекте отсутствует физическая охрана (статья 9 Закона №256-ФЗ); 

2) не проводятся учения с оценкой эффективности защиты объекта (пункт 18 Правил); 

3) отсутствует КПП для прохода людей (подпункт А пункта 3 Приложения №1, пункты 115, 116, 118, 119, 120, 121,126 Правил); 

4) по линии основного ограждения котельной, на расстоянии не более 50 метров друг от друга, на изгибах запретной зоны, калитках и воротах, отсутствуют предупредительные знаки с надписями: «Запретная зона!» «Проход (проезд) запрещён!», «Внимание! Охраняемая территория!» (пункты 90, 104, 105 Правил);

5) по периметру котельной отсутствует нижнее дополнительное ограждение для защиты от подкопа заглубленное в грунт на глубину не менее 0,5 метра (подпункта Б пункта 1 Приложения №1, пунктов 81, 83 Правил);

6) отсутствует верхнее дополнительное ограждение (подпункт Б пункта 1 Приложения №1, пункты 81, 82, Правил);

7) крыши и стены одноэтажных зданий (строений), примыкающих к основному ограждению или являющихся составной частью периметра территории, не оборудованы дополнительным верхним ограждением, выполненным на основе спиральной или плоской армированной колючей ленты диаметром не менее 0,5 метра (подпункт Б пункта 1 Приложения № 1, пункты 82, 85 Правил);

8) на северной и восточной стороне котельной отсутствует основное ограждение (подпункта А Приложения №1, пункты 68, 70 Правил);

9) суммарная высота основного ограждения на южной и западной стороне объекта менее 2,5 метров (подпункты А, Б Приложения №1, пункт 73 Правил);

10) периметр территории объекта не оборудован системой охранной сигнализации (подпункты А, Б пункта 4 Приложения №1, подпункт А пункта 171, пункты 177,178 Правил);

11) на объекте отсутствует стационарная кнопка для подачи извещения о тревоге с выводом на пульт дежурного органов внутренних дел (подпункт Г пункта 7 Приложения №1 Правил);

12) отсутствует система контроля и управления доступом (подпункт А пункта 3 Приложения №1, пункты 204, 205, 206 Правил);

13) система видеонаблюдения объекта не обеспечивает передачу визуальных данных о состоянии основного ограждения (периметра) (подпункт А пункта 231, подпункты А, Б пункта 232 Правил);

14) вся видеоинформация системы видеонаблюдения объекта хранится на цифровых накопителях менее 30 суток, отсутствует система просмотра по отдельным кадрам (подпункт Д пункта 8 Приложения №1, пункт 240 Правил);

15) на объекте отсутствует охранное освещение (пункт 13 Приложения №1, пункты 249, 251, 255 Правил).

По результатам проверки Калининградской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений филиала ОАО «РЖД» выдано Предписание об устранении выявленных нарушений в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса от 05.02.2019 №2/2019-ТЭК, которым в срок до 31 января 2020 года предписывается устранить перечисленные выше нарушения. 

Не согласившись с указанным предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, и апелляционный суд находит решение суда не подлежащим отмене в связи со следующим. 

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения объектов ТЭК в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами ТЭК, определены Федеральным законом от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса".

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", частью 4 статьи 6 Закона N 256-ФЗ, пунктом 9 части 9 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.09.2016 N 510 "О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации", на Управление возложены полномочия по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона N 256-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Правила осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 N 1067 (далее - Правила N 1067).

Осуществление федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК осуществляется в виде плановых и внеплановых проверок, которые могут быть документарными или выездными (статья 3 Правил N 1067).

Как установил суд первой инстанции, в 2018 году Управлением на основании сведений, содержащихся в официальном перечне объектов ТЭК Калининградской области, подготовлен план проведения Управлением плановых проверок ТЭК на 2019 год. В указанном Перечне значится объект ТЭК, категория опасности - низкая, расположенный по адресу: Калининградская область, г.Черняховск, ул. Железнодорожная, д. 17, который, в установленном порядке, до включения в Перечень прошел процедуру категорирования, и был включен в федеральный реестр Минэнерго России в 2015г. под №АТ-Т-39-0002514. Функция объекта - обеспечение организаций теплом и горячим водоснабжением, эксплуатирующая организация ОАО «РЖД» Локомотивное депо».

План проверок в установленном порядке согласован с руководителем антитеррористической комиссии Калининградской области и профильными министерствами Правительства Калининградской области, включен в сводный План проверок объектов ТЭК, утверждаемый директором Росгвардии, размещен для ознакомления в сети «Интернет» в общем доступе. 

В соответствии со статьей 2 Правил № 1067 мероприятия по государственному контролю (надзору) включают в себя действия должностного лица (лиц) органа государственного контроля (надзора) по рассмотрению документов субъекта ТЭК, проверке объектов ТЭК на предмет соответствия их состояния требованиям обеспечения безопасности объектов ТЭК и антитеррористической защищенности объектов ТЭК в соответствии с Федеральным законом «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». 

Объектом ТЭК, в силу  пункта 9 статьи 2 Закона №256-ФЗ, являются объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. 

С учетом положений приведенной нормы, официального перечня объектов ТЭК Калининградской области и Плана проверок суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы Общества о том, что проверка должна была проводиться не в отношении объекта ТЭК, расположенного по адресу: Калининградская область, г. Черняховск, ул. Железнодорожная, д.17, а в отношении юридического лица – ОАО «РЖД». 

Согласно части 2 статьи 9 Закона N 256-ФЗ обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется на основе единой системы планирования и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на:

1) предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса;

2) своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе актов незаконного вмешательства.

Субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны осуществлять комплекс специальных мер по безопасному функционированию объектов топливно-энергетического комплекса, локализации и уменьшению последствий чрезвычайных ситуаций (пункта 4 части 2 статьи 12 Закона N 256-ФЗ).

Согласно требованиями части 1 статьи 7 Закона N 256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов ТЭК и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами ТЭК.

Требования по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК определены Правилами № 458 утвержденными Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 № 458. 

Пунктом 3 Правил №458 установлено, что обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности объекта осуществляется путем определения угроз совершения актов незаконного вмешательства и предупреждения таких угроз, категорирования объектов, разработки и реализации мер по созданию системы физической зашиты. 

Управлением в ходе проверки установлены и отражены в акте проверки №2/2019-ТЭК нарушения, подтверждающие, что система физической защиты не функционирует, не проводятся учения с оценкой эффективности защиты объекта, установленные инженерно-технические средства защиты не отвечают требованиям Правил №458; отсутствует система контроля и управления доступом на объекте, периметр территории объекта не оборудовании системой охранной сигнализации, отсутствует система видеонаблюдения на объекте и другие.

Оспаривая пункты 1 - 4 предписания, Общество ссылается на акт обследования от 28.10.2015, составленный специальной комиссией (л.д. 62-68). Вместе с тем, в силу части 4 статьи 6 Закона № 256-ФЗ, федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов ТЭК осуществляется в установленном Правительством РФ порядке уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, к которым относится Росгвардия.  Орган государственного контроля самостоятельно осуществляет мероприятия по контролю, а не проверяет деятельность объекта ТЭК на предмет соблюдения требований, установленных иными субъектами – комиссиями, должностными лицами.

Пунктом 18 Правил предписано проведение учений с оценкой эффективности объекта защиты (пункт 2 предписания), положениями подпункта А пункта 3 Приложения №1, пунктов 115, 116, 118, 119, 120, 121,126 Правил установлено требование об оборудовании на объекте КПП для прохода людей (пункт 3 предписания), пункты 90, 104, 105 Правил регламентируют установление предупредительных знаков (пункт 4 предписания).

Пункт 3 и подпункт "а" пункта 3 приложения 1 к Правилам, нарушение которых также вменено Обществу, предусматривают наличие контрольно-пропускного пункта на территорию объекта для прохода людей. Установленная на участке РЖД Черняховск система безопасности не свидетельствует о соблюдении данной нормы, поскольку относится к Обществу, а не к объекту - котельная.

Поскольку на момент проверки Обществом не обеспечено соблюдение указанных требований, что не оспаривается, пункты 1-4 предписания обоснованно признаны судом первой инстанции законными.

Оспаривая пункты 5, 6, 7 предписания, Общество ссылается на то, что требования подпункта Б пункта 1 Приложения № 1, а также пунктов 81, 82, 85 Правил, содержащих требования о дополнительном ограждении объекта, не распространяются на объекты с низкой категорией опасности, к которой относится котельная.

Означенные доводы отклонены апелляционным судом, как  противоречащие содержанию приведенных норм, которыми предусмотрено дополнительное ограждение для объектов ТЭК всех трех категорий опасности (высокой, средней, низкой), что следует из содержания имеющейся в материалах дела выписки из Правил (л.д. 108 - 111).

 Из совокупности положений пунктов 67 - 70 Правил №458 следует, что объект ТЭК должен иметь основное ограждение по всему периметру объекта.

Возражая относительно пунктов 8, 9 предписания, Общество указывает, что вся его территория имеет ограждение и пропускную систему, в силу чего ограждение непосредственно котельной не требуется. 

Как верно указал суд первой инстанции, Правилами требования предъявляются непосредственно к объекту проверки, которым в данном случае является котельная, а потому именно котельная должна быть огорожена, в связи с чем требование об установлении на северной и восточной стороне объекта основного ограждения, а также об обеспечении суммарной высоты ограждения на южной и западной стороне  объекта не менее 2, 5 метров является законным. В данном случае, вопреки позиции заявителя, очевидна допущенная административным органом опечатка при формулировании пункта 9 предписания, о чем свидетельствует указанная в данном пункте предписания ссылка на пункт 73 Правил № 458дсп, в силу которого  суммарная высота основного ограждения с учетом дополнительного ограждения по периметру объекта должна составлять не менее 2,5 метра.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 171 Правил система охранной сигнализации включает следующие технические средства: периметральные средства обнаружения, предназначенные для обнаружения нарушителей на открытых площадках (периметр объекта, границы локальных зон и др.). Согласно пункту 177 Правил периметральными средствами обнаружения или охранными извещателями оборудуются периметр объекта, выделенные зоны охраны, уязвимые зоны и критические элементы объекта. Пунктом 178 Правил определено, что периметральное средство обнаружения должно устойчиво функционировать на открытой местности и устанавливаться в соответствии с требованиями эксплуатационной документации. 

Несоблюдение Обществом в отношении проверяемого объекта защиты приведенных требований Правил отражено в пункте 10 предписания и подателем апелляционной жалобы не опровергнуто.

Согласно требованиям подпункта Г пункта 7 Приложения № 1 Правил № 458дсп на объекте надлежит установить стационарную кнопку для подачи извещения о тревоге с выводом на пульт дежурного органов внутренних дел. Нарушение данного положения отражено в пункте 11 предписания.

Пунктами 231 (подпункт «а»), 232 (подпункты «а», «б»), а также пунктом 240 Правил  установлены требования к установлению видеонаблюдения  на объекте, а согласно пункту "д" пункта 8 Приложения № 1 к Правилам, видеоинформация должна храниться на цифровых накопителях информации не менее 30 суток. 

Установив, что имеющаяся на территории объекта защиты система не отвечает указанным требованиям, что не опровергнуто ни  входе проверки, ни при рассмотрении дела в суде, пункты 13,14 предписания обоснованно признаны судом первой инстанции правомерными. 

Пунктом 15 предписания выявлено нарушение пункта 13 приложения № 1 к Правилам, пунктов 249, 251, 255 Правил с указанием на отсутствие на объекте охранного освещения. 

Поскольку установленное на предприятии освещение не отвечает требованиям пункта 247 - 258 Правил, Обществом не обеспечено наличие необходимого охранного освещения, в связи с чем, данный пункт предписания также является правомерным.

В соответствии с пунктом 249 Правил в состав системы охранного освещения объекта входят: а) осветительные приборы (светильники); б) кабельные и проводные сети; в) аппаратура управления. Охранное освещение объекта, в силу пункта 251 Правил, должно состоять из основного и дополнительного освещения. 

Согласно пункту 255 Правил система охранного освещения объекта должна обеспечивать: а) освещенность на уровне земли в горизонтальной плоскости или на уровне 0,5 метра от земли на одной стороне вертикальной плоскости, перпендикулярной к линии границы, не менее 0,5 люкс (в темное время суток); б) равномерно освещенную сплошную полосу шириной не менее 3 метров по периметру объекта; 2! 121328.JCK 46 в) возможность автоматического включения дополнительных источников света на отдельных зонах охраняемой территории (периметра) при срабатывании системы охранной сигнализации; г) ручное управление аппаратурой освещения из помещения охраны; д) совместимость с техническими средствами системы охранной сигнализации и системы охранной телевизионной. 

Как следует из акта проверки, территория объекта в ночное время освещается прожекторами в количестве 4 штук. Светильники установлены на здании котельной. Сведений о наличии или отсутствии иного, предусмотренного приведенными выше положениями Правил,  оборудования, либо о необеспечении имеющимся конкретных требований, предусмотренных пунктом 255 Правил. Представитель Росгвардии в судебном заседании также не смог пояснить суду, на чем основаны выводы проверяющих о том, что имеющееся на объекте освещение не является охранным.  

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к выводу о незаконности пункта 15 предписания, в связи с чем решение суда первой инстанции в данной части подлежит отмене.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка доводам Общества с ссылкой на  договором на оказание услуг по охране объекта №3215463 от 24.12.18г., о том, что на объекте ТЭК осуществляется охрана. 

Как верно указал суд, объектом охраны, согласно договору, являются здания, тракционные пути, тяговый подвижной состав (п.5.2.2 приложения 31 к договору), при этом в таблице «объект №2» приложения №1 к договору детализированы объекты подлежащие охране: здание административно-бытового корпуса (номер 5) и здание дежурного по депо (здание №1 и №8). В перечень указанных объектов здание котельной не входит. 

Оспариваемое предписание правомерно адресовано главному инженеру Калининградской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений филиала ОАО «РЖД» как лицу, ответственному за обеспечение безопасности на объекте ТЭК. 

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда  Калининградской области  от 28.06.2019 по делу №  А21-4796/2019  изменить. Признать недействительным пункт 15 предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Калининградской области от 05.02.2019 № 2/2019-ТЭК. В удовлетворении остальной части требований отказать.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

 

И.Б. Лопато

 

Судьи

 

Н.И. Протас

 

Е.А. Сомова