﻿

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-20400/2018

г. Краснодар

10 октября 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме  10 октября 2019 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог “Кавказ” Федерального дорожного агентства» (ИНН 2632041647, ОГРН 1022601610680) –  Васюкова А.В. (доверенность от 16.01.2019, имеющаяся в томе номер 1 на листе дела 146, в установленном частями 4, 5 статьи 61 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлена. Определение кассационной инстанции от 11.09.2019 в части необходимости представить надлежащим образом заверенную копию доверенности не выполнено. До конца рабочего дня 09.10.2019 по предложению суда доверенность также не представлена. В порядке части 4 статьи 63 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с    непредставлением представителем лица, участвующего в деле доверенности, не соответствующей требованиям, установленным Кодексом, суд отказал в признании  полномочий  лица на участие в деле), в отсутствие в судебном заседании  заинтересованного лица – Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2632101222 ОГРН 1127747288910), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие,  извещенных о месте и времени судебного заседания (уведомления №  06307 4,  06308 1, извещения о вручении телеграмм, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог “Кавказ” Федерального дорожного агентства» на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.05.2019  (судья Говорун А.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 (судьи Семёнов М.У., Белов Д.А., Джамбулатов С.И.) по делу № А63-20400/2018, установил следующее. 

ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог “Кавказ” Федерального дорожного агентства» (далее – учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление) о признании  предписания от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8 неисполнимым и прекращении производства по арбитражному делу № А63-20400/2018, признании незаконными и отмене распоряжения от 02.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомления от 03.08.2018 № 4095 А/1.8, акта проверки от 15.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 15.08.2018 № 4258А/1.8, протокола об административном правонарушении от 20.09.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8 (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 27.05.2019 обществу отказано в удовлетворении заявленных требований. 

Постановлением суда апелляционной инстанции от 08.08.2019 решение суда от 27.05.2019 изменено, указано на прекращение производства по делу в части требований об оспаривании уведомления от 03.08.2018 № 4095 А/1.8, акта проверки от 15.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 15.08.2018 № 4258А/1.8, протокола об административном правонарушении от 20.09.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8.

Судебные акты мотивированы наличием оснований для выдачи предписания управления. Суд апелляционной инстанции указал, что уведомление от 03.08.2018 № 4095 А/1.8, акт проверки от 15.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомление о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 15.08.2018 № 4258А/1.8, протокол об административном правонарушении от 20.09.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8 не обладают признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе учреждение просит решение суда отменить, постановление суда апелляционной инстанции отменить в части, признать предписание от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8 неисполнимым и прекратить производство по делу.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на превышение управлением  полномочий при проведении проверки. На спорном объекте проводились работы по капитальному ремонту, а не строительству (реконструкции), в связи с чем отсутствовала необходимость в получении разрешения на строительство и извещения управления  о начале строительства (реконструкции) объекта, а также представления документов, необходимых при осуществлении указанных работ. Предписание является неисполнимым. Проверка не согласована с органами прокуратуры,  эксперты не привлекались.  

 Отзыв на  жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что  жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что управление в ходе  мероприятий по государственному строительному надзору (распоряжение от 16.04.2018 № 1962-Р-АП-А/1.8) на объекте капитального строительства «Автомобильная дорога Р-217 “Кавказ” автомобильная дорога М-4 “Дон” – Владикавказ – Грозный – Махачкала – граница с Азербайджанской Республикой км 423 + 230 (северная развязка с въездом в г. Баксан в Кабардино-Балкарской Республике), км 435 + 471 (южная развязка с въездом в г. Баксан в Кабардино-Балкарской Республике)» (далее – спорный объект) установило, что учреждение осуществляет строительство объекта капитального строительства с нарушениями норм градостроительного законодательства Российской Федерации.

По данному факту учреждению выдано предписание от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8, согласно которому учреждение (застройщик, технический заказчик) не известило о начале строительства, реконструкции спорного объекта капитального строительства. На объекте произведен демонтаж дорожных сооружений (путепровод через автомобильную дорогу Р-217 «Кавказ», расположенный на км 423 + 230 автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» и путепровод через автомобильную дорогу Р-217 «Кавказ», расположенный на км 435 + 471 автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» автомобильной дороги М-4 «Дон» – Владикавказ – Грозный – Махачкала – граница с Азербайджанской Республикой, в Кабардино-Балкарской Республике) и осуществляется строительство новых путепроводов на месте снесенных. Не представлена информация в виде копий, заверенных печатью, указанная в мотивированном запросе от 15.08.2016 № 3837, а именно: проектная документация на строительство объекта, журналы общих и специальных работ, акты приемки скрытых работ, акты лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий, согласованные в установленном порядке схемы и условия производства работ в местах повышенной опасности (вблизи ЛЭП, охранной зоны дорог и коммуникаций). Учреждение признано нарушившим часть 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), часть 5 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) с указанием на необходимость устранения выявленных нарушений до 25.07.2018.

На основании распоряжения от 02.08.2018 № 4190-Р-ВП-4/1.8 управление провело внеплановую выездную проверку учреждения с целью контроля исполнения ранее выданного предписания от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8, известив проверяемое лицо уведомлением от 03.08.2018 № 4095А/1.8.

По результатам проверки управление составило акт от 15.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, зафиксировавший неисполнение всех пунктов предписания от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8.

Уведомлением от 15.08.2018 № 4258А/1.8 учреждение извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. 

Управление 20.09.2018 составило в отношении учреждения протокол об административном правонарушении № 4190-РВП-А/1.8 по признакам состава правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учреждение обжаловало предписание, распоряжение, уведомления, акт проверки и протокол об административном правонарушении в арбитражный суд.

Согласно части 5 статьи 52 кодекса в случае, если в соответствии с данным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" извещение о начале таких работ с приложением соответствующего перечня документов.

Надлежащим образом исследовав представленные в материалы дела документы, судебные инстанции сделали обоснованный вывод о том, что фактически в данном случае учреждение осуществляет работы по строительству новых путепроводов на месте снесенных.

Указанное обстоятельство подтверждается также вступившими в законную силу судебными актами по делам № А63-12400/2016, А63-15373/2016, А63-19727/2018, А63-19730/2018. При рассмотрении указанных дел судебные инстанции сделали вывод о том, что возведение спорных путепроводов на месте полностью демонтированных является строительством сооружений.

В этой части доводы учреждения не соответствуют правовым выводам, изложенным в указанных судебных актах, вступивших в законную силу.

Таким образом, судебные инстанции сделали обоснованный вывод о наличии у учреждения обязанностей, возлагаемых на него законом и подлежащих исполнению при строительстве (реконструкции) объектов дорожной инфраструктуры.

Строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 53 Кодекса).

Строительный контроль, осуществляемый заказчиком, в качестве контрольных мероприятий включает в себя также совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточную приемку возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения (подпункт «г» пункта 5 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468).

Указанный документ устанавливает порядок ведения общего и (или) специального журнала, в которых ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства пункт 2 Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (РД-11-05-2007), утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 № 7 (далее – РД-11-05-2007).

Общий журнал работ, в котором ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, является основным документом, отражающим последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре (пункт 3 РД-11-05-2007).

Специальные журналы работ, в которых ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, являются документами, отражающими выполнение отдельных видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.

Пунктом 2 Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (РД-11-02-2006), утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128 (далее – РД-11-02-2006) установлено, что данный документ определяет состав и порядок ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Освидетельствование работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, оформляется актами освидетельствования скрытых работ по образцу (пункт 5.3 РД-11-02-2006).

В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы (часть 5 статьи 11 Закона № 294-ФЗ).

Суд учел, что обязанность уполномоченных лиц на ведение соответствующей документации, в том числе журналов общих и специальных работ, актов приемки скрытых работ, предусмотрена действующим законодательством как при строительстве, реконструкции, так и при капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Вместе с тем указанную документацию в отношении спорного объекта учреждение по запросу управления не представило.

Ненаправление извещения о начале строительных работ и непредставление журналов общих и специальных работ, актов приемки скрытых работ, актов лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий учреждение фактически не оспаривает.

Надлежащим образом исследовав представленные в материалы дела документы, суд сделал обоснованный вывод о наличии у управления правовых оснований для выдачи учреждению оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8.

Довод учреждения о неисполнимости оспариваемого предписания получил оценку суда и правомерно отклонен как несостоятельный на основании следующего.

Пунктом 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, установлено, что при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание управления от 25.04.2018 № 1962-Р-ВП-А/1.8 содержит сведения о конкретных нарушениях, ссылки на нормы права, требования которых нарушены, предписываемые меры по устранению выявленного нарушения и срок его устранения. Учреждение не представило доказательства невозможности исполнения данного предписания, за его разъяснением в управление не обращалось. Суд счел достаточным указанный в предписании срок для его исполнения.

Подпунктом 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ определено, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласование в данном случае проведения внеплановой проверки с органами прокуратуры не требовалось. Учреждение не усмотрело оснований для привлечения к участию в проведении проверки экспертов.

Суд не выявил грубые нарушения порядка проведения управлением проверки.

Более того, заявленное учреждением требование о признании  предписания неисполнимым  фактически заявлено в такой редакции, не предусмотренной Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с целью ухода от обсуждения вопроса о пропуске им установленного частью 4 статьи 198 Кодекса трехмесячного срока для его обжалования в суд. Предписание издано управлением 25.04.2018,  учреждение в суд обратилось 22.10.2018, его своевременное получение учреждение не оспаривает.  При обращении в суд ходатайство о восстановлении срока обжалования предписания по мотиву наличия уважительных причин  его пропуска учреждение не заявило. Пропуск установленного Кодексом срока сам по себе является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования, по сути являющегося требованием о признании недействительным предписания.  

Общество не обжалует судебные акты в части требований о признании незаконными и отмене распоряжения от 02.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомления от 03.08.2018 № 4095 А/1.8, акта проверки от 15.08.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 15.08.2018 № 4258А/1.8, протокола об административном правонарушении от 20.09.2018 № 4190-Р-ВП-А/1.8, на что указывает в кассационной жалобе, соответственно, в силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты в этой части проверке судом кассационной инстанции не подлежат.

Выводы суда в части наличия оснований для выдачи предписания  основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения постановления апелляционной инстанции с учетом правомерного прекращению ею производства по делу в части требований о признании незаконными действий и решений, не подлежащих обжалованию в арбитражных судах,  не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 по делу № А63-20400/2018  оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий                                                                                    Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                   Т.Н. Драбо

                                                                                                                              Т.В. Прокофьева