АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2440/17 

Екатеринбург

16 мая 2017 г.

Дело № А34-8960/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 мая 2017 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лазарева С.В.,

судей Платоновой Е.А., Беляева Н.Г.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области (далее – Департамент) и Администрации города Кургана (далее – администрация) на решение  Арбитражного суда Курганской области от 18.11.2016 по делу № А34-8960/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2017 по тому же делу.

          Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя Беспаловой Надежды Александровны (далее – предприниматель Беспалова Н.А., заявитель) – Смыкова И.В. (доверенность от 11.01.2017 № 45 АА 9663440);

администрации – Резепина Е.С. (доверенность от 17.01.2017 № 95);

Департамента – Мкртчян Ю.А. (доверенность от 10.01.2017 № 03-01-13).

Предприниматель Беспалова Н.А. обратилась в арбитражный суд Курганской области с заявлением к Департаменту и Администрации о признании недействительным распоряжения Департамента от 11.07.2016 № 407-р «Об отмене распоряжения Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены акционерное общество «Фонд промышленных инвестиций», акционерное общество «Специальное конструкторское технологическое бюро «Курганприбор», акционерное общество «Кургангоргаз» (далее вместе – третьи лица).

Решением суда от 18.11.2016 (судья  Григорьев А.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда             от 31.01.2017 (судьи Соколова И.Ю., Карпачева М.И., Суспицина Л.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе  Департамент просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов кассационной жалобы Департамент указывает, что процедура предоставления земельного участка, предусмотренная положениями ст. 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации нарушена и полагает, что оспариваемое распоряжение соответствует требованию закону. Департамент не согласен с выводом судов о том, что полномочия по самоконтролю,  в виде отмены ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил соответствующие права и обязанности у лица, в отношении которого он был принят. Кроме того Департамент отмечает, что земельный участок площадью 997 кв. м не может быть предоставлен в собственность для эксплуатации контрольно-пропускного пункта площадью 8 кв. м. 

Администрация, также обратилась с кассационной жалобой, в которой просит вынесенные по делу судебные акты отменить и  принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Администрация в свою очередь выражает несогласие с выводами судов о том, что оценка действительности ненормативных правовых актов о предоставлении земельных участков может быть дана только при разрешении спор о праве, поскольку в обжалуемых актах не установлено, что возник спор о праве и из заявления предпринимателя Беспаловой Н.А. не следует, что она обратилась в суд о защите нарушенного субъективного гражданского права аренды на земельный участок.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель Беспалова Н.А.  возражает против изложенных доводов, считает их необоснованными, просит оставить в силе обжалуемые судебные акты.

Как установлено судами и следует из материалов дела, предприниматель Беспалова Н.А. 28.03.2014 обратилась в Департамент с заявлением о выборе земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта - здания входной группы на земельном участке ориентировочной площадью 957 кв. м, расположенном по адресу г. Курган ул. Автозаводская в районе строения 1. Земельный участок испрашивался в аренду.

Департамент письмом от 28.03.2014 № 10-01-1778 направил обращение предпринимателя Беспаловой Н.А.  в Администрацию с просьбой рассмотреть вопрос о возможности формирования земельного участка, составления акта выбора, утверждения схемы земельного участка на кадастровом плане территории.

Администрация сообщила Департаменту и предпринимателю Беспаловой Н.А. письмом от 23.04.2014 № Б-1076 о том, что испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне ПР 1 (зона объектов промышленности), правой режим которой не предусматривает размещение здания входной группы, в связи с чем сформировать земельный участок для заявленных целей не представляется возможным.

Вместе с тем, в дальнейшем Администрацией составлен акт от 12.08.2014 № 130 о выборе земельного участка в границах кадастрового квартала 45:25:010606 площадью 0,0997 га для строительства здания контрольно-пропускного пункта для производственных целей по ул. Автозаводская в районе здания № 1.

Постановлением Администрации от 18.08.2014  № 6138 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории города Кургана на землях населенных пунктов площадью 0,0997 га в границах кадастрового квартала 45:25:010606 для размещения здания контрольно-пропускного пункта в производственных целях по ул. Автозаводская в районе здания № 1.

В газете «Курган и Курганцы» от 21.08.2014 № 93 размещена информация о предоставлении в аренду данного земельного участка. В течение 30 дней с момента публикации замечаний и предложений по этому вопросу от жителей города не поступало (справка от 23.09.2014 № 75 Администрации).

Предприниматель Беспалова Н.А. 24.09.2014  обратилась в Департамент с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта здания контрольно-пропускного пункта (далее – КПП) в производственных целях на земельном участке площадью 0,0997 га, расположенном по ул. Автозаводская в районе здания № 1 в г. Кургане.

Распоряжением Департамента от 08.10.2014 № 641-р предпринимателю Беспаловой Н.А. предварительно согласовано место размещения здания КПП в производственных целях на земельном участке площадью 0,0997 га. Местоположение земельного участка ул. Автозаводская в районе здания № 1 в г. Кургане.

Земельный участок площадью 997 кв. м, расположенный по адресу ул. Автозаводская в районе здания № 1 в г. Кургане, с разрешенным использованием - для размещения здания КПП в производственных целях, 30.10.2014  поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 45:25:010606:3273.

Предприниматель Беспалова Н.А. 31.10.2014 обратилась в Департамент с заявлением о предоставлении в аренду на три года указанного земельного участка для строительства здания КПП в производственных целях.

Распоряжением Департамента от 21.11.2014 № 741-р указанный земельный участок с кадастровым номером 45:25:010606:3273 предоставлен в аренду предпринимателю Беспаловой Н.А. для строительства здания КПП в производственных целях.

На основании данного распоряжения Департамента № 741-р от 21.11.2014 между Департаментом (арендодателем) и ИП Беспаловой Н.А. (арендатором) заключен договор аренды от 01.12.2014 № 1460-з названного земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273 на срок 3 года для строительства здания КПП в производственных целях.

Земельный участок передан предпринимателю Беспаловой Н.А. по акту приема-передачи.

Государственная регистрация договора аренды от 1.12.2014 № 1460-з произведена в едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 18.12.2014.

Постановлением Администрации от 29.05.2015 № 4235 присвоен адрес названному земельному участку – г. Курган, ул. Автозаводская, участок № 1л.

Соглашением сторон от 15.06.2015 внесены изменения в договор аренды от 01.12.2014 № 1460-з; произведена замена стороны, арендодателем по договору стала Администрация вместо Департамента.

Администрацией предпринимателю Беспаловой Н.В. 15.12.2015 выдано разрешение на строительство здания контрольно-пропускного пункта на указанном земельном участке.

В Департамент 06.06.2016 поступили жалобы от акционерного общества «Фонд промышленных инвестиций», акционерного общества «Специальное конструкторское технологическое бюро «Курганприбор» на неправомерное строительство предпринимателем Беспаловой Н.В. на земельном участке с кадастровым номером 45:25:010606:3273 высотного капитального кирпичного забора, которое нарушает права названных лиц, как владельцев смежных земельных участков.

Департамент распоряжением от 11.07.2016 № 407-р на основании указанных жалоб отменил свое распоряжение от 21.11.2014 № 741 «О предоставлении земельного участка в аренду для строительства здания контрольно-пропускного пункта для производственных целей Беспаловой Н.А.», сославшись на необходимость приведения правового акта в соответствие с законодательством.

Не согласившись с данным распоряжением Департамента от 11.07.2016 № 407-р, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 и 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением о Департаменте имущественных и земельных отношений Курганской области, утвержденным постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 10.07.2007 № 315 Департамент имущественных и земельных отношений Курганской области (далее - Департамент) является исполнительным органом государственной власти Курганской области, осуществляющим управление в сфере имущественных и земельных отношений и в сфере управления государственным имуществом Курганской области.В соответствии с действующими в исследуемый период положениями Закона Курганской области от 28.12.2011 № 98 «Об управлении и распоряжении землями и земельными участками на территории Курганской области» к полномочиям Департамента было отнесено распоряжение землями и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования города Кургана, а также землями и земельными участками, находящимися в собственности Курганской области, в пределах установленных настоящим Законом полномочий; принятие решений о предварительном согласовании места размещения объектов либо решения об отказе в размещении объектов на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования города Кургана.

При рассмотрении дела, возникшего в связи с оспариванием гражданином или юридическим лицом законности ненормативного акта государственного органа, необходимо учитывать, что в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По смыслу приведенных норм, правовые акты государственных органов, могут быть отменены в порядке самоконтроля органами, принявшими соответствующий правовой акт в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

При этом, отменяющий акт должен также соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. Отмена ранее вынесенного акта не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Установленные законом полномочия по самоконтролю, в виде отмены ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил соответствующие права и обязанности у лица, в отношении которого он был принят.

В силу п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а также актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В силу п. 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент издания отменного распоряжения), предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием для заключения договора аренды земельного участка (пункт 7 названной нормы).

По смыслу ранее действовавших положений статей 29, 30 Земельного кодекса Российской Федерации и особенностей правового статуса земель, находящихся в публичной собственности, договор аренды таких земель имеет сложный юридический состав, включающий ненормативный правовой акт уполномоченного на распоряжение землей органа исполнительной власти и соглашение сторон (договор), заключаемое на основании этого акта.

Принятие соответствующего акта является необходимым условием возникновения правоотношений по предоставлению земельного участка и предшествует заключению договора аренды. В свою очередь заключение договора аренды на основании акта уполномоченного на распоряжение публичными землями органа, свидетельствует об исполнении данного акта.

Суды, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, установили, что издание распоряжения Департамента от 21.11.2014 № 741-р о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273 в аренду предпринимателю Беспаловой Н.А. для строительства здания КПП было направлено на возникновение гражданских прав заявителя и заключенный в соответствии с названными распоряжениями договор аренды от 01.12.2014 № 1460-з, после осуществления 18.12.2014 государственной регистрации повлек возникновение у предпринимателя Беспаловой Н.А. права аренды земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273, что в свою очередь послужило основанием для выдачи предпринимателю Беспаловой Н.А. разрешения на строительство в порядке ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу, что принятие отмененных распоряжений породило соответствующие права и обязанности у заинтересованного круга лиц, и они не могут считаться отмененными автоматически, через значительный промежуток времени. При этом обоснованно указав, что в случае, когда отмена принятого ненормативного акта безусловно влечет нарушение уже возникших и реализованных прав заинтересованных лиц, Департамент имеет возможность обратиться к правообладателю земельного участка с самостоятельным иском, избрав соответствующий способ защиты, не подменяя собой судебные органы и распространяя свои полномочия по самоконтролю на неограниченный срок.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального Закона № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 52, 53, 56 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.

При этом суды отметили, что оценка действительности ненормативных правовых актов о предоставлении земельного участка может быть дана только при разрешении спора о праве на имущество. Именно при рассмотрении спора о праве подлежат исследованию обстоятельства, связанные с соблюдением действующего законодательства при предоставлении земельного участка предпринимателя Беспаловой Н.А. Названное исключает возможность оценки соответствующих доводов подателей апелляционных жалоб при рассмотрении настоящего дела.

Учитывая, что оспариваемое распоряжение Департамента принято за пределами полномочий, не позволяющему государственному органу отменять ненормативные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения, суды правомерно удовлетворили заявленные требования.

 Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом апелляционной инстанции установлены, им дана правовая оценка, представленные сторонами доказательства исследованы и оценены. Выводы суда соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Доводы Администрации и Департамента, изложенные в кассационных жалобах,  сводятся к несогласию заявителей с оценкой судами первой и  апелляционной инстанций приведенных доводов и доказательств. Между тем оснований для их иной оценки у суда кассационной инстанции не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы  - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение  Арбитражного суда Курганской области от 18.11.2016 по делу № А34-8960/2016 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации города Кургана и Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий					           С.В. Лазарев

Судьи					           Е.А. Платонова

                                                             Н.Г. Беляева