АРБИТРАЖНЫЙ СУД АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Логинова, д. 17, г. Архангельск, 163000, тел. (8182) 420-980, факс (8182) 420-799

E-mail: info@arhangelsk.arbitr.ru, http://arhangelsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А05-14361/2022

г. Архангельск

16 февраля 2023 года

 

Резолютивная часть решения объявлена 09 февраля 2023 года 

Полный текст решения изготовлен 16 февраля 2023 года 

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Шишовой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению государственного автономного стационарного учреждения социального обслуживания системы социальной защиты населения Архангельской области «Вельский психоневрологический интернат» (ОГРН 

<

***>; ИНН 

<

***>; адрес: 165150, 

<

...>)

к контрольно-счетной палате Архангельской области (ОГРН 

<

***>; адрес: 163069, 

<

...>)

о признании недействительным представления в части,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - министерство труда, занятости и социального развития Архангельской области (ОГРН 

<

***>, ИНН: 

<

***>; адрес: 163069, 

<

...>),

при участии в судебном заседании представителя заявителя ФИО2 (доверенность от 27.01.2020, паспорт, диплом), представителя ответчика ФИО3 (доверенность от 05.04.2022 № 5, паспорт, диплом),

установил:

государственное автономное стационарное учреждение социального обслуживания системы социальной защиты населения Архангельской области «Вельский психоневрологический интернат» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-счетной палате Архангельской области (далее – ответчик, палата, КСП) о признании недействительным представления от 09.09.2022 № 01-02/803 в части подпункта 1.1 итоговой части представления о возврате в областной бюджет субсидии на выполнение государственного задания в объеме, соответствующем показателям объема государственных услуг, которые не были достигнуты, то есть в сумме 24 702 472 руб. 92 коп. (подпункты 1.3, 1.4 представления).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство труда, занятости и социального развития Архангельской области (далее – министерство, третье лицо).

Представитель заявителя в судебном заседании предъявленное требование поддержал.

Представитель ответчика с требованием заявителя не согласился по доводам, изложенным в отзыве на заявление и дополнении к нему.

Третье лицо письменное мнение на заявление не представило, представителя для участия в судебном заседании не направило, о рассмотрении дела извещено надлежащим образом.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) данное обстоятельство не является препятствием для рассмотрения дела. Ввиду изложенного, судебное заседание проведено и дело рассмотрено в отсутствие представителя третьего лица.

Заслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующие обстоятельства:

Как следует из материалов дела, в период с 24.05.2022 по 24.06.2022 ответчиком  на основании распоряжения от 16.05.2022 № 17-р было проведено контрольное мероприятие «Проверка финансово-хозяйственной деятельности государственное автономное стационарное учреждение социального обслуживания системы социальной защиты населения Архангельской области «Вельский психоневрологический интернат» за период 2020 – 2021 годы».

По итогам проверки составлен акт от 24.06.2022 и в адрес директора учреждения внесено представление от 09.09.2022 № 01-02/803.

Согласно данному представлению на учреждение возложена обязанность принять меры по устранению выявленных бюджетных нарушений и иных нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, недостатков, в том числе вернуть в областной бюджет субсидию на выполнение государственного задания в объеме, соответствующем показателям объема государственных услуг, которые не были достигнуты, т.е. в сумме 24 702 472,92 руб. (подпункты 1.3, 1.4 представления).

В соответствии с представлением о результатах его выполнения необходимо проинформировать КСП в письменной форме не позднее 11.09.2024.

Не согласившись с пунктом 1.1 итоговой части представления от 09.09.2022 № 01-02/803 о возврате в областной бюджет субсидии в сумме 24 702 472,92 руб. (подпункты 1.3, 1.4 мотивировочной части представления), учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. 

Позиция заявителя сводится к следующему: в ходе проверки установлено, что третьим лицом нарушен порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении учреждения на 2020 год и 2021 год. Вследствие указанной ошибки субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2020 год и 2021 год была сформирована и предоставлена учреждению в завышенном размере, соответственно, учредитель несет ответственность за нарушения, допущенные в процессе этой работы. Именно учредителем не исполнены бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, установленные статьей 158 Бюджетного кодекса российской Федерации (далее – БК РФ), и обязательства, предусмотренные в соглашениях о предоставлении субсидии, по внесению изменений в государственное задание в части показателей, характеризующих объем государственных услуг, в связи с фактической невозможностью их выполнения. Кроме того, как указывает учреждение, по итогам проверки нецелевого использования средств субсидии на финансовое обеспечения выполнения госзадания не выявлено. Остатки субсидий учреждение в соответствии с пунктом 4.4.1 соглашений направило на осуществление расходов в соответствии с планами ФХД на 2021 и 2022 годы для достижения целей, предусмотренных уставом учреждения. Отчеты о выполнении госзадания за 2020 и 2021 годы учредителю направлялись и были приняты без замечаний. Принимая во внимание установленные в госзадании на 2020 и 2021 годы допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей объема государственной услуги, соответствующие показатели госзадания выполнены учреждением полностью, соответственно,  основания для возврата субсидии отсутствуют.

Учреждение выполняло реабилитационные или абилитационные мероприятия, предусмотренные индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида (далее также ИПРА), в отношении всех фактически находившихся на социальном обслуживании в 2020 и 2021 году получателей социальных услуг (далее – ПСУ): 2020 год – 677 человек; 2021 год – 687 человек. Заявителем с учетом оказания государственной услуги «услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности» всем получателям социальных услуг интерната, имеющим ИПРА, перевыполнения объема пяти госуслуг без доведения финансового обеспечения, затрат на оплату труда с начислениями, произведен контррасчет суммы возврата субсидии на финансовое обеспечение выполнения госзадания за 2020 и 2021 годы, согласно которому сумма к возврату составляет 1 859 117,90 руб. (1 360 384,13 руб. + 498733,77 руб.).

Учреждение также указывает, что в 2020 и 2021 году осуществляло свою деятельность в условиях обстоятельств чрезвычайного характера и непреодолимой силы –эпидемии новой коронавирусной инфекции COVID-2019. В указанный период  учреждение понесло дополнительные расходы, связанные с созданием надлежащих бытовых условий и соблюдением санитарно-эпидемиологических правил для проживания и питания персонала, находящегося на вахте. Кроме того, на протяжении двух лет был практически полностью прекращен выпуск ПСУ за пределы интерната. С учетом психоневрологического профиля интерната указанное обстоятельство повлекло значительное увеличение объема оказываемых услуг, в частности, социально-психологических, а также социально-бытовых. Заявитель полагает, то в связи с особыми условиями осуществления учреждением хозяйственной деятельности в 2020 и 2021 годах, к финансовому обеспечению госзаданий, в том числе к возврату субсидии на выполнение госзадания, должны также применяться иные правила.

Учреждение указывает, что не имеет средств экономии субсидии по итогам работы прошлых лет, а также достаточного объема средств от приносящей доход деятельности, которые могло бы направить на исполнение требований представления в установленные сроки.

Ответчик в отзыве на заявление указал на законность и обоснованность представления в оспариваемой части и просил в удовлетворении заявления отказать.

В силу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения предъявленного требования в виду следующего.

В соответствии со статьями 157, 265, 268.1 БК РФ, Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Законом Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области» (далее – Закон № 288-22-ОЗ) ответчик осуществляет контроль за исполнением бюджета Архангельской области, в том числе за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 18 Закона № 288-22-ОЗ в случаях, предусмотренных Законом № 6-ФЗ, БК РФ, контрольно-счетной палатой составляются представления, предписания и направляются объектам внешнего государственного финансового контроля, органам государственной власти Архангельской области и иным государственным органам Архангельской области, органам местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, их должностным лицам. Таким образом, ответчик вправе вносить представления.

Ответчик является органом, уполномоченным на осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. 

Представление от 09.09.2022 № 01-02/803 внесено в адрес заявителя в пределах предоставленных КСП полномочий, обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку содержит властные указания по устранению выявленных проверкой нарушений, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его экономической деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов. Такое представление подлежит обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ, что следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2015 № 309-КГ15-18071.

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ, статьей 8.1 Закона № 288-22-ОЗ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются государственные (муниципальные) учреждения.

В силу статьи 6 БК РФ бюджетные ассигнования – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Согласно статье 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Согласно пункту 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением (пункт 2 статьи 69.2 БК РФ).

Пунктом 4 статьи 69.2 БК РФ предусмотрено, что финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Из пункта 1 статьи 78.1 БК РФ следует, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Предоставление предусмотренных настоящим пунктом субсидий, за исключением субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя, и бюджетными или автономными учреждениями.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации (абзац 3 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ).

Согласно части 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В силу части 3 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения формирует и утверждает для него государственные (муниципальные) задания в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности.

Согласно пункту 6 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Учреждение является бюджетным учреждением, основу его экономической деятельности составляют бюджетные ассигнования, обеспечивающие его надлежащее функционирование.

Таким образом, федеральные законы и иные нормативные акты, устанавливающие расходные обязательства лиц, получающих средства соответствующего бюджета, в том числе средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания или целевые субсидии, затрагивают бюджетные правоотношения, в том числе процесс расходования бюджетных средств. При этом нормами действующего бюджетного законодательства не установлено, что ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания после списания в установленном порядке с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения теряют статус средств соответствующего бюджета.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В силу статьи 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Обязанность обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований возложена на получателя бюджетных средств подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг (часть 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

В силу части 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В соответствии с частью 5 указанной статьи Закона № 174-ФЗ условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 1.3 устава ГАСУ АО «Вельский психоневрологический интернат» учредителем  заявителя является Архангельская область в лице министерства.

Согласно пункту 1.4. устава учреждение является некоммерческой организацией, организационно-правовая форма – учреждение, тип – государственное автономное учреждение. Код и наименование основного вида деятельности – 87.90 Деятельность по уходу с обеспечением проживания прочая.

Основной целью деятельности учреждения является социальное обслуживание совершеннолетних граждан (пункт 2.1 устава).

Постановлением Правительства Архангельской области от 18.08.2015 № 338-пп утверждено Положение о порядке формирования государственных заданий государственным учреждениям Архангельской области и порядке финансового обеспечения выполнения этих заданий (далее – Положение № 338-пп).

В соответствии с Законом № 174-ФЗ, статьями 69.2, 78.1 БК РФ, Положением № 338-пп, 13.01.2020 министерством утверждено государственное задание учреждению на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее – государственное задание на 2020 год), в рамках которого должно осуществляться социальное обслуживание в стационарной форме в виде оказания социально-педагогических, социально-трудовых. социально-медицинских. социально-правовых и прочих услуг следующим категориям потребителей:

- гражданин полностью утративший способность либо возможность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности (объемный показатель социальных услуг для этой категории – 160),

гражданин частично утративший способность либо возможность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности (объемный показатель социальных услуг для этой категории – 495).

Государственное задание на 2020 год доведено в разрезе видов социальных услуг, оказываемых в стационарной форме социального обслуживания.

Всего в государственное задание от 13.01.2020 включено выполнение 13 государственных услуг, соответствующих видам социальных услуг, оказываемых перечисленным двум категориям потребителей. Данные услуги согласно государственному заданию оказываются на платной основе.

В соответствии с пунктом 12 Порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания в Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18.11.2014 № 475-пп, социальные услуги в стационарной форме предоставляются в соответствии с перечнем социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг в Архангельской области, утвержденным областным законом от 24.10.2014 № 190-11-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере социального обслуживания граждан».

Приложением к указанному областному закону утвержден перечень видов социальных услуг, в который включены социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые услуги и услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов (далее – коммуникативные услуги), а также раскрыто содержание данных услуг.

В рассматриваемый период государственное задание доводилось до учреждения в разрезе каждой социальной услуги (приравненной к государственной услуге), то есть с указанием конкретной социальной услуги, оказываемой их получателям.

Государственным заданием на 2020 год 28.12.2020 к имевшимся 13 услугам добавлено 4 услуги для 1 гражданина (участника Великой Отечественной войны), частично утратившего способность либо возможность осуществлять самообслуживание, оказываемые бесплатно (изменены разделы VII, VIII, IX, XII государственного задания).

В ходе проверки установлено, что дополнительные четыре социальные услуги на бесплатной основе оказывались только одному гражданину, находившемуся в учреждении еще ранее 2020 года (договор предоставления социальных услуг с 2017 года).

Таким образом, государственное задание на 2020 год было приведено в соответствие с фактическим объемом бесплатных социальных услуг, при этом, иные показатели государственного задания не изменились.

Между министерством и учреждением было заключено соглашение о предоставлении субсидии на выполнение государственного задания от 13.01.2020 № 5-д-гз.

В соответствии с дополнительным соглашением от 28.12.2020 № 99-д-гз к соглашению от 13.01.2020 № 5-д-гз общий объем субсидии составил 197 145 864 руб.

Отчет о выполнении государственного задания за 2020 год содержит одинаковые количественные показатели по социальным услугам, оказываемым двум категориям граждан:

всем 160 гражданам, полностью утратившим способность..., оказаны все 6 предусмотренных социальных услуг,

494 (из установленных госзаданием 495) гражданам, частично утратившим способность..., оказаны все 7 социальных услуг,

1 гражданину (участнику Великой отечественной войны) оказаны 4 социальные услуги бесплатно.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 442-ФЗ) гражданину, признанному нуждающимся в получении социальных услуг, выдается индивидуальная программа предоставления социальных услуг (далее – индивидуальная программа), в которой указываются форма (формы) социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, перечень рекомендуемых организаций социального обслуживания (поставщиков социальных услуг).

В соответствии с частями 2, 3 статьи 16 указанного Закона индивидуальная программа составляется исходя из потребности гражданина в социальных услугах и для поставщика социальных услуг имеет обязательный характер.

Индивидуальную программу составляет уполномоченный орган субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 16 Закона № 442-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 100 пункта 8 Положения о министерстве труда, занятости и социального развития Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 27.03.2012 № 117-пп, в компетенцию министерства входит составление индивидуальных программ.

Согласно части 1 статьи 17 Закона№ 442-ФЗ основанием для предоставления социальных услуг получателю социальных услуг является договор о предоставлении социальных услуг, заключаемый между поставщиком социальных услуг (в данном случае – заявитель) и гражданином или его законным представителем.

Существенными условиями договора о предоставлении социальных услуг являются положения, определенные индивидуальной программой, а также стоимость социальных услуг в случае, если они предоставляются за плату или частичную плату (часть 2 статьи 17 Закона № 442-ФЗ).

Аналогичные положения предусмотрены Порядком предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания в Архангельской области, утвержденным постановлением Правительства Архангельской области от 18.11.2014 № 475-пп.

Таким образом, как обоснованно указывает заявитель, виды социальных услуг, которые необходимо предоставить получателю, определены в индивидуальной программе и договоре о предоставлении социальных услуг.

Для подтверждения выполнения показателя объема государственных услуг учреждением в ходе проверки были предоставлены индивидуальные программы предоставления социальных услуг, договоры о предоставлении социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания и акты оказания социальных услуг по каждому получателю социальных услуг.

КСП в ходе проверки на основании представленных учреждением документов было установлено, что в  2020 году получали социальные услуги 677 человек (приложение № 5 к акту проверки), из которых: 452 граждан, признанных недееспособными; 225 граждан, являющихся дееспособными  либо ограниченно дееспособными.

Согласно заключенным договорам о предоставлении социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания (типовая форма): объем социальных услуг определяется «Перечнем согласованных с Заказчиком социальных услуг, предоставляемых в соответствии и индивидуальной программой предоставления социальных услуг» (приложение № 1 к договору) (пункт 1.2); копия индивидуальной программы является неотъемлемой частью договора (пункт 1.3.); сроки, объем и периодичность предоставления социальных услуг устанавливаются в соответствии с индивидуальной программой (пункт 1.5); по результатам оказания социальных услуг Исполнитель оформляет и передает для подписания Заказчику акт приемки социальных услуг, предоставленных в соответствии с индивидуальной программой (пункт 3.1).

Как установлено КСП в ходе проверки представленных учреждением документов и заявителем по существу не оспаривается, получателям социальных услуг фактически предоставлялись только те виды социальных услуг, их объемы и их периодичность, которые указаны в индивидуальной программе, определены договором о предоставлении социальных услуг и отмечены в актах оказания социальных услуг.

На основании информации о видах и объемах социальных услуг, указанных виндивидуальных программах получателей социальных услуг в учреждении на 2020 год,  установлено невыполнение государственного задания от 28.12.2020 на 110 единиц по социально-педагогическим услугам, на 295 единицы по социально-трудовым услугам, на 121 единицу по коммуникативным услугам.

Государственным заданием на 2020 год установлены допустимые (возможные) отклонения в процентах от установленных показателей объема государственных услуг в отношении каждой услуги в размере 95%.

В соответствии с запросом ответчика о пояснении доведенного значения допустимого (возможного) отклонения министерство в ответе от 17.06.2022 № 305/03-01/3225 пояснило, что в государственном задании на 2020 год допустимые (возможные) отклонения его выполнения подразумевают минимально-возможные показатели исполнения государственного задания.

Пояснения учредителя согласуются с общепринятой практикой установления допустимых отклонений как на федеральном, так и на региональном уровнях. Тогда как принятие в качестве допустимого (возможного) отклонения 95%, как считает заявитель, лишает смысла доведение до учреждения объемных показателей государственного задания, поскольку будет считаться выполненным достижение только 5% из указанных значений, что, в свою очередь, нивелирует установленный Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», статьями 69.2, 78.1 БК РФ порядок функционирования бюджетных и автономных учреждений, заключающийся в выполнении государственного заказа в виде сформированного государственного задания и предоставлении бюджетных средств на его выполнение.

Учитывая установленные государственным заданием на 2020 год минимально-возможные показатели исполнения в размере 95%, не выполненными являются следующие государственные услуги:

-       социально-педагогические услуги на 77 единицы (655 – 5% = 622 – 545);

-       социально-трудовые услуги на 270 единиц (495 – 5% = 470 – 200);

-       коммуникативные услуги на 88 единицы (655 – 5% = 622 – 534).

Аналогичная ситуация выявлена ответчиком по выполнению государственного задания в 2021 году.

Государственное задание на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (далее – государственное задание на 2021 год) утверждено министерством 12.01.2021.

Согласно государственному заданию на 2021 год учреждению на 2021 год доведено выполнение 17 государственных услуг, аналогичных 2020 году.

В 2021 годом по сравнению с 2020 годом в государственном заседании снижен объем государственных услуг №№ 7 -13 на 1 единицу (в 2021 году – 494), а также изменен размер допустимого (возможного) отклонения к объему услуги до 90% (с учетом письма министерства от 17.06.2022 № 305/3-01/3225 о минимально-возможных показателях исполнения государственного задания).

Между министерством и учреждением было заключено соглашение о предоставлении субсидии на выполнение государственного задания от 12.01.2021 № 1-д-гз.

На выполнение государственного задания учреждению по соглашению от 12.01.2021 № 1-д-гз (в редакции дополнительного соглашения от 28.12.2021 № 133-д-гз) представлена субсидия в размере 208 860 938,46 руб. 

Отчет о выполнении государственного задания за 2021 год содержит аналогичные отчету за 2020 году следующие показатели:

всем 160 гражданам, полностью утратившим способность..., оказаны все 6 предусмотренных социальных услуг, 

484 (из установленных госзаданием 494, при этом в отчете указаны значения госзадания 2020 года – 495 чел.) гражданам, частично утратившим способность..., оказаны все 6 социальных услуг (согласно отчету коммуникативные услуги не оказывались никому),

1 гражданину (участнику Великой отечественной войны) оказаны 4 социальные услуги бесплатно.

Для подтверждения выполнения показателя объема государственных услуг учреждением к проверке были предоставлены индивидуальные программы предоставления социальных услуг, договоры о предоставлении социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания и акты оказания социальных услуг по каждому получателю социальных услуг.

Согласно предоставленным документам в 2021 году получали социальные услуги 687 человек (приложение № 5 к акту проверки), из которых:            454 граждан, признанных недееспособными;     233 граждан, являющихся дееспособными либо ограниченно дееспособными.

На основании информации о видах и объемах социальных услуг, указанных виндивидуальных программах получателей социальных услуг в учреждении на 2021 год,  ответчиком установлено невыполнение учреждением государственного задания на 340 единиц по социально-трудовым услугам, на 328 единиц по коммуникативным услугам.

Учитывая, установленное государственным заданием на 2021 год минимально возможные показатели его исполнения в размере 90%, не выполненными являются следующие услуги:

- социально-трудовые услуги на 291 единицу (494 – 10% = 445 – 154);

- коммуникативные услуги на 263 единиц (654 – 10% = 589 – 326).

В силу положений части 3.15 статьи 2 Закона № 174-ФЗ не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, используются в очередном финансовом году в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения для достижения целей, ради которых это учреждение создано, при достижении автономным учреждением показателей государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), характеризующих объем государственной (муниципальной) услуги (работы). Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований может быть предусмотрен возврат в соответствующий бюджет остатка субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания соответственно федеральными автономными учреждениями, автономными учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными автономными учреждениями в объеме, соответствующем не достигнутым показателям государственного (муниципального) задания указанными учреждениями.

Как предусмотрено пунктом 43 Положением № 338-пп, если показатели объема государственных услуг (работ), указанные в годовом отчете о выполнении государственного задания, меньше показателей объема государственных услуг (работ), установленных в государственном задании (с учетом допустимых (возможных) отклонений от установленных показателей объема государственных услуг (работ), в пределах которых государственное задание считается выполненным), то субсидия подлежит возврату в областной бюджет в объеме, соответствующем показателям объема государственных услуг (работ), которые не были достигнуты, до 15 февраля года, следующего за отчетным.

Таким образом, перечисленными нормами предусмотрен возврат в бюджет средств субсидии в объеме, соответствующем не достигнутым показателям государственного задания.

В пункте 4.3.2 соглашения от 13.01.2020 № 5-д-гз предусмотрено, что учреждение обязуется осуществлять в срок до 01.02.2021 возврат средств субсидии, подлежащих возврату в областной бюджет на 01.01.2021 в размере, указанном в расчете, предоставленном учредителем в соответствии с пунктом 4.1.6 настоящего соглашения.

Аналогичные положения о возврате средств субсидии до 01.02.2022 закреплено в пункте 4.3.2 соглашения от 12.01.2021 № 1-д-гз.

Порядок расчета средств субсидии, подлежащих возврату в областной бюджет, согласован учреждением и министерством в приложении № 2 к соглашениям от 13.01.2020 № 5-д-гз и от 12.01.2021 № 1-д-гз.

В соответствии с расчетом ответчика учреждением подлежит возврату сумма субсидии на выполнение государственного задания на 2020 в сумме 12 171 050,05 руб., на 2021 год – в сумме 12 531 422,87 руб., в общем размере 24 702 472,92 руб.

Представленный ответчиком расчет возврата средств субсидии соответствует требованиям части 3.15 статьи 2 Закона № 174-ФЗ и пункта 43 Положения № 338-пп, условиям соглашений от 13.01.2020 № 5-д-гз, от 12.01.2021 № 1-д-гз и выполнен в соответствии с приложением № 2 к указанным соглашениям с учетом показателей объема услуг, которые не были достигнуты.

Вместе с тем, предложенный заявителем контррасчет сумм субсидии, подлежащей возврату за 2020 и 2021 годы, судом отклоняется, поскольку приведенные положения законодательства и условия заключенных учреждением и министерством соглашений от 13.01.2020 № 5-д-гз, от 12.01.2021 № 1-д-гз не предусматривают корректировку размера подлежащей возврату в связи с невыполнением объема государственных услуг субсидии на перевыполненный объем иных услуг.

Предлагаемые учреждением расчеты подлежащей возврату субсидии противоречат согласованному в приложении № 2 к соглашениям от 13.01.2020 № 5-д-гз, от 12.01.2021 № 1-д-гз порядку определения размера субсидии, согласно которому для расчета подлежащей в связи с невыполнением государственного задания субсидии используются нормативные затраты на невыполненную государственную услугу и объем ее невыполнения. Иных составляющих, в том числе показателей перевыполненных государственных услуг, или размера коммунальных платежей, или размера затрат на заработную плату работников, указанная формула не содержит.

В связи с изложенным довод учреждения о перевыполнении им ряда социальных услуг правового значения для определения суммы возвращаемой субсидии не имеет.

Согласно пункту 15 Положения № 338-пп нормативные затраты на оказание государственной услуги рассчитываются на единицу показателя объема оказания государственной услуги, установленного в государственном задании, на основе базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов к базовым нормативам затрат.

Базовый норматив затрат на оказание государственной услуги состоит из базового норматива: 1) затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги; 2) затрат на общехозяйственные нужды на оказание государственной услуги (пункт 16 Положения № 338-пп).

Согласно пункту 19 Положения № 338-пп в базовый норматив затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, включаются: 1) затраты на оплату труда работников, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, и начисления на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, 2) затраты на приобретение материальных запасов и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной услуги с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи); 3) иные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.

В базовый норматив затрат на общехозяйственные нужды на оказание государственной услуги включаются: 1) затраты на коммунальные услуги; 2) затраты на содержание объектов недвижимого имущества, а также затраты на аренду указанного имущества; 3) затраты на содержание движимого имущества, не отнесенного к особо ценному движимому имуществу, а также затраты на аренду указанного имущества; 4) затраты на приобретение услуг связи; 5) затраты на приобретение транспортных услуг; 6) затраты на оплату труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги, и начисления на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги; 7) затраты на прочие общехозяйственные нужды (пункт 20 Положения № 338-пп).

Таким образом, предложенный учреждением расчет суммы возврата субсидии, исходя из отдельных составляющих нормативных затрат, не соответствует установленному порядку.

Формула расчета возвращаемой субсидии, указанная в приложении № 2 к соглашениям от 13.01.2020 № 5-д-гз, от 12.01.2021 № 1-д-гз, соответствует типовой форме соглашения, утвержденной министерством финансов Архангельской области распоряжением от 28.12.2016 № 179-рф «Об утверждении типовой формы соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета    государственному   бюджетному    или   автономному   учреждению   на финансовое   обеспечение   выполнения государственного   задания   на   оказание государственных услуг (выполнение работ)». Таким образом, оснований не применять формулу расчета возврата субсидии не имеется.

Довод заявителя о том, что у учреждения отсутствует возможность повлиять на формирование государственного задания, не основано на положениях Положения № 338-пп, согласно которым: государственное задание предусматривает представление предварительного отчета о его выполнении. Предварительный отчет о выполнении государственного задания представляется не позднее 15 декабря календарного года (пункт  6). Положение № 338-пп также предусматривает уменьшение показателей объема государственных услуг (работ), установленных в государственном задании, и объема субсидии, если показатели объема государственных услуг (работ), указанные в предварительном отчете о выполнении государственного задания, меньше показателей объема государственных услуг (работ), установленных в государственном задании (с учетом допустимых (возможных) отклонений от установленных показателей объема государственных услуг (работ), в пределах которых государственное задание считается выполненным) (пункт 43).

Учитывая указанные нормы, у учреждения при надлежащем выполнении обязанности по формированию предварительного отчета о выполнении государственного задания имелась возможность принять меры к корректировке государственного задания.

Более того, как следует из материалов дела, отчеты о выполнении государственного задания за 2020 и 2021 годы составлены учреждением без учета фактически оказываемых учреждением социальных услуг (являющихся и государственными услугами) без соблюдения требований Положения № 338-пп, поскольку отчет содержит одинаковые количественные показатели по социальным услугам, оказываемым категориям граждан: 160 гражданам, полностью утратившим способность..., оказаны все 6 предусмотренных социальных услуг; 494 (из установленных госзаданием 495) на 2020 год и 484 (из установленных госзаданием 494) на 2021 год  гражданам, частично утратившим способность..., оказаны все 7 в 2020 году и 6 в 2021 году социальных услуг; 1 гражданину (участнику Великой отечественной войны) оказаны 4 социальные услуги бесплатно.

Таким образом, учреждением не реализована возможность по корректировке государственных заданий на 2020 и 2021 годы путем формирования достоверной отчетности об объемах оказываемых учреждением социальных (государственных) услуг (в разрезе каждого получателя, исходя из договоров о социальном обслуживании и подписываемых ежемесячных актов), количественные показатели в отчете представлены, исходя из предусмотренного государственным заданием количества человек (из которых не всем оказываются социально-трудовые, социально-педагогические и коммуникативные услуги).

При надлежащем учете оказанных социальных услуг у учреждения имелась объективная возможность для установления отклонений от задания и принятия мер по изменению установленных в начале года объемных показателей государственного задания.

Довод заявителя об оказании получателям социальных услуг в объеме, указанном в индивидуальной программе реабилитации и абилитации инвалида (ИПРА), не отменяет установленного проверкой количества оказанных социальных услуг в связи с тем, что ИПРА не отменяет, не заменяет и не дополняет индивидуальную программу, разработанную в рамках исполнения требований Закона № 442-ФЗ. 

ИПРА является документом, содержащим комплекс мер, реализуемых в пользу инвалида различными ведомствами на всех уровнях власти (пункт 14 Порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида, индивидуальной программы реабилитации или абилитации ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и их форм, утвержденного приказом Минтруда России от 13.06.2017 № 486н).

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере социальной защиты населения (в сфере социального обслуживания) мероприятия ИПРА реализуются в части выполнения мероприятий по социальной реабилитации или абилитации, по обеспечению техническими средствами реабилитации. предоставляемыми инвалиду (ребенку-инвалиду) за счет средств федерального бюджета, в случае передачи в установленном порядке полномочий Российской Федерации по обеспечению техническими средствами реабилитации инвалида (ребенка-инвалида) субъектам Российской Федерации, по обеспечению инвалида (ребенка-инвалида) техническими средствами реабилитации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, по выполнению мероприятий по реабилитации   или  абилитации   инвалида  (ребенка-инвалида), проживающего в организации социального обслуживания и получающего социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, по выполнению мероприятий по проверке наличия приобретенного для ребенка-инвалида товара и услуги, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов, на приобретение которых направляются средства (часть средств) материнского (семейного) капитала.

При получении от федерального учреждения медико-социальной экспертизы выписки из ИПРА органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания (министерством труда, занятости и социального обслуживания Архангельской области) на основании статей 14, 15 Закона № 442-ФЗ принимается решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании, в порядке статьи 16 указанного закона разрабатывается индивидуальная программа предоставления социальных услуг.

Согласно статье 12 Закона № 442-ФЗ поставщики социальных услуг обязаны, в том числе предоставлять социальные услуги получателям социальных услуг в соответствии с индивидуальными программами и условиями договоров, заключенных с получателями социальных услуг или их законными представителями, на основании требований настоящего Федерального закона; осуществлять социальное сопровождение в соответствии со статьей 22 настоящего Федерального закона; обеспечивать получателям социальных услуг содействие в прохождении медико-социальной экспертизы, проводимой в установленном законодательством Российской Федерации порядке федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

В силу статьи 22 Закона № 442-ФЗ при необходимости гражданам, в том числе родителям, опекунам, попечителям, иным законным представителям несовершеннолетних детей, оказывается содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение), социальное сопровождение осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия в соответствии со статьей 28 настоящего Федерального закона. Мероприятия по социальному сопровождению отражаются в индивидуальной программе.

Таким образом, ИПРА не является документом-основанием для оказания социальных услуг, она служит основанием для разработки индивидуальной программы предоставления социальных услуг с включением в последнюю необходимых инвалиду (ребенку-инвалиду) видов социальных услуг, оказываемых поставщиком социальных услуг, коим является заявитель.  Выполнение иных мероприятий, включенных в ИПРА, но не включенных в индивидуальную программу, не входит в полномочия поставщика социальных услуг (учреждения).

Ссылка истца на подпункт 2 пункт 44 Положения № 338-гш о нераспространении норм пункта 43 указанного порядка на отношения по предоставлению субсидий в части выплат в рамках указов Президента России не может быть принята, поскольку данная норма направлена на отклонение от механизма поэтапного представления субсидии, установленного в первых четырех абзацах пункта 43 Порядка формирования госзаданий № 338-пп (25% - в 1 квартале, 50% - в 1 полугодии и пр.), в случаях, когда из средств субсидии подлежат выплаты на оплату труда до достижения установленных указами целевых значений, в случаях необходимости достижения иных целевых значений, связанных с обеспечением детей установленными указами гарантиями (на такие случаи ограничения объема и срока предоставления субсидии не распространяются). Нормы порядка формирования госзаданий направлены на введение исключений из правила поэтапного предоставления субсидий в определенных случаях, но не ограничивают действие положений по их возврату.

Заявитель в обоснование своей позиции также ссылается на часть 1 статьи 10 Федерального закона от 29.11.2021 № 384-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году», согласно которой  государственные и муниципальные задания, утвержденные на текущий год, будут признаны выполненными даже при недостижении установленных показателей в тех случаях, когда причиной недовыполнения стало приостановление или ограничение деятельности учреждения.

Вместе с тем, учреждение в течение всего проверяемого периода продолжало оказывать социальные услуги, принимало пациентов. Доказательств приостановления или ограничения деятельности учреждения в спорный период не представлено. Таким образом, оснований для применения указанной нормы права не имеется. 

Утверждение заявителя об увеличении объема оказания социальных услуг в связи с эпидемией не нашел своего подтверждения в ходе проверки. Увеличенное расходование средств в указанный период не имеет отношения к объему оказываемых социальных услуг, поскольку действующим порядком не предусмотрены положения, позволяющие не применять нормы о возврате субсидии в связи с невыполнением государственного задания в подобных случаях. 

Изоляция, введенная с мая 2020 года и прекращенная 01.09.2020 и 03.09.2020 (в зависимости от отделений), также не имеет отношения к объему оказываемых социальных услуг, указанных в индивидуальных программах. 

При определении стоимости социальной услуги учитывается оказание всех видов помощи, указанных в Стандарте социальных услуг, предоставляемых в стационарной форме социального обслуживания совершеннолетним получателям социальных услуг, утвержденном постановлением Правительства Архангельской области от 18.11.2014 № 475-пп, независимо оттого, нуждается получатель социальных услуг во всех видах помощи сразу или только в некоторых из них. Изменение объема и вида помощи внутри доведенных социальных (государственных) услуг не влияет на объемный показатель выполнения государственной услуги, поскольку в рамках одной социальной услуги одному получателю в силу его особенностей может оказываться только один вид помощи, а другому – несколько или все виды помощи. И в том и в другом случае в качестве выполненного показателя государственной услуги будет засчитаны оба получателя.

Исходя из содержания социальных услуг и формирования государственного задания, особенности оказания социальных услуг в течение 2020-2021 годов не отменяют установленного в ходе проверки нарушения.

Неисполнимость представления учреждением не доказана. Довод заявителя об отсутствии источников по возврату средств субсидии является ошибочным, поскольку у заявителя имеется возможность погашать сформировавшуюся в связи с выполнением государственного задания задолженность с использованием остатков средств субсидии на выполнение государственного задания в следующем финансовом году (при условии выполнения государственного задания) по направлению уставных целей (письмо Минфина России от 12.04.2016 № 02-01-09/20629), а также за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности. 

При этом, срок исполнения представления до 10.09.2024 в соответствии с частью 3.1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ может быть продлен. 

Принимая во внимание изложенное, суд не видит оснований для признания представления КСП недействительным в оспариваемой части. 

На основании изложенного, заявленное требование подлежит отклонению.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении заявления о признании недействительным, проверенного на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации ненормативного правового акт – представления контрольно-счетной палаты Архангельской области от 09.09.2022 № 01-02/803, принятого в отношении государственного автономного стационарного учреждения социального обслуживания системы социальной защиты населения Архангельской области «Вельский психоневрологический интернат» в части подпункта 1.1 пункта 1 итоговой части представления о возврате в областной бюджет субсидии на выполнение государственного задания в объеме, соответствующего показателям объема государственных услуг, которые не были достигнуты, в сумме 24 702 472 руб. 92 коп. (подпункты 1.3, 1.4 представления).

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

 

Судья

 

Л.В. Шишова