ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-3192/2021

 

№ 18АП-3195/2021

г. Челябинск

19 апреля 2021 года

Дело № А76-25132/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 апреля 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П., 

судей Ивановой Н.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, общества с ограниченной ответственностью «Центр юридического сопровождения «Авега» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2021 по делу № А76-25132/2020.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления социальной защиты населения Администрации Миасского городского округа - ФИО2 (паспорт, доверенность от 11.01.2021);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - ФИО3 (служебное удостоверение, доверенность от 11.01.2021, диплом);

общества с ограниченной ответственностью «Уралинфотекс» - ФИО4 (паспорт, директор, решение № 30 от 16.04.2017),

общества с ограниченной ответственностью «Центр юридического сопровождения «Авега» - ФИО5 (паспорт, доверенность от 23.09.2019, диплом);

Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области - ФИО6 (служебное удостоверение, доверенность от 25.01.2021, диплом). 

Управление социальной защиты населения Администрации Миасского городского округа (далее – заявитель, Управление социальной защиты) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – ответчик, Челябинское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным решения №4290/05 от 14.04.2020, согласно которому признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции действия Управления социальной защиты населения, выразившихся в создании преимущественных условий обществу «Уралинфотек» при проведении электронных аукционов на оказание услуг по изготовлению персонифицированных социальных электронных карт для автоматизированной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа, в том числе, путем доступа к информации, необходимой для исполнения обязательств, что могло привести к ограничению устранению конкуренции при проведении торгов.

Судом, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Уралинфотек», общество с ограниченной ответственностью «Центр ЮС «Авега», Администрация Миасского городского округа, УФСБ России по Челябинской области, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (далее - ФСТЭК России).

          Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2021 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение антимонопольного органа признано недействительным. 

Не согласившись с принятым судебным актом, Челябинское УФАС России и ООО «Центр юридического сопровождения «Авега» обжаловали его в апелляционном порядке, просят решение суда первой инстанции отменить.

По мнению Челябинского УФАС России суд первой инстанции пришел к неверному выводу о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что описание объекта закупки привели к необоснованному ограничению количества участников аукциона.

Отсутствие необходимой информации при описании объекта закупки является препятствием к получению полной и объективной информации об объекте торгов, а наличие права у участников закупки получить разъяснения закупочной документации не должно компенсировать ненадлежащее описание заказчиком объекта закупки. 

ООО «Центр юридического сопровождения «Авега» в своей апелляционной жалобе приводит аналогичные доводы и обстоятельства. 

В судебном заседании представители антимонопольного органа и ООО «Центр юридического сопровождения «Авега» поддержали доводы апелляционных жалоб, просили отменить обжалуемое решение суда.

Представитель Управления социальной защиты, в свою очередь, возражал против доводов апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. В обоснование своих возражений представлен отзыв на апелляционные жалобы.

Третьи лица – ООО Уралинфотек» и УФСБ России по Челябинской области высказали свои мнения относительно апелляционных жалоб. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет. С учетом мнения представителей явившихся лиц, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей неявившихся лиц. 

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Челябинским УФАС России рассмотрено заявление общества с ограниченной ответственностью «Центр юридического сопровождения «Авега», содержащее сведения о нарушении Управлением социальной защиты населения Администрации Миасского городского антимонопольного законодательства при проведении электронного аукциона на изготовление персонифицированных социальных электронных карт для автоматизированной информационной системе адресного учета льготного проезда Миасского городского округа. 

По результатам рассмотренного заявление Челябинским УФАС России принято решение от 14.04.2020 № 4290\05, которым признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции действия Управления социальной защиты населения, выразившиеся в создании преимущественных условий обществу «Уралинфотек» при проведении электронных аукционов на оказание услуг по изготовлению персонифицированных социальных электронных карт для автоматизированной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа, в том числе, путем доступа к информации, необходимой для исполнения обязательств, что могло привести к ограничению устранению конкуренции при проведении торгов. 

Считая указанное решение Челябинского УФАС России недействительным Управление социальной защиты населения Администрации Миасского городского округа обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств, что сформулированные заказчиком требования к объекту закупки привели к необоснованному ограничению количества участников аукциона.

  Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ запрещаются при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулируются Законом №44-ФЗ). 

Законом Челябинской области от 24.09.2009 № 465-ЗО «О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий граждан, оказанием мер социальной поддержки осуществляется за счёт средств федерального бюджета установлены дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, оказанием мер социальной поддержки, которым осуществляется за счет средств федерального бюджета», по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования пригородных маршрутов на территории Челябинской области. В соответствии с данным законом проезд осуществляется на основании единого социального проезда или персонифицированной социальной электронной карты. 

В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Челябинской области от 30.09.2009 № 246-П «О мерах по реализации Закона Челябинской области «О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий граждан», оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счет средств федерального бюджета» главам муниципальных районов и городских округов Челябинской области рекомендовано определить уполномоченный орган, ответственный за продажу единых социальных проездных билетов, а также за выдачу и учет персонифицированных социальных электронных карт. 

Введение социальной карты необходимо органу местного самоуправления для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку такая форма позволяет реализовывать меры социальной поддержки путем обеспечения льготного проезда отдельных категорий граждан. 

Соответственно организация работы по оформлению и выдаче социальных электронных карт должна осуществляться органами местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. 

Поскольку создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения, то потребность орган местного самоуправления в приобретении (изготовлении) социальных карт относится к муниципальной услуге. 

Согласно извещению о проведении электронного аукциона для закупки № 0169300035819000003 от 21.01.2019 (т.3, л.д.46-49): наименование объекта закупки: изготовление персонифицированных социальных электронных карт для автоматизированной информационной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа 

Из технического задания (приложение № 1 к информационной карте) (т.3, л.д.55 оборот - 56) следует, что под изготовлением карт подразумеваются следующие процессы: 

-поставка заготовки персонифицированной социальной электронной карты (ПСЭК) в соответствии с оригинал макетом, утверждаемым заказчиком; 

-электронная персонализация (разметка бесконтактного чипа ПСЭК; 

-запись персональных данных пользователя карты на информационный носитель (чип) каждой карты;

-нанесение визуальных данных на оборотную сторону карты (фото, ФИО); 

-запись банковского приложения по заявлению гражданина; 

-расфасовка карт в соответствии с заказами, комплектация сопроводительными документами и поставка заказчику.

В графе «Характеристики чипов (модулей, микросхем)» указано: пластиковая карта имеет бесконтактный микропроцессорный чип Mifare Plus S-E1K-4nUID, специальным образом подготовленный для последующего размещения на нем приложений Автоматизированной системы оплаты проезда Миасского городского округа. 

Характеристики бесконтактного чипа социальной карты должны соответствовать требованиям стандарта ISO/IEC 10373, в условиях устанавливаемых стандартом ISO/IEC 14443 type A & B, в том числе: 

- дистанция работы с приемником – не менее 5 см; 

- скорость передачи данных – 106 Кбит/сек; 

- рабочая частота – 13,56 МГц; 

- хранение информации в модуле – не менее 10 лет; 

- количество циклов записи и перезаписи – не менее 100 000; 

- антенна бесконтактного модуля должна иметь не менее четырех витков и быть выполнена из медной скрученной проволоки (метод соединения модульантенна БСК-ТС-bonding); 

- каждый бесконтактный модуль должен иметь свой серийный номер определённый стандартом ISO/IEC 14443), который должен быть уникальным среди всех выпущенных модулей в соответствии с данным стандартом. 

Разделение секторов и кодирование бесконтактного микропроцессорного чипа пластиковой карты должно быть осуществлено согласно требованиям автоматизированной информационной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа. 

Пластиковая карта имеет контактный микропроцессорный чип Cosmo RSA v5 Pd, требования к которому определены национальной платежной системой «МИР», утверждённой Федеральным законом РФ №-161-ФЗ «О национальной платежной системе». 

В графе «Требования к качеству товара» технического задания приведены следующие требования: 

При выпуске карт должны быть обеспечены и подтверждены требования, описанные в следующих стандартах: 

- ГОСТ Р ИСО/МЭК 7811-1-2010 

- ГОСТ Р ИСО/МЭК 7810-2015 (ISO/IEC 7810-2003) 

- ГОСТ Р ИСО/МЭК 7816-1-2010 

- ГОСТ Р ИСО/МЭК 14443-1-2013 (ISO 14443 type A & B (T=CL)) 

- ГОСТ Р ИСО/МЭК 10373-1-2010. 

В техническом задании указано, что каждой карте присваивается 19-значный уникальный номер карты в формате автоматизированной информационной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа. Номер записывается в защищенную зону чипа и печатается на обратной стороне карты в соответствии с утвержденным макетом. Номера карт должны быть уникальны. 

Совместимость карты обеспечивается предоставлением соответствующего программного и аппаратного обеспечения компанией, осуществляющей сопровождение автоматизированной информационной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа. Заказчик обязуется предоставить данное оборудование и программное обеспечение в трехдневный срок с момента заключения контракта.

Согласно письму от 06.08.2019 № 129/Ш-1216 Управления ФСБ России  по Челябинской области, требования постановления Правительства РФ от 16.04.2012 №313 не распространяются на деятельность с использованием шифровального (криптографического) оборудования, специально разработанного для банковских или финансовых операций в составе терминалов единичной продажи (банкоматов), POS-терминалов и терминалов для оплаты различного вида услуг, криптографические возможности которых не могут быть изменены пользователем.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления ФСБ России по Челябинской области пояснил, что наличие лицензии, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» для изготовления персонифицированных социальных транспортных карт не требуется.

Правообладателем программного обеспечения автоматизированной информационной системы адресного учета льготного проезда Миасского городского округа является ЗАО «Золотая корона». Права на использование программного обеспечения предоставлены заказчику по муниципальному контракту № 158 от 15.04.2008 на разработку, поставку оборудования, внедрения и сопровождения автоматизированной системы оплаты проезда (АСОП) в Миасском городском округе.

В АСОП Миасского городского округа используется схема аутентификации, заложенная разработчиком технологии Mifare, ключи АСОП используют для подтверждения права доступа к данным, записанным на карту, данные ключи не используются для шифрования данных системы АСОП (шифрование присутствует только глубокое на уровне чипа карты и поставляется в составе технологии Mifare производителем технологии); карта с записанной информацией АСОП не является шифровальным (криптографическим) средством. 

Письмом от 01.10.2013 № 1013-02ООО «Уралинфотек» предоставило согласие Управлению социальной защиты использовать ПО на условиях простой (неисключительной) лицензии на территории Миасского городского округа, с правом сублицензирования ПО любым участникам системы учета и оплаты проезда, без предоставления объектного кода и исходного текста ПО, без права переработки (модификации) ПО, на срок действия исключительных прав ЗАО «Золотая корона», с оплатой стоимости предоставления прав использования в размере ранее оплаченной ООО «Уралинфотек» Администрацией Миасского городского округа.

Письмом от 14.12.2020 ЗАО «Золотая корона» пояснило, что совместимость транспортных карт с действующей АСОП Миасского городского округа обеспечивается с помощью оборудования системы, в том числе с использованием POS терминалов Verifone. Вся необходимая информация содержится в терминале и защищена от несанкционированного доступа. Информация о секторах хранения данных, ключах доступа является интеллектуальной собственностью ЗАО «Золотая корона».

Судом первой инстанции установлено, что в АСОП Миасского городского округа используется схема аутентификации, заложенная разработчиком технологии Mifare, ключи АСОП используют для подтверждения права доступа к данным, записанным на карту, данные ключи не используются для шифрования данных системы АСОП (шифрование присутствует только глубокое на уровне чипа карты и поставляется в составе технологии Mifare производителем технологии); 

-карта с записанной информацией АСОП не является шифровальным (криптографическим) средством, тем более разработанным выпущенным исполнителем контракта; 

- исполнитель муниципального контракта имел возможность обратиться к производителю карт, при этом производителю карт для персонализации карт не надо знать «маппинг» (профиль безопасности) транспортного приложения, всю необходимую информацию для записи на каждую карту предоставляет система АСОП, изготовителю нужно только записать на карту эти данные с использованием технологии Mifare.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона №44-ФЗ предусмотрено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Техническое задание (приложение №1 к информационной карте) содержит информацию: о функциональных требованиях и оформление. Графический дизайн, характеристика чипов (модулей, микросхем), требования к качеству товара, совместимость с автоматизированной системой оплаты проезда Миасского городского округа и работа с внешними устройствами, требования по условиям эксплуатации товара, порядок формирования заказов (данных для изготовления карт), подготовка товара, упаковка и комплектация, требования по обеспечению конфиденциальности и безопасности персональных данных. 

Суд первой инстанции также ссылается на ответы независимых участников рынка, относительно исполнимости технического задания аукциона. 

Так, АО «Расчетные решения» в письме от 20.12.2019 № 05-534 указывает, что совместимость карт с чипом MifarePlusS-E1K-4nUID с АСОП обеспечивается путем использования в АСОП оборудования, производитель которого гарантирует такую совместимость. 

ООО «Транспортная карта» в письме от 25.12.2019 указывает, что совместимость карт с чипом MifarePlusSE1K-4nUID с АСОП обеспечивается производителем программного обеспечения АСОП путем записи необходимой информации в определенные сектора памяти. Для обеспечения совместимости карт с чипом MifarePlusSE1K-4nUID с АСОП завод-изготовитель таких карт должен получить от производителя ПО АСОП специальный файл персонализации. 

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что на основании информации, указанной в техническом задании, любой участник данного рынка может обратиться к производителю карт, разместить заказ, и выполнить персонализацию транспортного приложения с помощью оборудования, которое Управление социальной защиты обязалось предоставить в течение трех дней с момента заключения контракта.

Челябинским УФАС не представлено доказательств, что сформулированные заказчиком требования к объекту закупки привели к необоснованному ограничению количества участников аукциона.

Совокупность собранных по делу доказательств позволяет сделать вывод о том, что заказчик в достаточной степени детализировав объект закупки и определяя характеристики закупаемого товара, имеющие существенное значение для последующего его использования.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно признал решение Челябинского УФАС России не соответствующим закону и нарушающим права Управления социальной защиты при осуществлении хозяйственной деятельности. 

Оснований для отмены решения суда, правильно установившего все значимые обстоятельства дела и не допустившего неправильного применения норм материального и процессуального права, и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2021 по делу № А76-25132/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, общества с ограниченной ответственностью «Центр юридического сопровождения «Авега» - без удовлетворения.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «Центр юридического сопровождения «Авега» в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1500 рублей. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья        А.П. Скобелкин 

СудьиН.А. Иванова 

Н.Г. Плаксина