/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

 ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                     Дело № А67-9422/2017

 

Резолютивная часть постановления объявлена  04 октября 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме  08 октября 2018 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                     Демидовой Е.Ю. 

судей                                                    Севастьяновой М.А.

                                                             Тихомирова В.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Томской области в лице Департамента финансов Томской области на решение от 24.04.2018 Арбитражного суда Томской области (судья Ваганова Р.А.) и постановление от 28.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Скачкова О.А.) по делу № А67-9422/2017                 по иску муниципального образования «Город Томск» в лице администрации города Томска (634050, Томская обл., г. Томск, пр-кт Ленина, д. 73,                  ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634050, Томская обл., г. Томск,    пр-кт Ленина, д. 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании убытков.

Суд установил:

муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации города Томска (далее – Администрация, истец) обратилось в Арбитражный суд Томской области с исковым заявлением к Томской области в лице Департамента финансов Томской области (далее – Департамент, ответчик) о взыскании за счет казны Томской области 14 671 833 руб. убытков, возникших в результате осуществления государственных полномочий.

Решением от 24.04.2018 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 28.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда заявленные требования удовлетворены, с субъекта Российской Федерации – Томской области в лице Департамента за счет средств казны субъекта Российской Федерации – Томской области в пользу Администрации взыскано 14 671 833 руб. убытков.

Департамент обратился с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, на неполное установление судами обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении и постановлении, обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы считает, что предоставление дополнительных мер социальной поддержки не является обязанностью субъекта Российской Федерации; механизм компенсации расходов на предоставление рассматриваемых льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, в настоящее время не определен; до устранения пробела в законодательстве возложение такой обязанности на субъекты Российской Федерации необоснованно; полагает, что спорные отношения являются межбюджетными, муниципальному образованию из областного бюджета были предоставлены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, так в 2017 году Законом Томской области от 29.12.2016 № 174-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности МО «Город Томск» составила 681 963 200 руб., а в 2016 году -661 459 200 руб. (Закон № 198-ОЗ от 28.12.2015), которой достаточно для покрытия расходов города Томска, связанных с приобретением жилья инвалидам и их семьям; суды не установили источники финансирования (собственные средства, дотации из областного бюджета) расходов города Томска, связанных с приобретением жилья для указанных граждан; в чем конкретно выразились убытки МО «Город Томск»: возник ли у истца реальный ущерб и в чем он заключается, либо это упущенная выгода.

Учитывая надлежащее извещение сторон о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба, согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), рассматривается в отсутствие их представителей. 

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что вступившим в законную силу решением от 16.06.2016 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-1957/2016 на Администрацию возложена обязанность предоставить Косолаповой Александре Сергеевне 06.04.2004 года рождения, являющейся ребенком – инвалидом, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, находящееся на территории муниципального образования «Город Томск», общей площадью не менее 43,5 кв.м, отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам.

Во исполнение указанного решения распоряжением администрации от 05.09.2017 № 1880 Косолаповой А.С. предоставлена квартира – жилое помещение, расположенное по адресу: г. Томск, ул. Ивановского, д. 20, кв. 79, общей площадью 44,4 кв.м, между Администрацией Октябрьского района г. Томска и Косолаповой А.С. заключен договор социального найма № 64 от 05.09.2017.

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.276440 от 10.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 179 350 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 179 350 руб. подтвержден платежным поручением № 249305 от 07.08.2017.

Вступившим в законную силу решением от 27.07.2016 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-2627/2016, в редакции апелляционного определения от 01.11.2016, на Администрацию возложена обязанность предоставить Давыдову Андрею Рустамовичу 12.04.2002 года рождения, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, расположенное в пределах территории муниципального образования «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 кв.м.,

Как следует из указанного решения Давыдов А.Р. является ребенком-инвалидом и ввиду наличия тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, по состоянию здоровья пользуется правом на получение жилого помещения по договору социального найма вне очереди, согласно перечню тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, пользуется правом на дополнительную жилую площадь.

Во исполнение указанного решения распоряжением администрации от 22.09.2017 № 1121 Давыдову А.Р. предоставлена квартира – жилое помещение, расположенное по адресу: г. Томск, Иркутский тракт, 185, кв. 61, общей площадью 52,7 кв.м., между Администрацией Октябрьского района г. Томска и Давыдовым А.Р. заключен договор социального найма № 74 от 25.09.2017.

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.284885 от 24.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 445 000 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 445 000 руб. подтвержден платежным поручением № 276280 от 31.08.2017.

Вступившим в законную силу решением от 27.05.2016 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-1925/2016, оставленным без изменения апелляционным определением от 23.09.2016, на Администрацию возложена обязанность предоставить Садовской Олесе Олеговне и ее сыну Садовскому Тимофею Александровичу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, расположенное в пределах территории муниципального образования «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 54 кв.м., состоящее не менее чем из двух комнат, с учетом права Садовского Т.А. на дополнительную площадь.

Распоряжением администрации от 22.09.2017 № 1120 Садовской О.О. предоставлена квартира – жилое помещение, расположенное по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, 13а, кв. 90, общей площадью 60,6 кв.м, между Администрацией Кировского района г. Томска и Садовской О.О. заключен договор социального найма № 218 от 28.09.2017.

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.291929 от 25.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 627 397 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 627 397 руб. подтвержден платежным поручением № 270044 от 23.08.2017.

Вступившим в законную силу решением от 03.06.2016 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-1751/2016, в редакции апелляционного определения от 20.09.2016, на Администрацию г. Томска возложена обязанность предоставить Кузнецовой Анастасии Александровне, являющейся ребенком-инвалидом и ввиду наличия у нее тяжелых форм хронических заболеваний, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, расположенное в пределах территории муниципального образования «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 кв.м.

Во исполнение указанного решения между Администрацией Кировского района г. Томска и Кузнецовой М.Н. действующей за своего несовершеннолетнего ребенка Кузнецову А.А. заключен договор социального найма № 219 от 28.09.2017, согласно которому Кузнецовой М.Н. предоставлена квартира, расположенная по адресу: г. Томск, ул. Энергетиков, 13а, кв. 135, общей площадью 60,5 кв.м.

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.291847 от 25.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 530 086 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 530 086 руб. подтвержден платежным поручением № 271207 от 24.08.2017.

Вступившим в законную силу решением от 21.06.2016 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-2297/2016, на Администрацию г. Томска возложена обязанность предоставить Плюснину Константину Михайловичу как лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, расположенное в пределах территории муниципального образования «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 кв.м.

Распоряжением Администрации от 22.09.2017 № 1118 Плюснину К.М. предоставлена квартира – жилое помещение, расположенное по адресу: г. Томск, Иркутский тракт, 185, кв. 33, общей площадью 52,6 кв.м, между Администрацией Октябрьского района г. Томска и Плюсниным К.М. заключен договор социального найма № 78 от 26.09.2017.

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.285003 от 24.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 445 000 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 445 000 руб. подтвержден платежным поручением № 276278 от 31.08.2017

Вступившим в законную силу решением от 22.02.2017 Советского районного суда г. Томска по делу № 2-444/2017 на Администрацию возложена обязанность предоставить Андреевой Анастасии Викторовне, являющейся ребенком-инвалидом и ввиду наличия у нее тяжелых форм хронических заболеваний, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение, расположенное в пределах территории муниципального образования «Город Томск», отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам, общей площадью не менее 50 кв.м. 

Распоряжением администрации от 22.09.2017 № 1119 Андреевой А.В. предоставлена квартира – жилое помещение, расположенное по адресу: г. Томск, Иркутский тракт, 185, кв. 37, общей площадью 52,3 кв.м., между Администрацией Октябрьского района г. Томска и Андреевой А.В. заключен договор социального найма № 84 от 28.09.2017

Указанная квартира приобретена Администрацией по муниципальному контракту №Ф.2017.281818 от 20.07.2017 на приобретение благоустроенного жилого помещения, по цене 2 445 000 руб. (п. 2.1. контракта). Факт оплаты стоимости квартиры в размере 2 445 000 руб. подтвержден платежным поручением № 272291 от 25.08.2017.

Всего общая сумма оплат за приобретенные и переданные инвалидам и их семьям квартиры во исполнение судебных актов судов общей юрисдикции составила 14 671 833 руб.

Мэр города Томска в письме от 25.10.2017 № 1623 обратился к заместителю Губернатора Томской области – начальнику Департамента о рассмотрении вопроса о выделении из областного бюджета денежных средств в размере 14 671 833 руб. для компенсации расходов муниципального образования, понесенных на обеспечение жильем лиц, вышеуказанных граждан страдающих хроническими заболеваниями.

В ответ на указанное обращение истца о компенсации расходов, понесенных в связи с предоставлением жилых помещений, Департамент сообщил, что правовые основания для включения в областной бюджет расходов на обеспечение жильем инвалидов (лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний), нуждающихся  в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года, в том числе - компенсацию потерь муниципальных образований, понесенных в связи с обеспечением жильем указанной категории лиц за счет местного бюджета, отсутствуют (письмо от 27.10.2017 № 50-07/13-1315).

Полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договору социального найма инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, должно производиться за счет средств Томской области, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации – Томской области. 

Выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, представленным в дело доказательствам и примененным нормам права.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В преамбуле Закона № 181-ФЗ закреплено, что установленные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона № 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий, самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и положениями статей 14, 19 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона № 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В связи с указанным доводы Департамента о том, что понесенные администрацией спорные расходы подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, не могут быть приняты во внимание, поскольку не соответствуют действующему законодательству и сложившейся судебной практике его применения.

На основании статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для наступления ответственности, установленной нормами упомянутой статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков.

Убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).

Поскольку реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Томской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение указанной обязанности Томской области в лице департамента финансов повлекло за собой возникновение убытков у МО «Город Томск» на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

Признав доказанным администрацией факта несения и размера расходов на приобретение жилых помещений инвалидам в целях исполнения вступивших в законную силу судебных актов суда общей юрисдикции за счет средств муниципального бюджета, руководствуясь вышеприведенными нормативными положениями и разъяснениями высшей судебной инстанции, суды правомерно удовлетворили исковые требования.

Довод Департамента о том, что Законом о бюджете Томской области от 29.12.2016 № 174-ОЗ предусмотрена дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования в размере 681 963 200 руб., а в 2016 году -661 459 200 руб. (Закон № 198-ОЗ от 28.12.2015), в отсутствие доказательств, что при формировании областного бюджета и расчете дотаций для муниципальных образований учитывались указанные расходы, отклоняется.

При этом ответчиком не опровергнуто представленное истцом письмо Департамента от 27.10.2017 № 50-07/13-1315, в котором указано на отсутствие оснований для включения расходов муниципального образования, понесенных на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, в областной бюджет.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции также отмечает, что рассматриваемый довод Департамента противоречит его позиции по делу об отсутствии у Томской области обязанности по возмещению Администрации спорных расходов и наличии такой обязанности у Российской Федерации.

Довод департамента о том, что судами не исследован вопрос о том, являются ли расходы истца его реальными убытками или упущенной выгодой, отклоняется, как несоответствующий содержанию обжалуемых судебных актов, согласно которому суды удовлетворили исковые требования о взыскании фактически понесенных реальных затрат (убытков) истца.

Доводы заявителя, содержащиеся в кассационной жалобе, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не свидетельствуют о незаконности принятых судебных актов.

Нарушений судами норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 288 АПК РФ основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа 

постановил:

решение от 24.04.2018 Арбитражного суда  Томской области и постановление от 28.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-9422/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                     Е.Ю. Демидова

 

Судьи                                                                  В.В. Сирина

 

                                                                                    В.В. Тихомиров