ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. (8692) 54-74-95

E-mail: info@21aas.arbitr.ru  

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-8282/2023

08 октября 2024 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена  24.09.2024 

Постановление изготовлено в полном объеме     08.10.2024

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Градовой О.Г., Ольшанской Н.А., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Кутеповым О.Н., 

с участием представителей от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя – ФИО1 по доверенности от 24.11.2023 № 171, от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО2 по доверенности от 09.01.2024 № 01-33/3528-Д, от общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» – ФИО3 по доверенности от 16.01.2024 №2, от Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю – ФИО4 по доверенности от 12.02.2024 №14, от индивидуального предпринимателя ФИО5 - ФИО6 по доверенности от 27.10.2023, от прокуратуры города Севастополя – ФИО7, в отсутствие Правительства Севастополя, общества с ограниченной ответственностью «Влада», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда города Севастополя от 17 апреля 2024 года по делу № А84-8282/2023, принятое по заявлениям Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя к Межрегиональному управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю о признании недействительным предупреждения, при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительства Севастополя, прокуратуры города Севастополя,  общества с ограниченной ответственностью «Влада», общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации», индивидуального предпринимателя ФИО5, 

 

установил:

Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании незаконным предупреждения Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее – Управление, антимонопольная служба, Крымское МУФАС) от 13.07.2023 №АР/4570/23 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

 Определением Арбитражного суда города Севастополя от 29.01.2024 дела №А84-8282/2023 и №А84-12605/2023 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением номера № А84-8282/2023.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 17 апреля 2024 года требования Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя удовлетворены; оспоренное предупреждение Управления от 13.07.2023 признано незаконным.

Не согласившись с принятым решением, Управление обратилось с апелляционной жалобой на указанный судебный акт, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что нарушение было определено как предоставление преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы. Полагает, что вывод суда первой инстанции о том, что остановочный павильон является не рекламной конструкцией, а объектом движимого имущества, на котором размещена рекламная конструкция не соответствует Постановлению Правительства Севастополя от 22.12.2016 N 1220-ПП «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя», в котором указано, что сити-лайты определены в качестве стационарных рекламных конструкций. 

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением председателя суда от 06.08.2024 произведена замена судьи Ольшанской Н.А. на судью Градову О.Г., судьи Яковлева А.С. на судью Марусина В.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

Определением заместителя председателя суда от 24.09.2024 произведена замена судьи Марусина В.А. на судью Ольшанскую Н.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании ИП ФИО5 заявлено ходатайство о назначении по делу судебной технической экспертизы с целью определения к какому типу конструкций относятся установленные конструкции.

Представители Управления и прокуратуры возражали против удовлетворения данного ходатайства. Иные лица, участвующие в деле, оставили разрешение данного вопроса на усмотрение суда.

В соответствии с частью 1 статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

Следует отметить, что назначение экспертизы в силу вышеназванной статьи является правом, а не обязанностью суда.

Как разъяснил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 09.03.2011 N 13765/10 судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания. Если необходимость проведения экспертизы отсутствует, суд отказывает в ходатайстве о назначении судебной экспертизы.

Поскольку в данном деле имеется достаточное количество доказательств характеризующих правоотношения сторон, необходимость проведения судебной технической экспертизы отсутствует.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

От Департаментов, ИП ФИО5, ООО «Городские инновации» поступили отзывы на апелляционную жалобу, в судебном заседании их представители против удовлетворения апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Иные лица, участвующие в деле, отзыв на апелляционную жалобу не представили, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, что в соответствии с положениями статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в их отсутствие. 

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания, предусмотренные ст. 270 АПК РФ, для его отмены. 

Из материалов дела следует, что ООО «Городские инновации» и ИП ФИО8 являются коммерческими лицами, основным видом деятельности которых согласно данным ЕГРЮЛ является деятельность рекламных агентств (73.11 по ОКВЭД).

Судом установлено, что ДИЗО в течение 2019-2022 годов ООО «Городские инновации» были выданы разрешения на размещение остановочных павильонов, а ИП ФИО8 ДАГС выдано 208 разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, присоединяемых к указанным остановочным павильонам. 

В Крымское МУФАС поступило обращение ООО «Влада», направленная из  прокуратуры города Севастополя, на действия Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее – ДАГС) и Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – ДИЗО) по выдаче ООО «Городские инновации» и ИП ФИО5 разрешений на установку остановочных павильонов и установку и эксплуатацию рекламных конструкций на них. 

По результатам проведенной проверки указанной информации Крымское МУФАС 13.07.2023 направило в адрес ДИЗО и ДАГС предупреждение о необходимости в срок до 21.08.2023 прекратить действия, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства, для чего Департаментам необходимо принять меры по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов предложено:

ДАГС совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы; 

ДИЗО совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по предоставлению прав на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций.

Не согласившись с предупреждением, Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя обратились с заявлениями в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования заявителей, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Департаментов признаков нарушения положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление N 2), нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий, подлежат антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона N 135-ФЗ.

Исходя из разъяснений, данных в пункте 34 Постановления N 2, по данной категории дел для признания лица нарушившим положения антимонопольного законодательства антимонопольному органу достаточным будет доказать либо факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции, либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке. При этом следует учесть, что если нарушены запреты, прямо сформулированные в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания.

В соответствии с пунктом 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона N 135-ФЗ).

На основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит только факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом арбитражный суд не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции и не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения нарушения, они должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по антимонопольному делу в случае его возбуждения.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации). Перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 данного Закона, не является исчерпывающим.

Из оспариваемого предупреждения антимонопольной службы следует, что в действиях Департаментов усматриваются признаки недобросовестной конкуренции, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выраженные в предоставлении преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы. 

Из пояснений Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя следует, что при выдаче разрешений на размещение остановочных павильонов им не были нарушены положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» поскольку разрешения выдавались на размещение остановочных павильонов как элементов благоустройства, а не рекламных конструкций. 

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя указывает на отсутствие у него оснований для отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций поскольку представленные заявления и документы соответствовали Правилам установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 22.12.2016 № 1220-ПП (далее – Правила № 1220-ПП). 

Статьями 39.33, 39.36 Земельного кодекса предусмотрена возможность использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, в том числе, для размещения объектов, виды которых утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может устанавливаться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - Постановление N 1300).

Согласно пункту 4 Постановления N 1300 к видам объектов, размещение которых допускается без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута относятся элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории.

По смыслу пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 08.11.20017 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положений пункта 6.10 методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территории поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных Приказом Минстроя России от 13.03.2017 № 711, остановочные павильоны являются некапитальными нестационарными сооружениями и относятся к элементам благоустройства.

Постановлением Правительства Севастополя от 22.12.2016 N 1220-ПП «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя» сити-лайты определены в качестве стационарных рекламных конструкций (Приложение №1), то есть, по мнению апелляционного суда, являются составными частями остановочных павильонов.

Таким образом, суд полагает, что рекламные сити-лайты изначально предполагались для размещения в остановочных павильонах.

Так, разрешениями на установку рекламных конструкций предусмотрен тип конструкции: стационарная, объект на котором устанавливается - остановочный павильон, размер информационного поля 1,2*1,8 м, площадь конструкции 2,16 м кв.

В соответствии с положениями статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. 

Согласно пункту 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе). 

В силу части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

 В соответствии с пунктом 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Пользование земельным участком под установку остановочного павильона не наделяет кого-либо преимущественным правом на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При этом Закон о рекламе не содержит каких-либо исключений.

 Судом установлено, что ДИЗО без предоставления земельных участков или установления сервитутов выдал ООО «Городские инновации» разрешения на размещение остановочных павильонов на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

В то же время ДАГС выдал ИП ФИО5 разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (сити-лайтов) на остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта.

При этом конкурентные процедуры на стадии непосредственно размещения рекламных сити-лайтов не проводились. 

Из материалов дела усматривается, что в рамках рассмотрения антимонопольного дела Крымским МУФАС проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке услуг наружной рекламы за период с июня 2018 года (период вынесения разрешений) по дату проведения анализа и установлено, что в географических границах рынка – город Севастополь представлены множество участников - ООО "Веста", ООО "Премиум групп", ООО «Стимул», ООО «Патио», ООО «Ганар» и т.д.; рынок услуг по размещению наружной рекламы в границах города конкурентен и востребован. По результатам оценки изменения состояния конкуренции на товарном рынке услуг по размещению наружной рекламы вследствие осуществления действий ДИЗО и ДАГС установлено предоставление преимущественных условий определенным хозяйствующим субъектам – ООО «Городские инновации», ИП ФИО5

Таким образом, Департаментами предоставлено право на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций в нарушение установленного порядка, последствием чего является ограничение, недопущение, устранение конкуренции, выразившиеся в создании дискриминационных условий функционирования товарного рынка в результате предоставления отдельному хозяйствующему субъекту преимущественных условий.

Суд отмечает, что такое оформление отношений создало ситуацию, при которой субъект предпринимательской деятельности, для которого размещение рекламы является основным источником получаемого дохода (как следует из выписки Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношении ООО "Городские инновации" и ИП ФИО5 основным видом деятельности является деятельность рекламных агентств (код 73.11), получает исключительные конкурентные преимущества перед иными участниками на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что оспоренное предупреждение антимонопольного органа является законным и обоснованным.

Ссылка заявителей на иные судебные акты, в частности на дело  N А84-5642/2020, не принимается судом апелляционной инстанции поскольку в рамках указанного дела суды не применяли нормы Закона N 135-ФЗ, выводов о нарушении законодательства о защите конкуренции, в том числе связанного с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, не делали. 

Иные доводы лиц, участвующих в деле, не имеют правового значения при разрешении настоящего спора, поскольку из материалов дела следует, что конструкция «умная остановка» является одновременно и остановочным павильоном, и рекламной конструкцией, при этом хозяйствующим субъектам позволено разместить объекты на земельных участках муниципальной собственности, то есть использовать такие участки, в то время как в силу положений ч. 5.1. ст. 19 Закона о рекламе получение муниципального земельного участка для использования (без предоставления земельных участков и установления сервитута) обусловливает обязанность муниципального органа выполнять конкурентные процедуры.

С учетом установленных по настоящему делу обстоятельств, арбитражный суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу Управления подлежащей удовлетворению, решение суда первой инстанции - подлежащим отмене с принятием по делу нового судебного акта, в связи с неправильным применением норм материального права и не соответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 2 ст. 269, ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 17 апреля 2024 года по делу № А84-8282/2023 отменить, апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю удовлетворить. 

В удовлетворении заявлений Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя отказать.

 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                       С.Ю. Кузнякова

 

Судьи                                                                                      О.Г. Градова

 

                                                                                                         Н.А. Ольшанская