АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ул. Гоголя, 18, г. Уфа, Республика Башкортостан, 450076, https://ufa.arbitr.ru/,

сервис для подачи документов в электронном виде: https://my.arbitr.ru

 

Именем Российской Федерации

 

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А07-34960/2022

05 марта 2024 года

г. Уфа

 

Резолютивная часть решения объявлена 19 февраля 2024 года.

Полный текст решения изготовлен 05 марта 2024 года.

 

Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе судьи Симахиной И.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Максютовым Т.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Муниципальное бюджетное учреждение Комбинат специализированного обслуживания городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Управление коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан

о признании частично недействительным решения

о признании недействительным предписания

 

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 – начальник отдела правового обеспечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства Правового управления по доверенности исх. № 01-05-00085/13 от 16.01.2024г., наличие высшего юридического образования подтверждено дипломом ВСА 0621900 (регистрационный номер 08456-ю от 19.07.2009г.), личность удостоверена паспортом.

от антимонопольного органа: ФИО2 – начальник отдела контроля органов власти по доверенности № 7 от 09.01.2024г., предъявлено служебное удостоверение № 27618; ФИО3 – специалист-эксперт отдела контроля органов власти по доверенности № 6 от 09.01.2024г., наличие высшего юридического образования подтверждено дипломом 100231 0782092 (регистрационный номер 193 от 13.07.2023г.), предъявлено служебное удостоверение № 28368.

от комбината: ФИО4 – представитель по доверенности без номера от 15.08.2023г., наличие высшего юридического образования подтверждено дипломом ВСА 0333960 (регистрационный номер 33 от 27.06.2006г.), личность удостоверена паспортом; ФИО5 – адвокат по доверенности без номера от 01.01.2024г., предъявлено удостоверение адвоката № 2632 от 01.06.2015г.; ФИО6 – адвокат по доверенности без номера от 01.01.2024г., предъявлено удостоверение адвоката № 1775 от 05.04.2010г.

от управления: ФИО7 – главный юрисконсульт отдела правового обеспечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства Правого управления Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан по доверенности исх. № 55 от 01.11.2022г., наличие высшего юридического образования подтверждено дипломом ДВС 0408147 (регистрационный номер 304 от 28.04.2001г.), предъявлено служебное удостоверение № 102 от 05.10.2022г.

от совета: ФИО8 – главный специалист юридического отдела Секретариата по доверенности исх. № 25д от 29.09.2021г., наличие высшего юридического образования подтверждено дипломом 100224 3512083 (регистрационный номер 89 от 17.01.2018г.), предъявлено служебное удостоверение № 61 от 14.05.2021г.

 

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением, уточненным впоследствии в порядке части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 2, 3, 4, 5 решения от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022 и предписания от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее – Антимонопольный орган, Управление).

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 24 ноября 2022 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, было привлечено Муниципальное бюджетное учреждение Комбинат специализированного обслуживания городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Комбинат).

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19 января 2023 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Управление коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Управление коммунального хозяйства) и Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Совет).

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 21 декабря 2023 года рассмотрение дела в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции было отложено на 25 января 2024 года в 16 час. 20 мин.

В судебном заседании, состоявшемся 25 января 2024 года, представитель Антимонопольного органа представил письменные пояснения.

Протокольным определением в судебном заседании на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 06 февраля 2024 года в 15 час. 00 мин.

06 февраля 2024 года (дата поступления документов в систему) в Арбитражный суд Республики Башкортостан посредством системы "Мой арбитр" поступили письменные пояснения Антимонопольного органа.

Протокольным определением в судебном заседании на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 13 февраля 2024 года в 16 час. 20 мин.

В судебном заседании, состоявшемся 13 февраля 2024 года, представитель Комбината представил письменные пояснения.

Протокольным определением в судебном заседании на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 19 февраля 2024 года в 15 час. 00 мин.

В судебном заседании, состоявшемся 19 февраля 2024 года, представитель Заявителя представил дополнение к заявлению, заявленные требования с учетом их уточнения поддержал в полном объеме.

Представители Комбината, Управления коммунального хозяйства и Совета в судебном заседании, состоявшемся 19 февраля 2024 года, поддержали правовую позицию Заявителя и также просили удовлетворить заявленные требования.

Представитель Антимонопольного органа в судебном заседании, состоявшемся 19 февраля 2024 года, заявленные требования просил оставить без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, а также заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд установил следующее.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела № ТО002/01/15-1013/2020 Управление пришло к выводу, что из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Федерального закона от 12.01.1996г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" работы по содержанию кладбищ являются конкурентным видом деятельности, в связи с чем могут выполняться любым хозяйствующим субъектом независимо от форм собственности, поскольку действующее законодательство не содержит специальных требований ни к указанным работам, ни осуществляющим их субъектам.

Управление при этом также пришло к выводу, что выполнение работ по содержанию кладбищ должно осуществляться в порядке, предусмотренном действующим законодательством о контрактной системе, например, посредством заключения конкурентных процедур и заключения муниципального контракта.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции Антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135- ФЗ "О защите конкуренции" выдал, в числе прочего, Администрации предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 27 мая 2020 года № ТО002/01/15-1006/2020 (далее – Предупреждение), в соответствии с которым указал на необходимость:

1)      исключения пунктов 2.1, 2.2 и 2.15 из Регламента осуществления похоронного дела на общественных кладбищах городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного постановлением главы Администрации от 06.08.2015г. № 3044, и приведения положений регламента, а также принятие мер по приведению муниципальных заданий, выданных Комбинату, в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации и с учетом положений Предупреждения;

2)      исключения из пункта 2.3 устава Комбината вида деятельности по содержанию мест захоронений;

3)      принятия мер по организации выполнения работ по содержанию кладбищ в соответствии с требованиями действующего законодательства о защите конкуренции и о контрактной системе.

Во исполнение указанного Предупреждения постановлением Администрации от 12.03.2021г. № 219 был утвержден Порядок осуществления похоронного дела на общественных кладбищах городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Порядок).

Проанализировав положения Порядка, Антимонопольный орган установил, что организация вопросов похоронного дела на территории общественных кладбищ городского округа город Уфа Республики Башкортостан закреплена за уполномоченным органом – Управление коммунального хозяйства, а фактически специализированная служба по вопросам похоронного дела осуществляет техническую работу с документооборотом, что и есть допуск к первоначальной информации ко всем сведениям об умерших.

Однако, по мнению Управления, деятельность по организации похоронного дела и ведения общественными кладбищами, деятельность в области архивного дела, в том числе по оформлению документов, связанных с погребением (удостоверений о захоронении, справок о месте захоронений хранение книги регистрации захоронений и т.д.,), осуществляется органами местного самоуправления, и соответствующие функции органов местного самоуправления не могут быть переданы какому-либо хозяйствующему субъекту.

Также Администрацией в адрес Антимонопольного органа было направлено письмо от 05 апреля 2021 года за исходящим номером 01-02-20721/13, в котором было указано, что Предупреждение можно считать исполненным в связи с принятием мер по внесению изменений в устав Комбината, а именно изложением пункта 2.3 в следующей редакции:

«Для выполнения поставленных целей Учреждение осуществляет следующие виды деятельности (предмет деятельности Учреждения):

-        оказание услуг по погребению (в частности оказания гарантированного перечня услуг по погребению и исполнения гарантий погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, умершего);

-        выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела».

Между тем, Антимонопольный орган, проанализировав представленные Заявителем сведения, пришел к выводу, что при внесении соответствующих изменений в пункт 2.3 устава Комбинат не может функционировать согласно принятому Порядку.

В этой связи Управление пришло к выводу о неисполнении Администрацией выданного ему Предупреждения, в связи с чем приказом от 01.03.2021г. № 43 возбудило дело № 002/01/15-1006/2020 по признакам нарушения Администрацией требований частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции".

Определением Управления о назначении дела № 002/01/15-1006/2020 к рассмотрению от 11 мая 2021 года к участию в деле в качестве ответчика была привлечена Администрация, а в качестве заинтересованного лица –  Комбинат.

Приказом Антимонопольного органа от 31.05.2021г. № 122 было возбуждено № Т0002/01/15-1013/2020 посредством объединения дел №№ ТО/002/01/15-1013/2020 (возбужденного в отношении Совета) и дела № ТО/002/01/15-1006/2020 (возбужденного в отношении Администрации) во вновь объединенное производство по признакам нарушения в действиях: Администрации – частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции", Совета – части 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции".

01 июня 2022 года комиссия Управления пришла к выводу о необходимости выделения из дела № ТО002/01/15-1013/2020 в отдельное производство дела по признакам нарушения части 1, 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции" в отношении Администрации и Совета.

02 июня 2022 года Антимонопольным органом было возбуждено дело № ТО002/01/15-997/2022 по признакам нарушения в действиях:

-        Администрации – частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции";

-        Совета – части 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции".

В ходе рассмотрения указанного дела Антимонопольный орган установил факт отсутствия в действиях Совета признаков нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. "О защите конкуренции" ввиду исполнения им ранее выданного ему предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оценив же представленные Администрацией документы и пояснения Управление сделало вывод, что «предупреждение №002/01/15-1006/2020 Администрацией исполнено не в полном объеме».

По результатам рассмотрения дела № 002/01/15-997/2022 Антимонопольным органом было принято решение от 09 сентября 2022 года, в соответствии с которым он пришел к следующим выводам:

«1.    Рассмотрение дела №002/01/15-997/2022 в отношении Совета городского округа горд Уфа Республики Башкортостан (450098, 

<

...>) в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодатель в рассматриваемых Комиссией Башкортостанского УФАС действиях (бездействиях) прекратить.

2,      Признать в действиях Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (450098, 

<

...>) нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

3.      Основания для прекращения рассмотрения дела, указанные в ст.48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" не установлены.

4.      Выдать Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (450098, 

<

...>) предписание о устранении нарушения антимонопольного законодательства.

5.      Передать материалы дела должностному лицу Башкортостанского УФАС России для принятия мер административного реагирования».

В эту же дату Антимонопольный орган выдал Администрации предписания от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022, в соответствии с которым возложил на Заявителя обязанность совершить следующие действия:

«1Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (450098, 

<

...>) устранить нарушение ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

2С целью исполнения настоящего предписания Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (450098, 

<

...>) надлежит:

-        принять меры по приведению муниципальных заданий выданных МБУ Комбинат специализированного обслуживания ГО г. Уфа (ИНН: 

<

***>) в соответствии с нормами действующего законодательства РФ;

-        исключить из пункта 2.3 Устава МБУ Комбинат специализированного обслуживания ГО г. Уфа (ИНН:

<

***>) вид деятельности по содержанию мест захоронений;

-        принять меры по организации выполнения работ по содержанию кладбищ, в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе,

3       Установить срок для исполнения предписания в течение тридцати рабочих дней с момента получения настоящего предписания.

4       О выполнении настоящего предписания сообщить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республики Башкортостан не позднее пяти дней со дня его выполнения».

Считая, что пункты 2, 3, 4, 5 решения от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022 и предписание от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан, не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, исследовав изложенные обстоятельства дела, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к следующим выводам.

Частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации установлено, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Право на судебную защиту и доступ к правосудию относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статьи 17 и 18, части 1 и 2 статьи 46, статья 52 Конституции Российской Федерации). Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2004г. № 15-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан").

В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина (объединения граждан) часть 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Тем самым в нормах арбитражного процессуального законодательства находит свое отражение общее правило, согласно которому любому лицу судебная защита гарантируется исходя из предположения, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат и были нарушены (либо существует реальная угроза их нарушения) (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2017г. № 3032-О, от 26.10.2017г. № 2360-О, от 18.07.2017г. № 1690-О, от 20.12.2016г. № 2665-О и другие).

Всякое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса в порядке, установленном законом. Тем самым предполагается, что заинтересованные лица вправе обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права либо охраняемого законом интереса лишь в установленном порядке (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20.04.2017г. № 879-О).

Арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пленумами Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 их совместного постановления № 6/8 от 01.07.1996г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" было разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам о признании недействительными ненормативных правовых актов обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем указанные положения не исключают общих требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из которых применительно к категории дел о признании недействительными ненормативных правовых актов обязанность по доказыванию своих доводов и нарушения оспариваемым ненормативным правовым актом прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя.

Указанное соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 20.12.2016г. № 2665-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ФИО9 на нарушение его конституционных прав положениями статей 17, 65, 201, 266, 270, 291.6, 291.8 и 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями статей 3.1 и 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с которой положения статей 65 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ставя возможность удовлетворения арбитражным судом заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц в зависимость от выявления арбитражным судом нарушения оспариваемым решением или действием (бездействием) прав и свобод заявителя, что предполагает наличие у последнего обязанности доказать в ходе судебного заседания факт такого нарушения.

При этом суд отмечает, что в силу части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства.

Каждому лицу, участвующему в деле, гарантируется право представлять доказательства арбитражному суду и другой стороне по делу, обеспечивается право заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, связанным с предоставлением доказательств. Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Как следует из положений частей 1-5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

При рассмотрении дел о признании ненормативных правовых актов недействительными необходимо также принимать во внимание специфику процедуры их разрешения по существу, регламентированной главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В частности, необходимо учитывать, что по смыслу части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность оспариваемого ненормативного правового акта проверяется судом на момент его принятия.

На соответствие с приведенной нормой судом проверяется законность и обоснованность оспариваемого решения в отношении изложенных в нем выводов исходя из тех обстоятельств и оснований, которые указаны в решении.

При этом судом оцениваются на соответствие закону лишь те выводы, которые были положены в основу обжалуемого ненормативного правового акта, поскольку при рассмотрении дела в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверяется вопрос о законности конкретного ненормативного правового акта, а не спорная ситуация в целом.

В случае, если суд установит, что основание, по которому был принят обжалуемый ненормативный правовой акт, не соответствует закону, это обстоятельство должно повлечь за собой признание такого ненормативного правового акта недействительным.

Согласно правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014г. № 18403/13, выдаваемое антимонопольными органами предупреждение является ненормативным правовым актом и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция также сформулирована в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016г.

Как следует из части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон № 135-ФЗ), данный нормативный правовой акт определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (пункт 1); недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (пункт 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункт 3); дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров (пункт 4); установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5); предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6); предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона № 135-ФЗ (пункт 7); создание дискриминационных условий (пункт 8); установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг (пункт 9); дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 10); непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 135-ФЗ (пункт 11).

В рассматриваемом случае Антимонопольный орган установил в действиях Администрации нарушение требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Как уже ранее отражалось в настоящем судебном акте, частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам о признании недействительными ненормативных правовых актов обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Данные нормы арбитражного процессуального законодательства регламентируют правила распределения бремени доказывания между участвующими в делах данной категории лицами на судебной стадии рассмотрения дела.

Однако делам категории законности принятых публичными органами ненормативных правовых актов всегда предшествует досудебная стадия, на которой такие акты собственно и принимаются.

При этом при принятии ненормативного правового акта публичный орган обязан не просто изложить в нем свои выводы касательно рассмотренной им проблематики, в связи с которой такой акт был вынесен, но и четко, недвусмысленно привести их обоснование, которое при этом не должно допускать двоякого толкования.

В противном случае реализация приведенных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на судебной стадии приведет к дополнению обжалуемого ненормативного правового акта, что в системе действующего правового регулирования является недопустимым.

Частью 3.3 статьи 41 Закона № 135-ФЗ установлено, что в мотивировочной части решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства должны быть указаны: фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства (пункт 1); доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2); законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовалась комиссия при принятии решения (пункт 3).

Так, абзац восьмой страницы десятой обжалуемого Заявителем решения содержит следующий вывод Управления:

«Управление проанализировав представленные материалы и сведения пришло к выводу, МБУ КСОН ГО г. Уфа РБ не может функционировать согласно принятому Порядку осуществления похоронного дела на общественных кладбищах ГО г. Уфа Республики Башкортостан, утвержденным Постановлением Администрации ГО г. Уфа РБ от 12.03.2021 № 219 при внесении соответствующих изменений в п.2.3. Устава».

Однако избранный Антимонопольным органом стиль изложения не позволяет установить, на основании установления каких обстоятельств и исследования каких именно доказательств он пришел к выводу о невозможности функционирования Комбината согласно Порядку при внесении соответствующих изменений в его устав.

Абзац пятый страницы восемнадцатой обжалуемого Заявителем решения содержит следующий вывод:

«С учетом изложенного, Комиссия Башкортостанского УФАС России квалифицированы действия Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции».

Данный вывод Антимонопольным органом также не раскрыт и не обоснован, на основании исследования каких именно доказательств он был сделан, установить также не представляется возможным, поскольку ему предшествует лишь вывод комиссии Управления о неисполнении Администрацией выданного ему Предупреждения, а ему, в свою очередь, предшествует информация, содержащаяся в пояснениях Администрации относительно исполнения Предупреждения.

Далее (абзац девятый страницы восемнадцатой – абзац первый страницы девятнадцатой) Управление в обжалуемом решении указывает следующее:

«Довод Администрации о том, что негативных последствий для рынка, а именно, сокращения количества хозяйствующих субъектов (ограничения их прав), создания преимущественных условий отдельному хозяйствующему субъекту, не имеется, а также довод о том, что Администрацией ГО г. Уфа РБ исполнен в полном объеме пункт 3 предупреждения № ТО002/01/15-1006/2020 в части принятия мер по организации выполнения работ в по содержанию кладбищ, в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Башкортостанским УФАС отклоняется, поскольку ранее в решении данным доводам Комиссией дана оценка».

Таким образом, Антимонопольный орган отклонил приведенные Заявителем доводы, указав, что ранее уже дал ему оценку. Однако анализ текста обжалуемого решения позволяет прийти к выводу, что в нем отсутствует вовсе какое-либо обоснование, на основании которого Управление отвергло приведенные Администрацией доводы о том, что количество хозяйствующих субъектов увеличилось, а также проводятся мероприятия в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Как верно указывает Заявитель в представленном в судебном заседании, состоявшемся 19 февраля 2024 года, дополнении к заявлению, содержание решения, логика и последовательность в изложении фактов не позволяют однозначно установить, на основании исследования каких доказательств был сделан итоговый вывод о нарушении Администрацией положений Закона № 135-ФЗ.

Обжалуемое решение само по себе структурно содержит формальное описание событий, произошедших в ходе антимонопольного производства, описание содержания представленных пояснений, а также отдельные выводы, не соответствующие контексту описания.

Кроме того, невозможно установить причинно-следственную связь между итоговым выводом и обстоятельствами, установленными Антимонопольным органом при вынесении обжалуемого ненормативного правового акта.

В этой связи суд приходит к выводу, что вынесенное Управлением решение не может быть признано соответствующим требованиям части 3.3 статьи 41 Закона № 135-ФЗ.

Суд также отмечает, что квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Аналогичная норма содержится в абзаце первом пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон № 8-ФЗ), согласно которой организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый супругу, близким родственникам, иным родственникам, или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, на безвозмездной основе. При этом пунктом 2 указанной статьи установлено, что данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В пункте 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ также закреплено, что средства, потраченные специализированной службой на оказание ритуальных услуг, входящих в гарантированный перечень, возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов.

В то же время статьей 10 Закона № 8-ФЗ предусмотрена возможность получения родственниками умершего, осуществившего погребение за счет собственных средств, социального пособия на погребение.

Таким образом, указанными нормами предусмотрено как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за счет собственных средств с последующим получением социального пособия. Последний случай предполагает возможность обращения родственников за получением ритуальных услуг к любому лицу, осуществляющему такие услуги.

Создание специализированных служб по вопросам похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, которые определяют порядок их действия.

В соответствии с пунктом 2 указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996г. № 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложена обязанность по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных статьей 9 Закона № 8-ФЗ.

Анализ приведенных норм права в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что обязанность по организации похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению – на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Вместе с тем, указанные нормы не предусматривают, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Понятие иных лиц Законом № 8-ФЗ не определяется. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации – специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Статьей 29 Закона № 8-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Законом № 8-ФЗ возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (пункт 1). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (пункт 2).

Как разъяснено в абзаце первом пункта 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021г. № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при наличии спора о соответствии статье 15 Закона № 135-ФЗ правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Из текста обжалуемого решения – исходя из избранного стиля его изложения – не представляется возможным установить, в осуществлении каких действий Администрации комиссия Антимонопольного органа установила нарушение требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В письменных пояснениях, представленных в суд посредством системы "Мой арбитр" 06 февраля 2024 года, Управление указало, что данные действия выражаются во включении в содержание устава Комбината вида деятельности по содержанию мест захоронений, что позволило в дальнейшем выдать указанному учреждению муниципальное задание и осуществить работы в отсутствие какого-либо соперничества иных субъектов.

Данные письменные пояснения направлены на фактическое дополнение обжалуемого ненормативного правового акта обстоятельствами, которые в нем отсутствуют, что не соответствует ранее приведенным в настоящем судебном акте положениям действующего арбитражного процессуального законодательства и правовым позициям высших судебных инстанций, в связи с чем не могут быть приняты в качестве доказательств, подтверждающих законность рассматриваемого решения.

Вместе с тем, суд полагает необходимым в целях всестороннего рассмотрения дела дать оценку данным доводам Антимонопольного органа.

Часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусматривает запрет на совершение действий, ограничивающих конкуренцию, который адресован не только органам местного самоуправления, но, и иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Пунктом 23 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа город отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Решением Совета от 21 ноября 2012 года № 11/20 было утверждено Положение об Управлении коммунального хозяйства (далее – Положение).

Пунктом 1.4 Положения предусмотрено, что Управление коммунального хозяйства является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, гербовую печать с изображением герба городского округа город Уфа Республики Башкортостан, иные печати, штампы и бланки установленного образца со своим полным наименованием.

Управление коммунального хозяйства имеет лицевые счета, открываемые в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации, Республики Башкортостан и решениями Совета, регулирующими бюджетные правоотношения. Управление коммунального хозяйства имеет статус муниципального казенного учреждения.

В соответствии с пунктом 2.5 Положения Управление коммунального хозяйства осуществляет организацию ритуальных услуг.

В соответствии с письмом Федеральной антимонопольной службы от 21.12.2018г. № СП/105171/18 "О нарушении органами власти антимонопольного законодательства при наделении казенных учреждений функциями органов власти" казенное учреждение, хотя и является хозяйствующим субъектом в смысле нормы пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, но может быть создано для осуществления отдельных функций органа власти, связанных с обеспечением его деятельности. Следовательно, казенное учреждение может быть наделено функциями органа власти, только если оно само не осуществляет деятельность в качестве хозяйствующего субъекта и не получает дохода на том товарном рынке, в отношении которого оно наделено какими-либо властными полномочиями.

Согласно части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления на определение способа решения вопросов местного значения.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия, учреждения в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации закреплена статьей 12 Конституции Российской Федерации и призвана обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130). Для этих целей органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона № 8-ФЗ).

Закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 Межгосударственного стандарта ГОСТ 32609-2014, введенного в действие с 01 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014г. № 551-ст: "специализированная служба по вопросам похоронного дела – это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

Из положений статей 9 и 10 Закона № 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Законом № 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.

Также в статье 6 Закона № 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Закона № 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из изложенного можно сделать вывод о том, что федеральный законодатель предусмотрел обязательность захоронения перечисленных выше умерших названной выше специализированной службой. При этом предусмотрено возмещение стоимости оказанных этой службой услуг.

Аналогичная правовая позиция изложена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.07.2018г. № 9-АПГ18-9.

Таким образом, действия Администрации по созданию Комбината направлены на реализацию приведенных положений действующего законодательства по учреждению специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Из совокупности приведенных ранее норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона № 135-ФЗ полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016г., при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из пункта 10.7 раздела X Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010г. № 220, по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

а)      определение временного интервала исследования товарного рынка;

б)      определение продуктовых границ товарного рынка;

в)      определение географических границ товарного рынка;

г)       оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие осуществления действий (бездействия).

В решении Управления не приводятся результаты анализа состояния конкуренции, а лишь констатируется конкурентность рынка. Антимонопольный орган указал, что «как следует из положений Бюджетного Кодекса РФ, Закона о контрактной системе, Федерального закона о некоммерческих организациях, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" работы по содержанию кладбищ являются конкурентным видом деятельности» (абзац шестой страницы пятой).

Указанное означает, что в качестве продуктовых границ рынка Управление рассматривало вид экономической деятельности "содержание кладбищ", но не рассматривало "содержание мест захоронений", "содержание мест погребений".

Управлением влияние действий Администрации на конкурентную среду на рынке содержания мест захоронений, мест погребений не исследовалось.

В связи с неоднозначностью и неясностью определения продуктовых границ товарного рынка, невозможно сделать заключение о состоянии рынка, прийти к выводу о наличии или отсутствии угрозы конкуренции.

Кроме того, Антимонопольным органом действия Администрации не были оценены с точки зрения о необходимости создания специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Также из материалов дела усматривается факт проведения Управлением коммунального хозяйства в рамках программы по благоустройству кладбищ проведение конкурентных процедур в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в 2020 году на общую сумму 18 771 758 руб. 57 коп., в 2021 году на сумму 1 391 000 руб. Данные документы надлежащей оценки и анализа Управлением при вынесении обжалуемого решения не получили, выводы сделаны без их учета.

С учетом совокупности приведенных обстоятельств суд приходит к выводу, что Антимонопольным органом не доказан факт наличия в действиях организации нарушения требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Таким образом, решение в обжалуемой части не соответствует требованиям действующего законодательства.

Принятие же в отношении лица незаконного ненормативного правового акта в любом случае нарушает права и законные интересы лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку обжалуемое Заявителем предписание основано на ненормативном правовом акте, не соответствующим положениям действующего законодательства, оно также подлежит признанию недействительным.

Более того, суд также усматривает наличие самостоятельных оснований для признания обжалуемого предписания недействительным.

Как уже ранее отражалось в настоящем судебном акте, обжалуемым предписанием Антимонопольный орган возложил на Администрацию обязанность совершить следующие действия:

«-      принять меры по приведению муниципальных заданий выданных МБУ Комбинат специализированного обслуживания ГО г. Уфа (ИНН: 

<

***>) в соответствии с нормами действующего законодательства РФ;

-        исключить из пункта 2.3 Устава МБУ Комбинат специализированного обслуживания ГО г. Уфа (ИНН:

<

***>) вид деятельности по содержанию мест захоронений;

-        принять меры по организации выполнения работ по содержанию кладбищ, в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе».

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции (постановления от 18.07.2008г. № 10-П и от 17.01.2013г. № 1-П, определения от 03.04.2012г. № 630-О, от 14.05.2015г. № 1076-О, от 26.10.2017г. № 2496-О).

Предписание государственного органа, наделенного контрольными функциями в определенной сфере, представляет собой ненормативный правовой акт реагирования на выявленное нарушение положений действующего законодательства и содержит в себе обязательные для исполнения лицам, которым они адресованы, властно-распорядительные указания и срок для их исполнения.

Исполнение выданного государственным органом предписания обеспечивается установлением публично-правовой ответственности для лиц, допустивших соответствующее бездействие.

Из смысла правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 09.07.2013г. № 2423/13, следует, что выдаваемое контрольным органом предписание должно соответствовать как критерию законности, так и критерию исполнимости.

Критерий законности означает, в первую очередь, что государственный орган, выдавший предписание, наделен полномочиями на осуществление подобных действий определенным нормативным правовым актом, а также, что выдача предписания произведена в полном соответствии с положениями действующего правового регулирования – то есть, оно выдано надлежащему лицу и не возлагает на него обязанности совершить действия, противоречащие нормам права.

Критерий исполнимости означает наличие реальной возможности у лица, которому выдано предписание, устранить в указанный срок выявленное контрольным органом нарушение.

Как отмечено в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.10.2019г. № 308-ЭС19-10710, требование о понуждении исполнить предписываемые действия должно быть направлено на устранение выявленных нарушений, а также защиту нарушенных прав третьих лиц.

При этом указание на действия, которые необходимо совершить с целью устранения выявленных нарушений, в предписании должно быть сформулированы таким образом, чтобы обязанное его исполнить лицо обладало определенной степенью свободы в выборе наиболее приемлемого для себя пути упразднения последствий своих не соответствующих закону действий, пресеченных в ходе определенных контрольных мероприятий соответствующим государственным органом.

Иными словами, выдавая предписание контрольный орган обязан обеспечить баланс между публичной и частной сферой таким образом, чтобы понудить допустившее нарушение положений действующего законодательства лицо к прекращению своего противоправного поведения и – при наличии таковой возможности – устранить его негативные последствия, но при этом не допустить чрезмерного вмешательства в его деятельность.

Однако из содержания выданного Управлением предписания, обязывающего принять меры по приведению муниципальных заданий в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации, невозможно установить, какие конкретно действия следует совершить Администрации для устранения нарушений антимонопольного законодательства.

Каким образом следует изменить муниципальные задания (по форме и (или) по содержанию) для того, чтобы оно соответствовало законодательству Российской Федерации, ни обжалуемым решением, ни обжалуемым предписанием не раскрывается.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

В пункте 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ указано, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 (гарантированный перечень ритуальных услуг), оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Из анализа положений Закона № 8-ФЗ следует, что, оказание услуг по содержанию и обслуживанию кладбищ, уходу за могилами, местами захоронения не отнесено к гарантированным услугам по погребению. Поэтому правоспособность Комбината по оказанию таких услуг также не может быть ограничена.

Деятельность Комбината, не относимая к гарантированным услугам по погребению, включая, в том числе, содержание мест захоронения, осуществляется им на основании учредительных документов.

В соответствии с пунктом 2.2 Устава целями деятельности Комбината является оказание ритуальных услуг и содержание мест погребения.

Пунктом 2.3 Устава предусмотрены виды деятельности (предмет деятельности Комбината), которые осуществляются Комбинатом для выполнения поставленных целей, среди которых такая деятельность как: организация похорон и представление связанных с ними услуг; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; транспортировка тел умерших; выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела; исполнение гарантий погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего; оказание гарантированного перечня услуг по погребению.

Как следует из пункта 2.4 Устава Комбинат вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие этим целям, при условии, что такая деятельность указана в данном Уставе.

Особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм определены Федеральным законом от 12.01.1996г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее – Закон № 7-ФЗ).

Согласно пунктам 1-3 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Согласно пункту 3.1 статьи 14 Закона № 7-ФЗ устав бюджетного или казенного учреждения также должен содержать наименование учреждения, указание на тип учреждения, сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.

Таким образом, в силу прямого нормативного закрепления бюджетное учреждение вправе осуществлять деятельность, которая прямо обозначена в уставе, и не вправе реализовывать ту, что в уставе не поименована.

Исключение из Устава Комбината вида деятельности по содержанию мест захоронений не позволит учреждению заключать контракты по результатам проведения закупочных процедур (торгов), поскольку, отсутствие в уставе учреждения соответствующего вида экономической деятельности нарушает законодательство Российской Федерации, и может повлечь признание заключенных контрактов недействительными (ничтожными).

Кроме того, Антимонопольным органом требование об исключении из Устава рассматриваемого вида деятельности сделано без учета ранее приведенного в настоящем судебном акте вывода высшей судебной инстанции о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ, поскольку Комбинат был создан Администрацией именно в целях реализации данных требований действующего законодательства.

Перечень возможных предписаний, выдаваемых хозяйствующим субъектам и обязательных для исполнения, содержится в пункте 2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ. По смыслу указанной нормы, у антимонопольного органа отсутствует право возлагать на юридические лица дополнительные обязанности, не предусмотренные законом, вмешиваться без надлежащих на то оснований в его хозяйственную деятельность (пункт 15 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016г.).

Предписание может содержать только законные требования, то есть на лицо, которому выдано предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, может быть возложена обязанность по совершению лишь тех действий, которые приведут к восстановлению состояния конкуренции или прекращению ущемления интересов хозяйствующих субъектов в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Требуя исключить из пункта 2.3 Устава Комбината вид деятельности по содержанию мест захоронений, Управление своим актом применения права фактически в одностороннем порядке определяет исчерпывающий перечень деятельности хозяйствующего субъекта подменяя и реализуя роль учредителя бюджетного учреждения. Такие действия Антимонопольного органа выходят за пределы допустимого вмешательства в экономическую деятельность субъекта и не являются законными.

Суд также полагает необходимым обратить особое внимание на тот факт, что требование предписания об исключении из пункта 2.3 Устава Комбината вида деятельности по содержанию мест захоронений можно было бы признать взаимосвязанным с нарушением в том случае, если бы Управление квалифицировало действия Администрации по части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и инкриминировало неправомерное наделении Комбината, как хозяйствующего субъекта, функциями и правами органа местного самоуправления. В таком случае, Устав мог бы рассматриваться как средство нарушения и (или) способ наделения Администрацией бюджетного учреждения функцией органа местного самоуправления по содержанию мест захоронения.

Однако по результатам рассмотрения дела Управлением не установлены признаки нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, касающиеся совмещения функций органов местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, наделения хозяйствующего субъекта функциями по содержанию кладбищ. Как следует из резолютивной части обжалуемого решения действия Администрации признаны нарушающими только исключительно часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Соответственно, в рассматриваемом случае, требования Управления об исключения пункта 2.3 из Устава бюджетного учреждения никак не взаимосвязаны с квалификацией нарушения. Таким предписанием не достигается устранение установленного решением Антимонопольного органа нарушения антимонопольного законодательства.

Статья 3 Закона № 8-ФЗ дает определение понятию "погребение", в соответствии с которой "погребение" – это обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Законодательством предусмотрено три формы погребения:

-        предание тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп);

-        предание тела умершего огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом),

-        предание тела умершего воде (захоронение в воду).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона № 8-ФЗ местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Согласно данному определению к местам погребения относятся: 1) кладбища; 2) стены скорби; 3) крематорий; 4) иные здания и сооружения для погребения останков умерших. К ним можно отнести мавзолеи, склепы, пантеоны, колумбарные стены и пр.

При соотношении таких понятий как "места погребения" и "места захоронения" с учетом приведенных выше норм следует, что "место захоронения" предполагает индивидуально определенное место для конкретного захоронения в границах соответствующего места погребения. В связи с чем "место погребения" следует считать родовым терминологическим определением по отношению к "месту захоронения", соотносимых между собой как общее и частное.

Применительно к рассматриваемому случаю во взаимосвязи с требованием предписания, обязывающего Администрацию проводить меры по организации выполнения работ по содержанию кладбищ, следует, что Антимонопольный орган ограничился рассмотрением вопроса, затрагивающего одну из названных в законе форм погребения путем захоронения тел (останков) умерших на отведенных участках земли, именуемых кладбищами.

Закупка по правилам Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" работ по содержанию кладбищ не соотносится и не соответствует нормативно закрепленной обязанности муниципалитета согласно Закона № 131-ФЗ – содержать места захоронения, Закона № 8-ФЗ – содержать места погребения.

Как уже ранее отражалось в настоящем судебном акте, места погребения определяются большим многообразием форм захоронения (не только кладбища), потребность в содержании которых также неизбежна.

Предписание Управления, обязывающее закупать исключительно работы по содержанию кладбищ, не соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, поскольку не учитывает решение вопроса местного значения по содержанию "мест погребения", сужая муниципальную потребность лишь до "содержания кладбищ".

Таким образом, обжалуемое Заявителем предписание не соответствует не только критерию законности (поскольку основано на не соответствующем действующему законодательству ненормативному правовому акту), но и критерию исполнимости.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах обжалуемые Администрацией городского округа город Уфа Республики Башкортостан пункты 2, 3, 4, 5 решения от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022 и предписание от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан, подлежат признанию недействительными, как не соответствующее положениям Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушающие права и законные интересы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовой целью главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является не просто отмена не соответствующего действующему законодательству ненормативного правового акта, но восстановление нарушенных таким ненормативным правовым актом прав и законных интересов обратившегося за судебной защитой лица.

Указанное положение закреплено в статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 3 части 4 которой в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Учитывая специфику настоящего дела – а именно отсутствие фактически каких-либо негативных последствий от принятия обжалуемых ненормативных правовых актов –, суд приходит к выводу, что в рамках настоящего дела нарушенные права и законные интересы Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности восстанавливаются отменой незаконных ненормативных правовых актов. Данный вывод суда соответствует разъяснениям, приведенным в абзаце пятом пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022г. № 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины (часть 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации, арбитражными судами, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков.

Поскольку в рассматриваемом случае Заявитель и Антимонопольный орган в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о ее распределении судом не рассматривается.

руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

Р Е Ш И Л :

Пункты 2, 3, 4, 5 решения от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022 и предписание от 09 сентября 2022 года по делу № 002/01/15-997/2022, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан, признать недействительными.

Решение суда вступает в законную силу по истечении месяца с момента принятия, если не подана апелляционная жалоба согласно статье 180 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его  в  полном  объеме)  через  Арбитражный  суд  Республики Башкортостан.                                   

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить на Интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru.

 

Судья                                                       И.В.Симахина