именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

22 августа 2017 года                                                           Дело № А40-50465/17-92-308

Резолютивная часть решения объявлена 14 августа 2017 года

Решение в полном объеме изготовлено 22 августа 2017 года

Арбитражный суд в составе судьи Уточкина И.Н. 

При ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

Рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Губернатора Челябинской области

ответчик: Федеральное агентство лесного хозяйства

Третьи лица: ГУ лесами Челябинской области, Департамент лесного хозяйства по УФО

о признании недействительными пунктов 1, 2 Предписания от 15.12.2015 №23/2015, пунктов 1, 9, 23 Предписания от 22.12.2016 №33/2016

С участием:

от заявителя и ГУ лесами Челябинской области – ФИО2 по дов. от 10.04.2017 №2793;

от ГУ лесами Челябинской области – ФИО3 по дов. от 04.05.2017 №3517,

от ответчика – ФИО4 по дов. от 17.03.2017 №ИВ-01-28/3345,

от Департамента лесного хозяйства по УФО – ФИО5 по дов. от 21.03.2017 №24, ФИО6 по дов. от 21.03.2017 №25

УСТАНОВИЛ:

Губернатор Челябинской области обратился в арбитражный суд с заявлением к Федеральному агентству лесного хозяйства об оспаривании пунктов 1, 2 Предписания от 15.12.2015 №23/2015, пунктов 1, 9, 23 Предписания от 22.12.2016 №33/2016.

Заявление мотивировано тем, что названные предписания в оспариваемой части не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя по надлежащему исполнению переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений.

Представитель Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) против заявления возражал, ссылаясь на то, что вышеуказанные ненормативные акты в  оспариваемой части приняты в соответствии с законодательством, при этом права и законные интересы заявителя не нарушены.

Представитель ГУ лесами Челябинской области заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным заявителем.

Представитель Департамента лесного хозяйства по УФО против заявления возражал по основаниям, приведенным ответчиком.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд признал заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Пунктом 1 Предписания Рослесхоза от 15.12.2015 №23/2015 заявителю предписано в срок до 01.04.2016 обеспечить приведение уставов областных бюджетных учреждений в соответствие с законодательством Российской Федерации (совмещение функций органов государственной власти (федеральный государственный лесной надзор) и функций хозяйствующего субъекта (выполнение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов); в уставах не определены предмет и основные виды деятельности учреждений; отдельными видами приносящей доход деятельности являются работы по организации, ведению паркового и лесопаркового хозяйства, озеленению городов и населенных пунктов, оказание услуг автомобильного транспорта юридическим и физическим лицам, производство строительных работ; наделение учреждений полномочиями по постановке лесных участков на кадастровый учет; устав ЧОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" (далее - ЧОБУ "Центр пожаротушения") не соответствует положениям приказа ГУ лесами Челябинской области от 24.03.2015 №125 "О реформировании управления лесным фондом", которым внесены изменения в структуру и штатную численность ЧОБУ "Центр пожаротушения". Основание: ст. 19 ЛК РФ, ч. 2 ст. 9.2, п. 3 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 4 ст. 52 ГК РФ.

Пунктом 2 Предписания Рослесхоза от 15.12.2015 №23/2015 заявителю предписано в срок до 01.04.2016 обеспечить приведение в соответствие с требованиями федерального законодательства перечня должностных лиц учреждений, подведомственных Управлению, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 22.08.2013 №251-П (должностные лица областных бюджетных учреждений (лесничеств) в нарушение требований законодательства Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах). Основание: ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях",

Пунктом 1 Предписания Рослесхоза от 22.12.2016 №33/2016 заявителю предписано в срок до 01.03.2017 обеспечить приведение уставов областных бюджетных учреждений в соответствие с законодательством Российской Федерации (совмещение функций органов государственной власти (федеральный государственный лесной надзор) и функций хозяйствующих субъектов (выполнение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов); в уставах не определены предмет и основные виды деятельности учреждений; отдельными видами приносящей доход деятельности являются: работы по организации, ведению паркового и лесопаркового хозяйства, озеленению городов и населенных пунктов, оказание услуг автомобильного транспорта юридическим и физическим лицам, производство строительных работ; наделение учреждений полномочиями по постановке лесных участков на кадастровый учет; устав ЧОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" (далее - ЧОБУ "Центр пожаротушения") не соответствует положениям приказа ГУ лесами Челябинской области от 24.03.2015 №125 "О реформировании управления лесным фондом", которым внесены изменения в структуру и штатную численность ЧОБУ "Центр пожаротушения". Основание: ст. 19 ЛК РФ, ч. 2 ст. 9.2, п. 3 ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 4 ст. 52 ГК РФ.

Пунктом 9 Предписания Рослесхоза от 22.12.2016 №33/2016 заявителю предписано в срок до 01.08.2017 обеспечить принятие мер по соблюдению установленных требований при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан (договоры в нарушение установленных требований заключались участковыми лесничими). Основание: ч. 5 ст. 30 ЛК РФ, ч. 4 ст. 4 Закона Челябинской области от 27.09.2007 №204-ЗО "О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд", п. 7 Административного Регламента предоставления государственной услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 20.06.2012 №351-П.

Пунктом 23 Предписания Рослесхоза от 22.12.2016 №33/2016 заявителю предписано в срок до 01.04.2017 обеспечить привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нецелевое использование средств субвенций из федерального бюджета и принятие соответствующих мер по недопущению указанных нарушений (возмещены командировочные расходы на цели, не связанные с осуществлением переданных полномочий в области лесных отношений - 24,87 тыс. рублей (2015 год). Основание ст. 83 ЛК РФ, ст. ст. 38, 306.4 БК РФ.

Предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ срок для обращения в арбитражный суд с заявленными требованиями в части оспаривания Предписания Рослесхоза от 15.12.2015 №23/2015 заявителем пропущен, при этом его ходатайство о восстановлении пропущенного срока не подлежит удовлетворению, так как причины пропуска срока, указанные в ходатайстве, не являются уважительными. 

Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно п.5 ст.200 АПК РФ с учетом п.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд пришел к выводу о том, что в данном случае оспариваемые предписания в указанной части приняты в соответствии с действующим законодательством, при этом права и законные интересы заявителя не нарушены.

Довод   заявителя   о   том,   что   «проверка  организационно-правовых  форм подведомственных органам государственной власти субъектов Российской Федерации учреждений  не  входит в  предмет (задание) проверки» несостоятелен, поскольку оспариваемые предписания Рослесхоза от 15 декабря 2015 года № 23/2015, от 22 декабря 2016 года № 33/2016 выданы на основании соответствующих Актов проверок от 28 августа 2015 года № 23/2015, от 21 октября 2016 года № 33. 

Указанные проверки проводились на основании приказов Рослесхоза от 27 июня 2015 года № 261 «О проведении проверки исполнения органами государственной власти Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий» (далее - Приказ Рослесхоза от 28 июля 2015 года № 261) и приказа Рослесхоза от 27 сентября 2016 года № 404 «О проведении проверки исполнения органами государственной власти Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений и расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий».

В соответствии с пунктом 1 Задания на проведение проверки, изложенного в Приложении 1 к Приказу Рослесхоза от 28 июля 2015 года № 261 (далее - Задание на проведение проверки) проверке подлежала организация и осуществление функций государственного управления в области лесных отношений: система государственного управления, обеспечивающая осуществление переданных полномочий в области лесных отношений, сформированная на территории субъекта Российской Федерации (пункт 1.1 Задания на проведение проверки); наличие документа о согласовании действующей структуры органа государственной власти и назначения на должность действующего руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в области лесных отношений с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 1 Задания на проведение проверки, изложенного в Приложении к Приказу от 27 сентября 2016 года № 404 проверке также подлежала организация и осуществление функций государственного управления в области лесных отношений.

Следовательно, Федеральное агентство лесного хозяйства при проведении указанных проверок действовало в пределах предмета этих проверок.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области лесных отношений, в том числе, осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Лесного кодекса.

В соответствии с Положением о Главном управлении лесами Челябинской области, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 22 декабря 2006 года № 385, Главное управление лесами Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, который, кроме прочего, осуществляет на землях лесного фонда федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36, 37 статьи 81 Лесного кодекса, а также наделяет подведомственные областные государственные бюджетные автономные учреждения полномочиями по осуществлению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии со статьей 19 Лесного кодекса (пункт 10-1), выступает учредителем в отношении подведомственных областных государственных учреждений в порядке, установленном действующим законодательством (пункт 12-2), утверждает уставы подведомственных областных государственных учреждений и вносит изменения в них (пункт 12-3).

В силу части 2 статьи 96 Лесного кодекса федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса.

В соответствии с частью 2 статьи 97 Лесного кодекса федеральный государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса.

В ходе проведения проверки установлено, что уставы областных государственных учреждений (лесничеств) предусматривают совмещение функций органов государственной власти (федеральный государственный лесной надзор) и функций хозяйствующих субъектов (выполнение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов). 

Кроме того, в уставах указанных учреждений не определены предмет и основные виды деятельности учреждений, а в качестве отдельных видов приносящей доход деятельности определены работы по организации, ведению паркового и лесопаркового хозяйства, озеленению городов и населенных пунктов, оказание услуг автомобильного транспорта юридическим и физическим лицам, производство строительных работ, полномочия по постановке лесных участков на кадастровый учет.

Таким образом, областные государственные учреждения (лесничества) в соответствии с частью 5 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года №  135-ФЗ «О защите конкуренции» являются хозяйствующими субъектами, поскольку могут осуществлять деятельность, приносящую доход. 

Вместе с тем, в силу части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Кроме того, вступившими в силу решениями судов Челябинской области установлены факты незаконного наделения, совмещения функций хозяйствующего субъекта и государственной функций хозяйствующего субъекта и государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

11 августа 2016 года начальником отдела федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу ФИО7 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Главного управления лесами Челябинской области по факту административного правонарушения в виде невыполнения в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства.

Мировым судьей судебного участка № 1 Центрального района г. Челябинска ФИО8 29 августа 2016 года вынесено постановление об административном правонарушении, суд постановил Главное управление лесами Челябинской области признать виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением об административном правонарушении от 29 августа 2016 года, вынесенным мировым судьей судебного участка № 1 Центрального района города Челябинска ФИО8 установлен факт наделения ЧОБУ «Красноармейское лесничество» «правом осуществления функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, одновременно, функцией хозяйствующего субъекта и, как хозяйствующий субъект наделено государственной функцией по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах. В то же время, указанные нормы действующего законодательства в их взаимосвязи, не допускают одновременного возложения на соответствующее учреждение функций осуществления государственного контроля и надзора и оформления протоколов об административных правонарушениях, функций хозяйствующего субъекта».

Решением Центрального районного суда города Челябинска от 3 ноября 2016 года, вынесенным по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, постановление об административном правонарушении от 29 августа 2016 года признано законным и оставлено без изменения. 

Суд в вышеназванном решении пришел к выводу о незаконности наделения Главным управлением лесами Челябинской области бюджетных учреждений - лесничеств государственными функциями по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), установлении факта совмещения функций государственного управления в области лесных отношений и функций государственного управления в области лесных отношений и функций хозяйствующих субъектов, а также о невыполнении законного предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в срок до 1 июля 2016 года.

Постановлением Челябинского областного суда от 28 февраля 2017 года по делу № 3-225/2016 постановление исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № 4 Центрального районного суда города Челябинска от 29 августа 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Главного управления лесами Челябинской области оставлены без изменений, жалоба представителя Главного управления лесами Челябинской области без удовлетворения.

Указанные судебные решения вступили в законную силу и в соответствии со ст. 69 АПК РФ имеют преюдициальное значение в отношении обстоятельств, указанных в исковом заявлении Губернатора Челябинской области.

Таким образом, Главным управлением лесами допущено нарушение положений части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» поскольку оно не вправе делегировать указанные полномочия подведомственным ему областным государственным учреждениям - хозяйствующим субъектам.

Относительно оспаривания пункта 9 Предписания Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2016 года № 33/2016.

В соответствии со статьей 30, частью 4 статьи 77 Лесного кодекса граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 4 закона Челябинской области от 27 сентября 2007 года № 204-30 «О порядке и нормативах заготовки гражданами древесины для собственных нужд» (далее - Порядок) договор купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд заключается с уполномоченным органом. 

В Челябинской области в соответствии с Положением о Главном управлении лесами Челябинской области, утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области от 22 декабря 2006 года № 385 таким органом является Главное управление лесами Челябинской области.

Вместе с тем, представленные в ходе проверки для анализа копии договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан с гражданами заключаются Главным управлением лесами Челябинской области в лице участковых лесничих, действующих на основании доверенности, которые не являются представителем уполномоченного органа в нарушение пункта 4 статьи 4 Порядка.

Следовательно, договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан в проверяемый период заключались участковыми лесничими неправомерно, так как они не являются государственными гражданскими служащими органа исполнительной власти, уполномоченных в области лесных отношений.

Касательно оспаривания пункта 23 предписания Федерального агентства лесного хозяйства от 22 декабря 2016 года № 33/2016.

Согласно части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений, в том числе организацию использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

Частями 3, 5 статьи 83 Лесного кодекса предусмотрено, что средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 указанной статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно Правилам расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837 субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 года № 194 установлены Критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений».

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Между тем, в ходе проверки установлено, что Главным Управлением лесами Челябинской области возмещены командировочные расходы, выплачено денежное содержание за время нахождения в командировках, цели которых не связаны с осуществлением переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, установленные статьей 83 Лесного кодекса.

При указанных обстоятельствах требования заявителя не могут быть удовлетворены ввиду отсутствия оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ.

В силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании ст. ст. 83, 96, 97 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. ст.  38, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, руководствуясь ст. ст. 4, 27, 29, 65, 69, 71, 110, 123, 156, 167-170, 199-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие Лесному кодексу Российской Федерации, отказать в удовлетворении требований по заявлению Губернатора Челябинской области к Федеральному агентству лесного хозяйства об оспаривании пунктов 1, 2 Предписания от 15.12.2015 №23/2015, пунктов 1,9,23 Предписания от 22.12.2016 №33/2016.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:                                                                                                                    Уточкин И.Н.