ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-14329/2017

город Ростов-на-Дону

15 ноября 2017 года

15АП-14907/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 ноября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 ноября 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1, 

при участии:

от заявителя: представитель ФИО2 по доверенности от 11.08.2017, паспорт;

от администрации: представитель не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя главы крестьянского фермерского хозяйства ФИО3,

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от  03.08.2017 по делу № А32-14329/2017, 

по заявлению индивидуального предпринимателя главы крестьянского фермерского хозяйства ФИО3,

к администрации муниципального образования Северского района Краснодарского края,

об оспаривании решения об отказе в выдаче разрешения,

принятое судьей Корейво Е.В.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель глава крестьянского фермерского хозяйства ФИО3 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования Северского района Краснодарского края (далее – администрация) о признании незаконным отказ администрации в выдаче разрешения на строительство, формализованного в письме от 2 марта 2017 года №01-17/1390, об  обязании выдать разрешение на строительство хозяйственно-бытовой постройки для содержания животных ( уточненные в порядке статьи 49 АПК РФ требования).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от  03.08.2017 в удовлетворении требований отказано. Решение мотивировано отсутствием законных оснований для удовлетворения требований предпринимателя. 

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Доводы  жалобы сводятся к несогласию с выводом суда первой инстанции об отсутствии законных оснований для признания незаконным отказа департамента в выдаче разрешения на строительство.

Администрация  представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. 

Представитель администрации в судебное заседание не явился, о месте, дате и времени его проведения извещен надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без его участия.

Представитель предпринимателя в судебном заседании поддержал жалобу по доводам, изложенным в ней.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя предпринимателя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:26:0302017:3 общей площадью 35593 м2 по адресу: Краснодарский край, Северский район, в границах ТОО «Азовское», из земель сельскохозяйственного назначения - с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства (запись о государственной регистрации права от 14 апреля 2015 года №23-23/017-23/017/600/2015-4534/2).

Имея намерение возвести в границах вышеуказанного земельного участка хозяйственную постройку для содержания животных, заявитель обратился в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

Письмом от 2 марта 2017 года №01-17/1390 администрация муниципального образования Северский район отказала заявителю в положительном рассмотрении данного вопроса, сославшись на то, что действующий градостроительный регламент не распространяется на территориальную зону в месте планируемой застройки.

Не согласившись с оспариваемым решением, считая его не соответствующим нормам действующего законодательства и нарушающими права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, заявитель просит признать его таковым в судебном порядке и восстановить нарушенное право путем обязания ответчика выдать разрешение на строительство.

Согласно ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (пункт 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно пункту 3 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

В соответствии с пунктом 3 указанной статьи градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Как указано в полученном заявителем в 2016 году градостроительном плане земельного участка №RU23527308-0302-017-0000071, планируемый к застройке земельный участок находится за чертой населенного пункта и градостроительный регламент для него не установлен.

Из представленного суду фрагмента генерального плана Азовского сельского поселения, утвержденного решением Совета Азовского сельского поселения от 14 октября 2010 года №61, земельный участок заявителя расположен на землях сельскохозяйственных угодий (пашни) в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно действующим Правилам землепользования и застройки Азовского сельского    поселения    Северского    района,    утвержденных    решением    Совета муниципального образования Северский район от 29 ноября 2016 года №131, земельный участок расположен в границах территории, на которые градостроительные регламенты не устанавливаются.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания недействительным (незаконным) оспариваемого заявителем ненормативного правового акта.

Доводы заявителя о том, что судом первой инстанции неполно были выяснены и не доказаны все имеющие значения для дела обстоятельства, а именно свидетельствующие, что земельный участок относится к землям сельскохозяйственных угодий (пашни) считаем, что необоснованы, так как суду первой инстанции были представлены на обозрение следующие документы: Генеральный план Азовского сельского поселеня Северского района, правила землепользования и застройки Азовского сельского поселения, карта градостроительного зонирования, которая является неотъемлемой частью правил землепользования и застройки Азовского сельского поселения.

Из генерального плана и карты градостроительного зонирования ПЗЗ Азовского сельского поселения четко видно (в верхнем левом углу и нижнем правом углу генерального плана и нижнем правом углу карты зонирования имеются обозначения), что спорный земельный участок располагается за чертой населенного пункта, имеет определенный окрас соответствующий внизу определению — территории, на которые градостроительные регламенты не устанавливаются. Через интернет-ресурс путем указания кадастрового номера на кадастровой публичной карте можно хорошо увидеть конфигурацию, площадь, местоположение спорного земельного участка.

Согласно Генерального плана Азовского сельского поселения утвержденного решением Совета Азовского сельского поселения от 14 октября 2010 года № 61 земельный участок с кадастровым номером 23:26:0302017:3 расположен на землях сельскохозяйственных угодий (земли сельскохозяйственного назначения).

Согласно действующим Правилам землепользования и застройки Азовского сельского поселения Северского района, утвержденных решением Совета Азовского сельского поселения от 24 октября 2013 года № 206, с внесенными изменениями согласно решения муниципального образования Северский район от 29 ноября 2016 года № 131, земельный участок с кадастровым номером 23:26:0302017:3, находится за чертой населенного пункта на территории на которой градостроительные регламенты не устанавливаются (как указывалось выше, на карте градостроительного зонирования к правилам землепользования и застройки это видно).

Возможность ознакомления с вышеуказанными документами администрациями Северского района обеспечена всем желающим путем:

1)опубликования (обнародования);

2)помещения их на официальном сайте в сети Интернет;

3)создания условий для ознакомления с правилами землепользования и застройки в полном комплекте входящих в их состав картографических и иных документов в администрации Азовского сельского поселения Северского района, иных органах и организациях, причастных к регулированию землепользования и застройки в Азовском сельском поселении Северского района и (или) путем обнародования (опубликования) в местах, определенных нормативно-правовым актом главы Азовского сельского поселения Северского района.

В части 1 статьи 1 правил землепользования и застройки Азовского сельского поселения Северского района даны основные понятия, из которых следует, что правила землепользования и застройки это - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципального образования в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны - зоны, выделенные в составе территории, обладающие едиными функциональными, средовыми и пространственно-планировочными характеристиками, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;

В отношении спорного земельного участка градостроительное зонирование не проводилось, следовательно градостроительные регламенты не устанавливались, т. е. не к СХ-1 не к СХ-2 он не относится, в генеральном плане и в карте градостроительного зонирования он значится как - территория на которую градостроительные регламенты не устанавливаются, а значит градостроительный регламент для данного земельного участка не установлен.

В градостроительном плане выданном администрацией МО Северский район истцу также указано, что земельный участок находится на территории, на которой градостроительные регламенты не устанавливаются.

В соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Согласно подпункта 1.1 пункта 1 статьи 51 ГрК РФ в случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным в соответствии с частью 7 статьи 36 настоящего Кодекса требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Согласно части 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В настоящее время действующим законодательством не установлен порядок использования   земельных   участков,   на   которые   не  распространяется   действие градостроительных регламентов или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Также доводы предпринимателя о том, что классификатором видов разрешенного использования земельных участков (утв. Приказом от 01.09.2014 г. №540 Минэкономразвития России) вид разрешенного строительства — животноводства, включает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе размещение зданий, считаем неосновательными так как истцом не представлено доказательств того, что спорный земельный участок имеет такой вид разрешенного использования как - животноводство.

Из информации представленной Северским отделом Управления Росреестра по Краснодарскому краю (поконтурной ведомости земельных угодий) у земельного участка с кадастровым номером 23:260302017:3 значится вид угодий — пашня, следовательно использование земельного участка для животноводства в качестве пастбищ недопустимо.

Пашня — это сельскохозяйственные угодья, ежегодно обрабатываемые и используемые под посев сельскохозяйственных культур, многолетние травы (кроме посевов предварительных культур на улучшенных сенокосах и пастбищах, а также посевов на междурядьях многолетних насаждений).

Согласно статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья -пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

В распоряжение от 30.04.2014 г. № 133-р, на которое ссылается податель жалобы внесены именно такие-особо ценные земельные участки. То обстоятельство, что земельный участок истца не включен в этот перечень, особо ценных земельных участков, не исключает его принадлежности и от этого не дает право кому бы то ни было строить на нем объекты капитального строительства без учета Генерального плана и правил землепользования и застройки поселения, а также в отсутствие градостроительных регламентов разрешенного строительства и порядка предуссмотренного частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ.

Состав видов разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства, предельные размеры земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства принимаются согласно градостроительным регламентам, установленным в ПЗЗ - в соответствии с Генеральным планом поселения.

Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ закреплено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный      кодекс      Российской      Федерации      определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"(аналогичные выводы содержатся в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 18 февраля 2016 г. № Ф06-5901/16 по делу № А65-4720/2015, Апелляционном определении СК по административным делам Ярославского областного суда от 12 октября 2015 г. по делу № 33-6705/2015, Апелляционном определении СК по административным делам Тюменского областного суда от 30 сентября 2015 г. по делу № ЗЗа-5174/2015, Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г.).

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом вышеизложенного, выдача разрешений на строительство на земельных участках сельскохозяйственного назначения возможна после установления порядка предуссмотренного частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ или после внесения необходимых изменений в Генеральный план и ПЗЗ, например, в части установления функциональной зоны, которая позволила бы выдать разрешение на строительство объектов капитального строительства.

Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что для признания недействительным (незаконным) оспариваемого ненормативного правового акта оснований не имеется.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным отказа администрации в выдаче заявителю разрешения на строительство.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу спора, опровергали выводы суда первой инстанции либо влияли на обоснованность и законность принятого по делу решения, в связи с чем апелляционная жалоба по изложенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины относятся судебной коллегией на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от  03.08.2017 по делу № А32-14329/2017  оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объеме), через Арбитражный суд Краснодарского края.

ПредседательствующийН.Н. Смотрова

СудьиМ.В. Соловьева

С.С. Филимонова