Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А58-5586/2022

27 июня 2023 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен  27 июня 2023 года.

 

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кореневой Т.И., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителей: Акционерного общества «Верхнечонскнефтегаз» – ФИО1 (доверенность № 441 от 19.05.2023, паспорт, диплом), Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) – ФИО2 (доверенность № 79 от 05.05.2023, служебное удостоверение, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) и акционерного общества «Верхнечонскнефтегаз» на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2022 года по делу № А58-5586/2022 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2023 года по тому же делу,

установил:

Акционерное общество «Верхнечонскнефтегаз» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) (далее – управление, административный орган) о признании недействительным предписания № 3/2022п от 14.04.2022.

Решением Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2023 года, заявленные требования удовлетворены частично, пункты 2 - 5 предписания № 3/2022п от 14.04.2022 признаны недействительными, на управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление и общество обратились в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами.

Управление обжалует судебные акты в части удовлетворения заявленных обществом требований о признании пунктов 2-5 предписания № 3/2022п от 14.04.2022 недействительными, выражает несогласие с выводами судов об отсутствии у административного органа оснований для выдачи предписания ввиду неистечения на момент проверки установленных в Паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса (далее – Паспорт безопасности) сроков выполнения мероприятий, невыполнение которых к моменту проведения проверки квалифицировано управлением как нарушение требований законодательства, а также с теми выводами, что в соответствии с пунктом 7 Паспорта безопасности противотаранного устройства типа «Еж» (решение комиссии по результатам обследования) достаточно для замещения отдельных инженерно-технических средств охраны, предусмотренных в пунктах 2-5 предписания, полагает, что инженерно-технические средства охраны объектов топливно-энергетического комплекса (далее – объект ТЭК) отличаются техническим аспектом (включают технические средства охраны и инженерно-технические средства защиты объекта ТЭК) и целевым назначением (служат предотвращению несанкционированного проникновения на объект ТЭК или выявлению несанкционированных действий в отношении объекта ТЭК), в связи с чем указанное противотаранное устройство не аналогично по своим функциональным характеристикам и недостаточно для замены других систем инженерно-технических средств охраны (системы освещения (пункты 247-258), системы электропитания (пункты 265-277)), поскольку для каждого компонента защиты и охраны установлены отдельные требования в соответствии с разделом IV Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458дсп (далее – Правила № 458дсп); также указывает на то, что мероприятия по обеспечению безопасности антитеррористической защищенности на объекте являются неотложными и необходимыми, соответственно, установленные в предписании об устранении выявленных нарушений сроки их выполнения отвечают требованиям разумности и достаточности, а оспариваемый ненормативный правовой акт является законным и исполнимым; возложение на общество пунктами 2-5 предписания обязанностей, предусмотренных законодательством, не нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку данные обязанности установлены в целях обеспечение безопасности объектов ТЭК; на объекте общества проводилась выездная проверка, предметом которой являлась фактическая оценка соблюдения субъектом ТЭК требований обеспечения безопасности, соответственно рассмотрение документов, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), в том числе копии актуализированного Паспорта безопасности объекта не требовалось; государственный орган самостоятельно осуществляет мероприятия по контролю, а не проверяет деятельность объекта ТЭК на предмет соблюдения требований, установленных для него иными субъектами, в том числе – межведомственной комиссией при согласовании Паспорта безопасности; должностное лицо управления, проводившее проверку, при процедуре обследования и согласования Паспорта безопасности участвовало в качестве члена межведомственной комиссии, а не уполномоченного лица контролирующего органа; Паспорт безопасности объекта ТЭК определяется как документ, содержащий информацию об обеспечении антитеррористической защищенности объекта, план мероприятий по обеспечению его антитеррористической защищенности, в то время как предписание об устранении выявленных нарушений является ненормативным правовым актом, содержащим обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, соответственно данные документы имеют разный правовой характер и порядок исполнения.

Общество выражает несогласие с обжалуемыми судебными актами в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1 предписания № 3/2022п от 14.04.2022, указывает на то, что срок исполнения мероприятий, отраженных в данном пункте, в соответствии с Паспортом безопасности ещё не наступил (установлен до декабря 2022 года), соответственно неисполнение данных мероприятий на момент осуществления административным органом проверки не могло быть квалифицировано как нарушение законодательства; управлением при вынесении предписания не учтены положения актуализированного незадолго до этого Паспорта безопасности; различие сроков исполнения мероприятий в Паспорте безопасности – декабрь 2022 года и в предписании до 01.04.2023 (пункт 1) вводит общество в заблуждение относительно сроков исполнения соответствующей обязанности; пункт 1 оспариваемого предписания нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Общество и управление в отзывах на кассационные жалобы указали на несостоятельность доводов кассационной жалобы оппонента.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) определениями Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 мая 2023 года и от 07 июня 2023 года рассмотрение кассационных жалоб откладывалось.

В судебном заседании представитель общества поддержала доводы своей кассационной жалобы, возражала против удовлетворения кассационной жалобы управления, представитель управления также поддержала доводы своей кассационной жалобы, указала на несостоятельность доводов кассационной жалобы оппонента.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационных жалобах и отзывах на них, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, управлением в соответствии с утвержденным планом проведения плановых проверок объектов ТЭК на 2022 год в период с 13.04.2022 по 14.04.2022 была проведена выездная плановая проверка объекта общества, в ходе которой выявлены нарушения: пунктов 129-134, 138, 139, 145, 171, 251, 256, 265-277, подпункта «б» пункта 3, подпункта «а» пункта 4, пункта 13 приложения № 1 Правил № 458дсп.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки № 7/22п от 14.04.2022.

По факту выявленных нарушений управлением обществу выдано предписание № 3/2022п от 14.04.2022, которым на общество возложены обязанности: 1. В срок до 01.04.2023 года устранить нарушения в соответствии с пунктом 171 и подпунктом «а» пункта 4 приложения № 1 Правил № 458дсп; 2. В срок до 01.12.2025 устранить нарушения в соответствии с пунктом 138 и подпунктом «б» пункта 3 приложения № 1 Правил № 458дсп; 3. В срок до 01.12.2025 устранить нарушения в соответствии с пунктами 129-134, 139 Правил № 458дсп; 4. В срок до 01.12.2025 устранить нарушения в соответствии с пунктами 251, 256 Правил № 458дсп; 5. В срок до 01.12.2025 устранить нарушения в соответствии с требованиями пунктов 265-275 Правил № 458дсп.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, частично удовлетворяя заявленные требования, исходили из отсутствия на момент проведения проверки оснований для вменения указанных в пунктах 2-5 предписания нарушений, поскольку соответствующие мероприятия, направленные на защиту и охрану объекта ТЭК, были предусмотрены Паспортом безопасности (подпункт 7 пункта 7) со сроком исполнения до декабря 2025 года и, следовательно, недействительности оспариваемого предписания в указанной части; соответствия пункта 1 предписания действующему законодательству и отсутствия в данной части нарушений прав и законных интересов общества.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предписания может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ), ее отсутствие - решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял соответствующее предписание.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 № 1067 утверждены Правила осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (далее – Правила № 1067).

Согласно пункту 2 данных Правил мероприятия по государственному контролю (надзору) включают в себя действия должностного лица (лиц) органа государственного контроля (надзора) по рассмотрению документов субъекта топливно-энергетического комплекса, проверке объектов топливно-энергетического комплекса на предмет соответствия их состояния требованиям обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в соответствии с Федеральным законом «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».

В силу пункта 3 Правил № 1067 государственный контроль (надзор) осуществляется путем проведения документарных и выездных проверок, которые могут носить плановый и внеплановый характер.

На основании пункта 29 данных Правил при проведении документарной проверки в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), в том числе копия актуализированного паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Из пункта 38 Правил № 1067 следует, что если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора) документах субъекта (объекта) топливно-энергетического комплекса, а также оценить соответствие деятельности субъекта топливно-энергетического комплекса и состояния безопасности объекта топливно-энергетического комплекса требованиям обеспечения безопасности без проведения соответствующего мероприятия по контролю (надзору), проводится выездная проверка.

Таким образом, сведения актуализированного паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса являются предметом исследования и оценки при проведении как документарной, так и выездной проверок.

В соответствии с пунктом 53 Правил № 1067 в случае выявления при проведении проверки нарушений субъектом топливно-энергетического комплекса требований обеспечения безопасности должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса об устранении выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (подпункт «а»).

Согласно пункту 54 Правил № 1067 при принятии решения о сроках устранения выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны учитывать выводы и рекомендации, изложенные в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, определены Федеральным законом от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – Закон № 256-ФЗ).

В силу части 1 статьи 3 данного Закона целями обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса являются их устойчивое и безопасное функционирование, защита интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно статье 4 Закона № 256-ФЗ к основным принципам безопасности объектов топливно-энергетического комплекса отнесено обеспечение их антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.

Частью 1 статьи 6 Закона № 256-ФЗ предусмотрено, что обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Из статьи 8 данного Закона (в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений) следует, что субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к настоящему Федеральному закону (часть 1); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона (часть 2); в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса отражаются характеристика объекта, возможные последствия в результате совершения акта незаконного вмешательства, категория объекта, состояние системы его инженерно-технической, физической защиты, пожарной безопасности, а также содержатся соответствующие выводы и рекомендации (часть 3); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса содержит мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объекта, реализуемые субъектами топливно-энергетического комплекса самостоятельно, либо в случаях, предусмотренных требованиями, установленными Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона, совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, либо исключительно федеральными органами исполнительной власти (часть 4); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса по согласованию с коллегиальным органом по противодействию терроризму, сформированным в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 5 настоящего Федерального закона (часть 5); паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса подлежат актуализации в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации (часть 7).

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, правильно применив изложенные нормы материального права, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что объект ТЭК является категорируемым (категория опасности низкая), общество является субъектом ТЭК и обязано выполнять установленные требования по обеспечению безопасности данного объекта; так, в соответствии с требованиями статьи 8 Закона № 256-ФЗ обществом в установленном порядке разработан и 16.10.2018 утвержден Паспорт безопасности, который впоследствии - 08.12.2021 был актуализирован и утвержден в соответствии с требованиями закона; данный паспорт подписан членами межведомственной комиссии, в том числе должностным лицом управления, в дальнейшем проводившим выездную плановую проверку; положения данного документа должны учитываться административным органом при проведении проверок; нарушения, указанные в пунктах 2-5 оспариваемого предписания, и срок их исполнения (декабрь 2025 года)  аналогичны мероприятиям и срокам их исполнения, изложенным в подпункте 7 пункта 7 Паспорта безопасности, соответственно, на момент проведения проверки (13.04.2022-14.04.2022), проведенной спустя незначительное время после актуализации Паспорта безопасности (4 месяца), основания для вменения административным органом обществу неисполнения требований Правил № 458дсп отсутствовали, поскольку у последнего имелся значительный срок для выполнения соответствующих мероприятий, следовательно, и оснований для выдачи обязательного для исполнения обществом предписания об устранении нарушений в части пунктов 2-5 у административного органа не имелось. При этом суд округа учитывает, что неисполнения обществом каких-либо иных обязательных требований Правил № 458дсп, кроме как прямо предусмотренных Паспортом безопасности, в ходе проверки не выявлено и обществу оспариваемым предписанием не вменено.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций в данной части основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения норм материального и процессуального права.

Вопреки доводам управления применение противотаранных устройств типа «Еж», согласованное межведомственной комиссией при актуализации Паспорта безопасности, на период до выполнения дополнительных мероприятий, предусмотренных подпунктом 7 пункта 7 Паспорта безопасности, соотносящихся с пунктами 2-5 оспариваемого предписания, не подменяет необходимость применения других инженерно-технических средств охраны (системы освещения, системы электропитания), а лишь является временной мерой, до выполнения предусмотренных Паспортом безопасности мероприятий.

Иные доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, сводятся к несогласию с выводами судов по рассматриваемому спору и по существу основаны на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судами, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», не входит в полномочия суда округа.

Вместе с тем, суд округа не может согласиться с выводами судов относительно соответствия пункта 1 оспариваемого предписания действующему законодательству и отсутствия в данной части нарушений прав и законных интересов общества, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в пункте 1 оспариваемого предписания указано на неисполнение мероприятий, фактически отраженных в подпункте 6 пункта 7 Паспорта безопасности, однако срок их исполнения в соответствии с актуализированным в декабре 2021 года Паспортом установлен – декабрь 2022 года. Поскольку управлением при вынесении предписания не учтено изложенное обстоятельство, неосуществление обществом на момент проведения административным органом проверки (13.04.2022-14.04.2022) соответствующих мероприятий не могло быть вменено в качестве нарушения требований Правил № 458дсп. Кроме того, установление пунктом 1 предписания административного органа срока устранения нарушений (выполнения мероприятий) до 01.04.2023, в то время как Паспортом безопасности предусмотрен иной, более ранний срок - декабрь 2022 года, вводит общество в заблуждение относительно сроков исполнения соответствующей обязанности. Суд округа также отмечает противоречивость выводов обжалуемых судебных актов относительно пункта 1 и пунктов 2-5 оспариваемого предписания при том, что все предусмотренные ими к выполнению обществом мероприятия изложены в актуализированном Паспорте безопасности с перспективным сроком исполнения.

При изложенных обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о соответствии пункта 1 предписания действующему законодательству и отсутствия в данной части нарушений прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности противоречат изложенным выше нормам материального права, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 и частью 2 статьи 288 АПК РФ обжалуемые решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в данной части подлежат отмене.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но ими неправильно применены нормы материального права, суд округа полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении требований общества о признании пункта 1 предписания № 3/2022п от 14.04.2022 недействительным при оставлении в остальной части обжалуемых судебных актов без изменения.

В соответствии с частью 4 статьи 283 АПК РФ меры по приостановлению исполнения решения суда первой инстанции по настоящему делу, принятые определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 04 апреля 2023 года, подлежат отмене.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 283, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2022 года по делу № А58-5586/2022 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2023 года по тому же делу отменить в части отказа в удовлетворении требований Акционерного общества «Верхнечонскнефтегаз».

В данной части принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Признать недействительным пункт 1 предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия) № 3/2022п от 14.04.2022.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Отменить меры по приостановлению исполнения решения Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2022 года по делу № А58-5586/2022, установленные определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 04 апреля 2023 года по настоящему делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

 

А.Н. Левошко

Т.И. Коренева

А.И. Рудых