АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ 

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А66-2826/2019

г.Тверь

23 апреля 2019 года

(резолютивная часть объявлена 22 апреля 2019 года)

Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Басовой О.А.,  при ведении протокола судебного заседания и аудиозаписи помощником судьи Ивановой И.Е., при участии представителей заявителя – ФИО1 (директора), ответчика – ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению муниципального унитарного предприятия Кесовогорского района Тверской области «Кесовогорье», п. Кесова Гора, к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Москва об оспаривании постановления от 12 февраля 2019 года № 7.2-Пс/0019-0071 вн-2019 о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие Кесовогорского района Тверской области «Кесовогорье» (далее – заявитель, МУП) обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления от 12.02.2019 № 7.2-Пс/0019-0071 вн-2019 о назначении административного наказания, принятого Центральным Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – ответчик, Управление). 

В судебном заседании заявитель требования поддержал. 

Ответчик против их удовлетворения возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Как следует из материалов дела, МУП осуществляет деятельность, связанную с эксплуатацией опасных производственных объектов (котельных).

Управлением в отношении МУП проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения требований законодательства, регулирующего отношения в сфере обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

В ходе проверки выявлен ряд нарушений требований Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ), Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.06.2013 N 492 (далее – Положение о лицензировании),  Положения об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 (далее – «Положение об организации обучения»), Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденных Приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542 (далее – Правила безопасности), технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 N 870 (далее – Регламент).

Результаты проверки изложены в акте проверки от 22.10.2018 № 7.2-0779пл-А/0201-2018, по результатам проверки Управление привлекло МУП к административной ответственности на основании части 1 статьи 9.1 КоАП РФ (постановление от 15.11.2018 № 7.2-Пс/0200-0779вн-2018 о назначении административного наказания), а также выдало предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 22.10.2018 № 7.2-0779пл-П/0201-2018, в котором указало на наличие нарушений и установило срок для их устранения - 22.01.2019. 

Решением Арбитражного суда Тверской области от 24.12.2018 по делу № А66-19408/2018 постановление Управления от 15.11.2018 № 7.2-Пс/0200-0779вн-2018 отменено в части штрафа в размере 200 000 руб., наказание определено в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

По истечении срока исполнения предписания Управлением принято распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки от 28.01.2019 № Т-71-пр с целью контроля исполнения ранее выданного предписания.

По результатам проверки составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица от 06.02.2019 № 7.2-0071вн-А/0027-2019, согласно которому выявлены факты невыполнения пункта 1 предписания (частично) и пункта 3, в которых указано, что заявителем с нарушениями проведена проверка знаний сотрудников, работающих на опасных производственных объектах: система теплоснабжения пгт. Кесова Гора рег. № А05-11804-0001, система теплоснабжения д. Лисково Кесовогорского района рег. № А05-11804-0002; назначенные членами комиссии ФИО1 и ФИО3 не аттестованы в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности, член комиссии ФИО4 не является работником МУП (нарушение ст. 9 Закона № 116-ФЗ, пп. «е» п. 5 Положения о лицензировании, п. 26 Положения об организации обучения, п. 5 Правил безопасности); не обеспечивается наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями, так как отсутствуют система контроля загазованности по метану и оксиду углерода с выводом на пульт управления в помещении с газоиспользующим оборудованием котельной по адресу: Тверская область, Кесовогорский район, пгт. Кесова Гора, ул. Красная Горка. Отсутствуют система контроля загазованности по метану с выводом на пульт управления в помещении с газоиспользующим оборудованием, отсутствуют документы, подтверждающие исправность и функционирование сигнализатора загазованности по оксиду углерода в котельной по адресу: Тверская область, Кесовогорский район, пгт. Кесова Гора, ул. Советская, д. б/н, пом.1; отсутствуют документы, подтверждающие исправность и функционирование сигнализаторов загазованности в котельных по адресам: Тверская область, Кесовогорский район, пгт. Кесова Гора, ул. Красная Горка, Тверская область, Кесовогорский район, пгт. Кесова Гора, ул. Советская, д. б/н, пом.1, Тверская область, Кесовогорский район, пгт. Кесова Гора, ул. Кооперативная, д. 20, пом.2, Тверская область, Кесовогорский район, Лисковское сельское поселение, д. Лисково.

В отношении МУП составлен протокол об административном правонарушении от 06.02.2019 № 7.2-0071вн-Пр/0019-2019.

Постановлением от 12.02.2019 № 7.2-Пс/0019-0071 вн-2019 о назначении административного наказания МУП привлечено к административной ответственности на основании части 11 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 400 000 рублей.

Заявителю выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 06.02.2019 № 7.2-0071вн-П/0027-2019 со сроком исполнения до 06.05.2019.

Не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности, МУП оспаривает его в судебном порядке. Не оспаривая по существу факт частичного неисполнения предписания, в обоснование заявленных требований МУП указывает, что в настоящее время им предпринимаются меры по его исполнению, также полагает, что исполнение пункта 3 предписание невозможно в течение отопительного сезона.

Кроме того считает, что ответчик не учел при принятии оспариваемого постановления тяжелое финансовое положение МУП и социальную значимость предприятия. 

При рассмотрении дела суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 1 Закона № 116-ФЗ промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Согласно статье 9 названного Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). 

В рассматриваемом случае в пункте 1 предписания от 22.10.2018 указано на то, что назначенные членами аттестационной комиссии ФИО1 и ФИО3 не аттестованы в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности.

Это же нарушение отражено в акте проверки от 06.02.2019, а также включено в новое предписание от 06.02.2019.

Между тем, согласно протоколам заседания комиссии Управления от 20.12.2018 № 05-18-1517 и от 23.11.2018 № 05-18-1261 ФИО1, директор МУП, прошел необходимые проверки знаний (аттестацию) в объеме, соответствующем должностным обязанностям. Таким образом, по состоянию на 06.02.2018 нарушение было устранено, а указание на неисполнение в данной части ранее выданного предписания не соответствует действительности. Событие административного правонарушения по данному эпизоду отсутствует.

В соответствии с приказом от 16.01.2019 № 3 в МУП с указанной даты создана комиссия для проведения проверки знаний Правил безопасности в газовом хозяйстве, правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, должностных инструкций операторов газовых котельных МУП «Кесовогорье» в составе директора ФИО1, главного инженера ФИО4, мастера ФИО5. ФИО3 с указанной даты в состав членов комиссии не включена. Таким образом, по состоянию на 06.02.2019 необходимость в ее аттестации в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности, равно как и исполнение предписания в данной части отсутствовала. Следовательно, указание на неисполнение ранее выданного предписания в данной части также не соответствует действительности. Событие административного правонарушения по данному эпизоду отсутствует.

Также не соответствует действительности указание в акте проверки на то, что член комиссии ФИО4 не является работником МУП. Приказом № 1 от 09.01.2019 ФИО4 принят на работу в МУП на должность главного инженера (по совместительству). Таким образом, до истечения срока исполнения ранее выданного предписания нарушение устранено.

В то же время, у вновь назначенных членов комиссии МУП для проведения проверки знаний - главного инженера ФИО4, мастера ФИО5 - на дату проведения Управлением проверки исполнения ранее выданного предписания отсутствовала аттестация в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности. Такая аттестация проведена после истечения срока исполнения ранее выданного предписания - 26.03.2019 (протоколы №№ 05-19-259, 05-19-258).

Таким образом, в данной части факт нарушения требований ст. 9 Закона № 116-ФЗ, пп. «е» п. 5 Положения о лицензировании, п. 26 Положения об организации обучения, п. 5 Правил безопасности имеет место.

Доказательств того, что МУП предприняло все зависящие от него меры, направленные на аттестацию указанных работников до истечения срока исполнения ранее выданного предписания, в дело не представлено. Следовательно, имеет место вина МУП в совершении административного правонарушения.

Таким образом, по данному эпизоду состав административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, имеет место. 

Материалами дела также подтверждено, и заявителем не оспаривается то обстоятельство, что на момент проведения проверки исполнения ранее выданного предписания МУП не исполнило требования, изложенные в его пункте 3, связанные с необходимостью технического переоборудования котельных. 

В то же время заявитель указывает, что обеспечение наличия и функционирования необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными правилами требует значительных временных затрат, а кроме того, не представляется технически возможным в течение отопительного сезона, без приостановления подачи энергоресурсов на подключенные объекты, в том числе социально значимые.

Суд по данному эпизоду исходит из следующего.

Из диспозиции части 11 статьи 19.5 КоАП РФ следует, что ответственность на основании данной нормы может наступать только в случае невыполнения в установленный срок законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор.

Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменяется МУП.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В рассматриваемом случае Управление, выявив нарушение технических требований при эксплуатации заявителем спорных котельных, установило в предписании от 22.10.2018 трехмесячный срок для их устранения.

При этом Управлением не учтено, что нарушения выявлены в период отопительного сезона, когда их устранение сопряжено с остановкой производственного процесса, то есть с прекращением подачи отопления на подключенные объекты.

На невозможность технического переоборудования котельных в период отопительного сезона указано, в частности, в письме администрации Кесовогорского района Тверской области от 19.04.2019 № 1107. Необходимость приостановления производственной деятельности котельных на период устранения нарушений не оспаривается и самим Управлением.

Учитывая, что МУП является единственной теплоснабжающей организаций в поселке Кесова Гора, от котельных МУП отапливаются, в числе прочего, объекты коммунальной инфраструктуры (больница и т.п.), а резервные источники теплоснабжения в Кесовогорском районе отсутствуют, суд полагает, что предписание об устранении нарушений в отопительный сезон являлось неисполнимым.

Суд также отмечает, что сам по себе установленный предписанием трехмесячный срок на устранение нарушений не являлся достаточным для их устранения независимо от сезона. 

МУП представило в материалы дела письменное обоснование минимального срока, необходимого для проведения технических и пуско-наладочных работ, связанных с переоборудованием котельных, согласно которому этот срок составляет 92 рабочих или 128 календарных дней (включая сроки на разработку рабочей документации, выполнение экспертизы промышленной безопасности рабочей документации, непосредственное осуществление работ по переоборудованию, создание приемочной комиссии, пуско-наладочные работы).

Данные обстоятельства впоследствии учтены Управлением, которое согласилось с доводами МУП о невозможности исполнения предписания от 22.10.2018 в установленные в нем сроки и продлило срок его исполнения до 06.08.2019 (после принятия оспариваемого постановления, письмо Управления от 01.03.2019 № 07-16/1047). 

Следует также отметить, что МУП предпринимало меры, направленные на недопущение нарушения, а именно: как до истечения срока исполнения предписания, так и после его истечения обращалось в Управление с заявлениями о продлении срока исполнения (получен отказ в продлении срока, изложенный в письме от 29.12.2018 № 07-16/7787, принято решение о продлении срока, изложенное в письме от 01.03.2019 № 07-16/1047); 08.11.2018 представило, как следует из письма администрации Кесовогорского района от 21.02.2019 № 481, пакет документов для включения котельной № 1 в адресную инвестиционную программу софинансирования, результатом чего стало ее включение в областную адресную инвестиционную программу софинансирования на 2019 год, где предусмотрены средства на реконструкцию; включение котельной № 5 «ЦРБ» в План мероприятий по подготовке к отопительному сезону на период 2019-2020г., утвержденный Главой Кесовогорского района, предусматривающий выполнение указанных в предписании работ.

Приведенные обстоятельства: неисполнимость предписания, принятие заявителем всех возможных в данной ситуации и зависящих от него мер, направленных на устранение нарушения, свидетельствуют об отсутствии вины МУП в совершении вмененного ему административного правонарушения по данному эпизоду, что свидетельствует о незаконности его привлечения к административной ответственности в этой части.

С учетом изложенного, состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, имеет место только по эпизоду, связанному с отсутствием у членов  комиссии МУП (главного инженера ФИО4, мастера ФИО5) аттестации в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности.

В то же время, в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. 

Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ (пункт 18.1 названного Постановления).

В данном случае суд учитывает следующие обстоятельства. Названные выше члены комиссии действительно на момент проверки не имели аттестации в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора по общим и специальным требованиям промышленной безопасности.

В то же время, ФИО4 и ФИО5 были аттестованы по общим и специальным требованиям промышленной безопасности Центральной аттестационной комиссией АО «Газпром газораспределение Тверь», о чем свидетельствуют протоколы проверки знаний от 29.04.2016 № 04/16-06 и от 29.11.2018 № 11/18-5. При этом аттестация проведена в большем объеме, чем это требуется при аттестации в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора (области аттестации в Ростехнадзоре – А.1 и Б.7.1, области  аттестации АО «Газпром газораспределение Тверь» - А1, Б.7.1, Б.7.2, Б.7.8, Б.8.23, Г.2.1 – ФИО4;   А1, Б.7.1 Б.7.2, Б.7.6, Б.7.8 – ФИО5). Таким образом, указанные лица фактически обладали достаточной квалификацией и компетенцией для участия в комиссии по проведению проверки знаний Правил безопасности в газовом хозяйстве, правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, должностных инструкций операторов газовых котельных, что и подтвердила их последующая аттестация в территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что данное нарушение  носит сугубо формальный характер, не повлекло и не могло повлечь каких-либо реальных негативных последствий, создать угрозу охраняемым законом отношениям.

Суд считает возможным применить к МУП положения статьи 2.9 КоАП РФ, и освободить его от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.

С учетом изложенного, оспариваемое постановление признается судом незаконным и подлежит отмене.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 207-211 АПК РФ Арбитражный суд Тверской области,

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление от 12 февраля 2019 года № 7.2-Пс/0019-0071вн-2019 о назначении административного наказания, принятое Центральным Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении муниципального унитарного предприятия Кесовогорского района Тверской области «Кесовогорье».

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Вологда) в десятидневный срок со дня его принятия.

Судья О.А. Басова