Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А78-8084/2021

20 декабря 2022 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2022 года. 

Полный текст постановления изготовлен  20 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М., 

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 04 мая 2022 года по делу № А78-8084/2021 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 августа 2022 года по тому же делу, 

установил:

Министерство финансов Забайкальского края (далее – министерство финансов) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее – управление, административный орган) с заявлением о признании недействительными пунктов 1-4, 6 представления № 21-1/39 от 12.07.2021. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края (далее – министерство строительства), Министерство экономического развития Забайкальского края (далее – министерство экономического развития), Министерство сельского хозяйства Забайкальского края (далее – министерство сельского хозяйства), Министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края (далее – министерство социального развития), Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края (далее – департамент государственного имущества), Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее – региональная служба по тарифам) Управление Федеральной налоговой службы по Забайкальскому краю (далее – налоговая служба), Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края (далее – министерство труда), Администрация Губернатора Забайкальского края (далее – администрация губернатора). 

Решением Арбитражного суда Забайкальского края 04 мая 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 августа 2022 года, заявленные требования удовлетворены. 

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило решение и постановление судов отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Согласно доводов кассационной жалобы, вывод судов о том, что проверке фактического  исполнения условий Соглашения № 01-01-06/06-61 от 15.02.2019 (далее – Соглашение-2019) и Соглашения № 01-01-06/06-11 от 24.01.2020 (далее – Соглашение-2020) управлению следовало оценивать и подвергать анализу не только деяния министерства финансов, но и доли участия иных органов власти, исходя из их компетенции в пределах содержания возложенных на них обязательств применительно к каждому мероприятию, является ошибочным, поскольку министерство финансов является финансовым органом Забайкальского края, осуществляет управление в области бюджетных правоотношений, в том числе государственного финансового контроля, налогов и сборов; судами не учтено, что целью проведения проверки являлся контроль исполнения Плана мероприятий по оздоровлению финансов Забайкальского края (росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Забайкальского края) в 2019 - 2021 годах, разработанного в 2018 году и утвержденного распоряжением Правительства Забайкальского края от 28.09.2018  № 412-р (далее – План мероприятий                № 412-р), впоследствии актуализированного распоряжением Правительства Забайкальского края от 15.08.2019 № 299-р (в редакции распоряжения от 30.12.2019                        № 475-р) (далее - План мероприятий № 299-р), по всем показателям, а не в целом, а выявленные нарушения связаны с неисполнением данного Плана в разрезе отдельных показателей за счет перевыполнения по одним показателям и невыполнения (неполного выполнения) по другим показателям; оспариваемое представление вынесено на основании результатов проверки и в пределах прав, предоставленных управлению законом, не содержит конкретных мер принуждения, имеет направленность профилактического характера, нацелено на предупреждение нарушения норм законодательства впредь, не ущемляет права и законные интересы министерства финансов в финансово-бюджетной сфере и не возлагает на него какие-либо дополнительные обязанности, связанные с экономической деятельностью.

Министерство финансов в отзыве на кассационную жалобу заявило о согласии с обжалуемыми судебными актами. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается без их участия.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между министерством финансов и временно исполняющим обязанности Губернатора Забайкальского края заключены Соглашение-2019 и Соглашение-2020 о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Забайкальского края (с учетом дополнительных соглашений). 

Предметами Соглашения-2019 и Соглашения-2020 выступало осуществление в 2019-2020 годах мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Забайкальского края, являющегося в указанный период получателем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, предусмотренной Федеральными законами от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». 

Управлением в отношении министерства финансов в соответствии с приказами № 385-О от 12.05.2021, № 410-О от 25.05.2021 проведена плановая выездная проверка выполнения субъектами Российской Федерации обязательств по соглашению о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации за 2019-2020 годы. По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 04.06.2021.

Как следует из вынесенного 12.07.2021 по результатам проведенной проверки представления № 21-1/39, министерством финансов в нарушение подпункта «в» пункта 2 Перечня обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, являющегося Приложением к постановлению Правительства Российской Федерации от 30.12.2018 № 1762 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации» (далее – Перечень № 1762), пункта 2.1.2 Соглашения-2019, подпункта «г» пункта 2 Перечня обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, являющегося Приложением к постановлению Правительства Российской Федерации от 31.12.2019 № 1950 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации» (далее – Перечень № 1950), пункта 2.1.2 Соглашения-2020 не выполнены меры, направленные на бюджетную консолидацию, а именно - допущено невыполнение Плана мероприятий по оздоровлению финансов Забайкальского края (росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Забайкальского края), срок исполнения которых наступил в 2019 году, по пунктам 1.1. .1.2, 1.3, 1.5, 1.7.4, 1.10, 1.19.1. 1.24 на сумму                   200 873 700 рублей, по пунктам 2.1.14, 2.4.6, 2.5.8, 2.6.13, а также срок исполнения которых наступил в 2020 году по пунктам 1.7.4, 1.7.7, 1.19.1 на сумму 18 290 000 рублей (пункты 1, 2, 6). Кроме того, в нарушение пункта 1 Перечня № 1762, пункта 2.1.2 Соглашения-2019 министерством финансов в 2019 году не выполнены определенные соглашением меры, направленные на снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а именно нарушен предусмотренный Планом мероприятий по устранению неэффективных (невостребованных) налоговых льгот (пониженных ставок) по налогам, установленным законодательством Забайкальского края о налогах и сборах,  утвержденным распоряжением Правительства Забайкальского края от 28.12.2018 № 541-р, срок внесения предложения и проведения мероприятий по отмене неэффективных (невостребованных) налоговых льгот (пониженных) ставок по налогам (пункты 3, 4).

Не согласившись с вынесенным представлением в части пунктов 1 - 4, 6, министерство финансов обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными. 

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что представление административного органа в оспариваемой части не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы министерства финансов.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании представления может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа власти надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял соответствующее представление. 

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве финансов Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 24.04.2018 № 165, Министерство финансов Забайкальского края является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю в пределах установленных полномочий, функции по оказанию государственных услуг, определяющим перспективные направления развития и осуществляющим управление в области бюджетных правоотношений, в том числе государственного финансового контроля, налогов и сборов, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; министерство является финансовым органом Забайкальского края. 

На основании статьи 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (пункт 1); внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (пункт 3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета; финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация).

Как следует из пункта 2 статьи 270.2 БК РФ, под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий либо требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Согласно статье 131 БК РФ в составе федерального бюджета предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса (пункт 1); Министерство финансов Российской Федерации и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, заключают соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации (пункт 10). 

Сроки, порядок подписания и условия таких соглашений на 2019-2020 годы установлены Постановлениями № 1762, № 1950.

Пунктом 1 Перечня № 1762 установлены обязательства по осуществлению мер, направленных на снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, предусматривающие, в частности  проведение в установленные сроки оценки эффективности налоговых льгот (пониженных ставок по налогам), предоставляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, в соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации и предоставление результатов такой оценки в Министерство финансов Российской Федерации.

Согласно подпункту «в» пункта 2 Перечня № 1762 субъект Российской Федерации обязан обеспечить реализацию мероприятий утвержденных до 1 января 2019 года планов («дорожных карт»): по устранению неэффективных налоговых льгот (пониженных ставок по налогам); по погашению (реструктуризации) кредиторской задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации; программы оздоровления государственных финансов субъекта Российской Федерации; основных направлений долговой политики субъекта Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. 

Подпунктом «г» пункта 2 Перечня № 1950 установлено, что субъект Российской Федерации несет обязательства по осуществлению мер, направленных на бюджетную консолидацию, предусматривающие обеспечение реализации в 2020 году мероприятий плана по росту доходного потенциала субъекта Российской Федерации и (или) оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации. 

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что управлением проведена проверка выполнения субъектами Российской Федерации обязательств по соглашениям о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Забайкальского края за 2019-2020 годы; проверяемыми в ходе проверки учреждениями и организациями являлись высший исполнительный орган Забайкальского края, финансовый орган Забайкальского края, главные распорядители (распорядители) средств бюджета Забайкальского края, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета Забайкальского края, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета Забайкальского края; в соответствии с Планом мероприятий № 299-р (в редакции от 30.12.2019) в отношении мер по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, программы оптимизации расходов бюджета, совершенствования системы государственных закупок, мер по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, по которым в ходе проверки выявлены и в оспариваемом представлении отражены нарушения (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.5, 1.7.4, 1.10, 1.19.1, 1.24, 2.1.14, 2.4.6, 2.5.8, 2.6.13 в 2019 году, пункты 1.7.4, 1.7.7, 1.19.1 в 2020 году), ответственными исполнителями являются также иные министерства, ведомства и органы государственной и муниципальной власти (министерство строительства, департамент государственного имущества, региональная служба по тарифам, министерство сельского хозяйства, министерство экономического развития, министерство социального развития, министерство труда, налоговая служба, администрация губернатора органы местного самоуправления), а в части пунктов 2.1.14 и 2.4.6 указанного Плана мероприятий министерство финансов не являлось даже ответственным исполнителем; однако управлением исполнение условий Соглашения-2019 и Соглашения-2020 оценивались только с учетом деяний министерства финансов, как финансового органа субъекта Российской Федерации, без учета доли участия приведенных выше министерств, ведомств и органов государственной и муниципальной власти, исходя из их компетенции в пределах содержания возложенных на них обязательств применительно к каждому мероприятию, без оценки их действий (либо бездействия), которые привели или могли привести к нарушению условий указанных Соглашений; материалами дела не подтверждается осуществление управлением соответствующей оценки исполнения (неисполнения) обязательств иными соисполнителями Плана мероприятий № 299-р наряду с министерством финансов, в связи с чем вменение нарушения положений Соглашения-2019 и Соглашения-2020 исключительно министерству финансов является необоснованным; более того, согласно представленным министерством экономического развития, региональной службой по тарифам, администрацией губернатора пояснениям, которые надлежащим образом управлением не опровергнуты, ими исполнены мероприятия, которые на них возлагались,  с достижением установленных целей; также проведенной плановой выездной проверкой охвачены показатели Плана мероприятий № 299-р, утвержденного 15.08.2019 и отредактированного 30.12.2019, в то время как содержание подпункта «в» пункта 2 Перечня № 1762 свидетельствует об обязанности субъекта Российской Федерации обеспечить реализацию мероприятий утвержденных до 01.01.2019 планов («дорожных карт») программы оздоровления государственных финансов субъекта Российской Федерации, при этом до 01.01.2019 существовал План мероприятий № 412-р, утвержденный 28.09.2018 и содержащий иные плановые показатели в разрезе рассматриваемых мероприятий; управлением в нарушение требований части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ не представлено каких-либо доказательств возможности учета при проведении выездной проверки показателей Плана мероприятий № 412-р и их сопоставимости с Планом мероприятий № 299-р в части выявленных и вмененных министерству финансов нарушений; установленные Перечнем № 1762 обязательства предусматривали сроки проведения оценки эффективности налоговых льгот (пониженных ставок по налогам), предоставляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, в соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации до 01.08.2019 и представление в Министерство финансов Российской Федерации результатов такой оценки до 20.08.2019, в связи с чем оценка управлением исполнения (неисполнения) соответствующих мероприятий применительно к неутвержденным на тот момент показателям является некорректной; согласно представленным министерством финансов сведениям, которые управлением не опровергнуты, при реализации Плана мероприятий       № 299-р на 2019 - 2020 годы достигнут значительно-положительный совокупный финансовый эффект, в том числе за счет мероприятий по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов; кроме того, по результатам оценки Министерством финансов России качества управления региональными финансами за 2019-2020 годы Забайкальский край отнесен к субъекту Российской Федерации с надлежащим качеством управления региональными финансами; и при совокупности изложенных установленных по делу обстоятельств пришли к правильным выводам о несоответствии оспариваемого представления приведенным положениям бюджетного законодательства и нарушении им прав и законных интересов министерства финансов, в связи с чем на основании части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно удовлетворили заявленные последним требования.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что изложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права. 

Доводы заявителя жалобы о том, что оспариваемое представление не содержит конкретных мер принуждения в отношении министерства финансов, ограничивающих его права в финансово-бюджетной сфере, имеет направленность профилактического характера, нацелено на предупреждение нарушения норм законодательства впредь, не ущемляет права и законные интересы министерства финансов на свободу и волю юридического лица, не возлагает какие-либо дополнительные обязанности, связанные с экономической деятельностью, отклоняются судом округа, поскольку в данном представлении установлены конкретные сроки его исполнения и приведены нормы права, устанавливающие административную ответственность за его неисполнение. Кроме того, как верно отмечено судами, в случае невыполнения субъектом Российской Федерации условий соглашений одной из мер ответственности является применение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, чьи действия (бездействие) привели к нарушению обязательств, в связи с чем оспариваемое представление не может не нарушать права и законные интересы министерства финансов.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к несогласию с выводами судов по существу спора и направлены на переоценку представленных участвующими в деле лицами доказательств и установление обстоятельств, отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», не входит в полномочия суда округа. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Забайкальского края от 04 мая 2022 года и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 августа 2022 года на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа  

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 04 мая 2022 года по делу                       № А78-8084/2021 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 августа 2022 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий 

Судьи

А.Н. Левошко 

Г.В. Ананьина 

М.М. Шелёмина