ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-8598/2022

20 февраля 2024 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2024 года.

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего

судей

Приваловой А.В.,

Градовой О.Г.,

Кравченко В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании представителей:

от Департамента городского хозяйства города Севастополя - ФИО2,  по доверенности от 09.01.2024 № 1, представлен диплом;

от  Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа - ФИО3, по доверенности от 10.01.2024 № 02, представлен диплом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 10 ноября 2023 года по делу № А84-8598/2022, рассмотренному по заявлению Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа к Департаменту городского хозяйства города Севастополя об оспаривании ненормативного правового акта 

 

установил:

местная администрация внутригородского муниципального образования города Севастополя Ленинского муниципального округа (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным предписания Департамента городского хозяйства города Севастополя (далее – Департамент) от 27.09.2022 № 1341.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 10.11.2023 заявленные требования удовлетворены, оспоренное предписание признано незаконным.

Не согласившись с принятым решением, Департамент городского хозяйства города Севастополя обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. В обоснование доводов апелляционной жалобы Департамент ссылается на несоответствие выводов, содержащихся в решении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального права. 

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Представитель Департамента в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу, просил решение отменить. Представитель Администрации просил судебное решение оставить без изменения, полагая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей сторон, оценив представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам. 

Как видно из материалов дела и установлено судом, 27 сентября 2022 года должностным лицом Департамента в ходе мониторинга территории города Севастополя на территории Ленинского муниципального округа города Севастополя выявлена несанкционированная свалка твердых коммунальных отходов, в связи с чем Департамент выдал Администрации предписание от 27.09.2022 № 1341 (далее - предписание), согласно которому Администрации предписывалось осуществить исполнение полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Закона города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя» (далее – Закон № 314-ЗС), по реализации мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов (далее – ТКО), в том числе, с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации, а именно: ликвидировать несанкционированную свалку в районе дома № 25 по ул. Пожарова. К предписанию приложена фототаблица.

Посчитав, что предписание является незаконным, Администрация оспорила его в арбитражном суде.

Обжалуя в суд предписание Департамента, Администрация ссылалась на то, что наделена отельными государственными полномочиями только по удалению твердых коммунальных отходов с мест несанкционированных и бесхозных свалок и по их  транспортировке для утилизации, а поскольку в данном случае морфологический состав свалки, образованной растительными отходами при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, не относится к категории твердых коммунальных отходов, то ликвидация такой свалки не относится к полномочиям Администрации, а должна быть возложена  на регионального оператора. Также Администрация ссылалась на неисполнимость предписания ввиду недостаточности выделенных ей на эти цели средств субвенции, указывала на нарушение Департаментом запрета на проведение каких-либо контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 №336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», учитывая, что мероприятия по удалению ТКО с мест несанкционированных свалок не включены федеральным законодателем в перечень мероприятий, которые являются основанием для проведения проверки исполнения отдельных государственных полномочий в 2022 году.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия в действиях Администрации нарушений действующего законодательства, так как Департаментом установлен факт нарушения неизвестным лицом Правил благоустройства, полномочиями по  контролю за соблюдением которых органы местного самоуправления не наделены. Суд согласился с доводами заявителя об отсутствии у него обязанности по ликвидации стихийной свалки, так как ее морфологический состав не может быть отнесен к категории твердых коммунальных отходов, и указал, что в данном случае обязательства по удалению отходов относятся к санитарной очистке и возложены на регионального оператора  по обращению с ТКО на территории города Севастополя.

Кроме того, суд указал на отсутствие у Департамента на момент выдачи предписания заключения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельного участка, на котором планируется проведение ликвидации свалки, сделал вывод о нарушении Департаментом порядка проведения проверки, проведенной без взаимодействия с контролируемым лицом, не установлении вины Администрации в правонарушении, а также счел предписание неисполнимым ввиду недостаточности выделенных средств субвенции.

Между тем такие выводы суда нельзя признать законными и обоснованными исходя из следующего.

В соответствии с частями 1, 2, 5 и пунктом 6 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Частью 1 статьи 21 Закона № 131-ФЗ установлено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Из правового анализа приведенных норм законодательства следует, что органам местного самоуправления могут быть переданы на основании закона субъекта Российской Федерации государственные полномочия, при этом органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии с Законом города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя» (далее - Закон № 314-ЗС) органы местного самоуправления муниципальных образований города Севастополя наделяются отдельными государственными полномочиями. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 указанного закона к полномочиям органов местного самоуправления Севастополя относится реализация мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации.

Согласно пункту 1 раздела I Положения о Департаменте городского хозяйства города Севастополя (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16.09.2016 № 875-ПП, Департамент является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции, в том числе, по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства.

Таким образом, Департамент, выдавая предписание с требованием исполнения Администрацией полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Закона № 314-ЗС, действовал в соответствии с Положением и этим законом, которым на местную администрацию возложена обязанность по реализации мероприятий по удалению ТКО с мест несанкционированного их складирования.

Необоснованными являются выводы суда о нарушении Департаментом порядка проведения проверки, осуществленной без взаимодействия с контролируемым лицом. Придя к таким выводам,  суд необоснованно не учел, что в силу Порядка проведения Департаментом городского хозяйства города Севастополя контроля за осуществлением органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельных государственных полномочий, утвержденного приказом Департамента от 25.03.2022 № 86-ОД в соответствии  с Законом № 314-ЗС, выдача Департаментом предписаний не связана с проведением плановой или внеплановой проверки, а обусловлена исключительно контролем за соблюдением порядка и целей расходования выделенной субвенции на осуществление отдельных переданных государственных полномочий.

Поскольку оспариваемое предписание выдано Департаментом не на основании Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ссылка Администрации на нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 является ошибочной.

Выводы суда первой инстанции о том, что обязанность по ликвидации стихийной свалки, выявленной на территории внутригородского муниципального образования, должна быть возложена на иное лицо, так как имело место нарушение Правил благоустройства, в связи с чем удаление выявленных отходов не отнесено к полномочиям Администрации, в том числе и в силу их морфологического состава, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, подлежащим применению к спорным правоотношениям.

Вопросы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья регулируются положениями Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Согласно абзацу двадцать первому статьи 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Пунктом 1 статьи 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено ведение государственного кадастра отходов, включающего в себя среди прочего Федеральный классификационный каталог отходов.

В Федеральном классификационном каталоге отходов, утвержденном приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242, группа отходов «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при предоставлении услуг населению» (7 30 000 00 00 0) в том числе включает в себя вид отходов «Растительные отходы при уходе за газонами, цветниками, древесно-кустарниковыми посадками, относящиеся к твердым коммунальным отходам» (7 31 300 00 00 0), в который входят такие отходы, как «растительные отходы при уходе за газонами, цветниками» (7 31 300 01 20 5) и «растительные отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками» (7 31 300 02 20 5).

Утвержденная постановлением Правительства Севастополя от 27.12.2019 № 698-ПП территориальная схема обращения с отходами города Севастополя включает Перечень твердых коммунальных отходов в соответствии с ФККО, содержащий  код 7 31 300 00 00  «Растительные отходы при уходе за газонами, цветниками, древесно-кустарниковыми посадками, относящиеся к ТКО».

Таким образом, растительные отходы, образовавшиеся при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, относятся к  ТКО.

Под несанкционированной свалкой мусора согласно ГОСТ Р 56195-2014 понимается самовольный (несанкционированный) сброс (размещение) или складирование мусора на площади свыше 10 м2 и объемом свыше 2 м3.

Порядком ликвидации несанкционированных складирований отходов на территории внутригородских муниципальных образований города Севастополя, утвержденного приказом Департамента  от 12.04.2021 № 123-ОД, предусмотрено, что в  случае выявления несанкционированных складирований отходов, относящихся согласно  ФККО к коду  - отходы твердые коммунальные (в том числе коды, содержащиеся в его составе), внутригородские муниципальные образования принимают исчерпывающие меры по их устранению в рамках переданных государственных полномочий.

При этом обязанность по реализации мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации, осуществляется Администрацией постоянно и непрерывно в силу переданных ей отдельных государственных полномочий и не зависит от виновных действий, поэтому вывод суда о том, что Департамент должен был установить вину Администрации несостоятелен.

Выводы суда о нарушении неизвестным лицом Правил благоустройства и отсутствии в этой связи у Администрации полномочий по удалению несанкционированной свалки не соответствуют содержанию спорного предписания. В оспариваемом предписании Департаментом не указано о нарушениях Администрацией Правил благоустройства, наоборот, обязанность по ликвидации стихийной свалки возложена Департаментом на Администрацию как на орган, которому переданы такие полномочия и профинансированы.

Из материалов дела следует, что переданные полномочия полностью профинансированы Департаментом в рамках соглашения от 20.01.2022 № 12 о предоставлении субвенции бюджету внутригородского муниципального образования города Севастополя на реализацию отдельных государственных полномочий города Севастополя в 2022 году.

В соответствии с пунктом 1.7 Порядка предоставления  и расходования субвенции из бюджета города Севастополя бюджетам внутригородских муниципальных образований города Севастополя для реализации отдельных государственных полномочий города Севастополя на 2022 год и плановый период  2023 и 2024 года по выполнению мероприятий  в сфере благоустройства, утвержденного постановлением  Правительства Севастополя  19.12.2019 № 677-ПП, средства субвенции на финансовое обеспечение полномочий Администрации, предусмотренные подпунктами 1 – 10 пункта 1.5 данного порядка, перераспределяются приказом Департамента на основании обращения главы внутригородского муниципального образования с обоснованием  предлагаемого перераспределения.

Следовательно, у Администрации есть правовая возможность обратиться в Департамент за перераспределением денежных средств в случае недостаточности денежных средств для реализации переданных государственных полномочий по удалению несанкционированной свалки. В этой связи вывод суда о неисполнимости предписания нельзя признать законным.

Администрацией не опровергнуто и то обстоятельство, что земельный участок, на котором выявлено место несанкционированного складирования отходов, указанное в предписании, находится в собственности г. Севастополя (места общего пользования).

Ссылки Администрации на судебные акты других судов по иным делам отклоняются судом апелляционной инстанции. Принятие судебных актов по другим спорам не свидетельствует о преюдициальном значении этих судебных актов применительно к рассматриваемому спору. Арбитражный суд при рассмотрении дела не связан выводами судов о правовой квалификации рассматриваемых спорных отношений и толковании правовых норм.

С учетом изложенного следует признать обоснованным предписание Департамента, требующего от органа местного самоуправления принятия мер по реализации переданных государственных полномочий по ликвидации несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов за счет средств субвенции.

Поскольку предписание выдавалось Департаментом не в связи с проведением в отношении Администрации плановой либо внеплановой проверки, а было связано с соблюдением порядка и целей выделенной субвенции на осуществление переданных в соответствии с Законом №  314-ЗС отдельных государственных полномочий, то у суда не имелось законных оснований для удовлетворения заявленных требований, оспариваемое предписание по своему содержанию является законным.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 08.02.2024 по делу № А84-8600/2022.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Департамента подлежит удовлетворению, принятое по делу решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд 

 

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 10 ноября 2023 года по делу № А84-8598/2022 отменить.

В удовлетворении требования местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                          А.В. Привалова 

Судьи                                                                                                          О.Г. Градова

                                                                                                                      В.Е. Кравченко