ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А31-13098/2020

г. Киров

15 апреля 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судейКононова П.И., ФИО1,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Костромской области, заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Костромской области ФИО3

на решение Арбитражного суда Костромской области от 09.02.2021 по делу №А31-13098/2020

по заявлению медицинского частного учреждения дополнительного профессионального образования «Клиника Медекс Кострома»                              (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федерального казначейства по Костромской области

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры Костромской области,

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

медицинское частное учреждение дополнительного профессионального образования «Клиника Медекс Кострома» (далее – заявитель, ЧУ «Клиника Медекс Кострома», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального казначейства по Костромской области (далее – ответчик, Управление, административный орган) от 31.08.2020 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении №05-42/7-2020 (далее – постановление от 31.08.2020), согласно которому ЧУ «Клиника Медекс Кострома» привлечено к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с  назначением административного наказания в виде штрафа в размере 100 651 руб.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Костромской области.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 09.02.2021 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на то, что при производстве по делу об административном правонарушении, в частности при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 07.08.2020, в отношении Учреждения требования КоАП РФ не были нарушены.

Лицо, вынесшее постановление от 31.08.2020, заместитель руководителя Управления ФИО3 (далее - ФИО3, должностное лицо) в порядке части 5 статьи 30.9 КоАП РФ обратилась  во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, оставить без изменения постановление от 31.08.2020. По мнению должностного лица, при производстве по делу об административном правонарушении в отношении заявителя не было допущено нарушений требований КоАП РФ.

ЧУ «Клиника Медекс Кострома» в письменных отзывахопровергло доводы апелляционных жалобя, считает решение суда законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Прокуратура Костромской области отзыв на апелляционные жалобы не представила.

Названные апелляционные жалобы с учетом пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционных жалоб Управления и должностного лица к производству вынесено 03.03.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 04.03.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционных жалоб.

Стороны и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом. Учреждение, Управление, ФИО3 просят рассмотреть дело в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционные жалобы рассматриваются в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Прокуратурой Костромской области на основании решения о проведении проверки от 29.07.2020 № 7/47 (т. 2 л.д. 81) проведена проверка соблюдения Учреждением бюджетного законодательства в сфере обязательного медицинского страхования.

В ходе проверки Прокуратурой Костромской области установлено, что ЧУ ДПО «Клиника Медекс Кострома» в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Костромской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденной постановлением администрации Костромской области от 27.12.2017 № 522, осуществляло деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в Костромской области. Учреждение 31.07.2015 включено в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, ему присвоен реестровый №449920. Учреждением с расчетного счета ОМС оплачена задолженность по договорам займа от 07.09.2018, 20.09.2018, 08.12.2017 на общую сумму 1 012 991 рубль 54 копейки. Результаты проверки отражены в акте внеплановой комплексной проверки от 27.03.2019.

Согласно пункту 7 приложения № 4 «Особенности использования медицинскими организациями средств территориальной программы обязательного медицинского страхования» к Тарифному соглашению о реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Костромской области на 2018 год от 26.12.2017 использование средств ОМС медицинскими организациями на финансирование медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС, на возмещение затрат, не включенных в структуру тарифов на оплату медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования, является нецелевым и подлежит восстановлению в доход бюджета ТФОМС в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ).

Прокуратура Костромской области заключила, что программой обязательного медицинского страхования на 2018 год не предусмотрено такого вида расходов как выплаты в пользу физических, юридических лиц по договорам займа, в связи с чем возврат задолженности по займам за счет средств ОМС на общую сумму 1 012 991 рубль 54 копейки является нецелевым использованием средств ОМС и подлежит восстановлению в доход бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Костромской области.  

07.08.2020 по факту выявленных нарушений Прокуратурой Костромской области в отношении ЧУ «Клиника Медекс Кострома» вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ (т. 1 л.д. 78-80).

В соответствии со 23.7 КоАП РФ материалы административного дела были переданы на рассмотрение в Управление Федерального казначейства по Костромской области.

31.08.2020 заместителем руководителя Управления Федерального казначейства по Костромской области ФИО3 по результатам рассмотрения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и иных материалов дел об административных правонарушениях вынесено постановление № 05-42/7-2020 о признании ЧУ «Клиника Медекс Кострома» виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ, и назначении административного штрафа в размере 100 651 руб. (т. 1 л.д. 15-25).

Полагая, что данное постановление является незаконным и полежит отмене, ЧУ «Клиника Медекс Кострома» обратилось в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Учреждением требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, отзывов, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Часть 2 статьи 28.4 КоАП РФ предусматривает, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

В силу части 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. При составлении протокола законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (часть 3 статьи 28.2 КоАП РФ); предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ), после чего протокол им подписывается, а в случае отказа - делается соответствующая запись (часть 5 статьи 28.2 КоАП РФ); вручается под расписку копия протокола (часть 6 статьи 28.2 КоАП РФ).

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10) при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В пункте 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Протокол об административном правонарушении, составленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 АПК РФ, статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан надлежащим доказательством по делу.

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В силу пункта 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Частью 1 статьи 25.15 КоАП РФ установлено, что лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Из приведенных выше положений процессуальных требований следует, что протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) может быть составлен при непосредственном участии лица, привлекаемого к административной ответственности, а также и в его отсутствие, но лишь при условии надлежащего извещения данного лица о времени и месте совершения конкретных процессуальных действий. Цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении), должно иметь точное представление как о времени и месте его составления, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол.

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением участвующих в деле лиц о времени и месте рассмотрения дела, такое извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).

Следовательно, закон требует известить привлекаемое к ответственности лицо о рассмотрении дела об административном правонарушении и допускает осуществление административным органом соответствующих процессуальных действий в отношении юридического лица в его отсутствие только при надлежащем извещении законного представителя.

Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган также нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Как следует из материалов дела, 03.08.2020 Прокуратура Костромской области направила в адрес ЧУ «Клиника Медекс Кострома» уведомление от 03.08.2020 №7-9-2020 о необходимости явиться 05.08.2020 для решения вопроса о возбуждении в отношении последнего дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ (т. 2 л.д. 95). Данное уведомление было направлено: 03.08.2020 по адресу электронной почты Учреждения и 06.08.2020 почтой по юридическому адресу заявителя (т. 2 л.д. 96-100).

Из пояснений Прокуратуры Костромской области, представленных в суд первой инстанции, следует, что 05.08.2020 в назначенное время для участия в совершении указанного процессуального действия от ЧУ «Клиника Медекс Кострома» прибыли его представители ФИО4 по доверенности от 13.07.2020 № 771 и ФИО5 по доверенности от 04.08.2020 № 902 (т. 2 л.д. 101-102). Ввиду невозможности подписания постановления по делу об административном правонарушении в назначенное время и дату, старшим прокурором отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Лукьяновой М.Г. с представителем учреждения ФИО5 был согласован перенос даты вынесения постановления по делу об административном правонарушении на 07.08.2020.

Извещение о переносе даты вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на 07.08.2020 в адрес юридического лица - ЧУ «Клиника Медекс Кострома» и его законного представителя – директора ФИО6 не направлялось. Данный факт подтверждается материалами настоящего дела и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Таким образом, в материалах дела отсутствует какое-либо документальное оформление переноса даты вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на 07.08.2020, а также отсутствуют доказательства уведомления законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, о новой дате и времени вынесения указанного постановления. 

Следовательно, законный представитель Учреждения не извещен о вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на 07.08.2020.

Доводы заявителей апелляционных жалоб о надлежащем извещении Учреждения и его законного представителя о вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 07.08.2020,  судом апелляционной инстанции не принимаются исходя из следующего.

Действительно, 07.08.2020 при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении присутствовал представитель Учреждения ФИО5, действующий на основании доверенности от 04.08.2020 № 902 (т. 2 л.д. 101-102). Указанная доверенность носит общий характер, поскольку выдана от имени юридического лица за подписью его руководителя с приложением печати организации и предусматривает круг общих полномочий представителя, не связанных с представлением интересов Учреждения в конкретном деле об административном правонарушении.

Вопреки возражениям заявителей жалоб то обстоятельство, что представитель ФИО5, не являющийся законным представителем Учреждения по смыслу части 2 статьи 25.4 КоАП РФ, 07.08.2020 присутствовал при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, не свидетельствует о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о дате, времени и месте вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц директором ЧУ «Клиника Медекс Кострома» является ФИО6 (т. 1 л.д. 64).

Определенный в части 2 статьи 25.4 КоАП РФ перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе штатный работник – главный врач, в данном случае законным представителем не является. На дату вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении ФИО5 действовал на основании общей доверенности, не подтверждающей факт извещения именно законного представителя-руководителя юридического лица о вынесении постановления 07.08.2020. Доказательств вручения ФИО5 документов, извещений, о назначении даты вынесения постановления на 07.08.2020 в целях передачи законному представителю, материалы дела не содержат. 

Иное подход административного органа нивелирует законодательно возложенную на него обязанности и противоречит вышеуказанным нормам КоАП РФ и разъяснениям, приведенным в пункте 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10.

В силу пункта 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правомерный вывод об удовлетворении заявленных требований и признании незаконным постановления от 31.08.2020.

Статья 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. 

В силу части 5 статьи 4.1 и пункта 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение, и в случае наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, либо постановления о возбуждении уголовного дела производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.11.2019 № 2976-О).

Из материалов дела и содержания оспариваемого постановления следует, что по факту нецелевого использования средств ОМС при возврате займов платежными поручениями от 25.09.2018 № 2925, 25.09.2018 № 2929, 26.09.2018 № 2981, 01.10.2018 № 3015, 11.10.2018 № 3130, 25.10.2018 № 3246, 08.11.2018 № 3365 ЧУ «Клиника Медекс Кострома» привлекалось к ответственности, предусмотренной частью 9 статьи 39  Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в виде штрафа. Данное обстоятельство не позволяет признать законным оспариваемое в настоящем деле постановление. 

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены арбитражным судом при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения, либо опровергали выводы суда. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Таким образом, решение Арбитражного суда Костромской области от 09.02.2021 следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления и ФИО3 – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 09.02.2021 по делу №А31-13098/2020 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Костромской области, заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Костромской области ФИО3 – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

Судьи         

ФИО7

ФИО1