Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г. Волгоград                                                                                                                 

19 ноября 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 16.11.2018

Решение суда в полном объеме изготовлено 19.11.2018

       Дело №  А12-29997/2018

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи  Л.В. Костровой, 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи О.Г. Ломакиной, 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер»  (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 3444046034, ОГРН 

<

***>) о признании недействительным предписания,

при участии в судебном заседании:

от заявителя  - ФИО1 по доверенности от  14.09.2018,

от ответчика -  ФИО2 по доверенности от  10.08.2018.

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предписания Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Нижне-Волжское управление Ростехнадзора) от 06.07.2018 № 2315/21-рп/П(Э) в части установленного срока исполнения требований до 06.10.2018; об обязании Нижне-Волжское управление Ростехнадзора устранить допущенные нарушения, установив срок выполнения требований не ранее 01.05.2019.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования по основаниям, указанным в заявлении.

Нижне-Волжское управление Ростехнадзора в представленном отзыве возражает против удовлетворения заявленных требований.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения заявителя, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению. 

На основании пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона № 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

Обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

Предписание должно быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Федеральному закону № 294-ФЗ (постановления Федеральных арбитражных судов по делам №А43-24816/2012, №А65-21124/2015, №А07- 6666/2016, №А72-18980/2016).

Одним из частных случаев неисполнимости предписания является выдача предписания с установленным сроком исполнения невозможным к исполнению в условиях установленных законом процедур и обычаев делового оборота.

Таким образом, выдавая неисполнимое предписание, ответчик нарушает требования ст.18 Федерального закона № 294-ФЗ и создает угрозу привлечения ГБУЗ «ВОКПД» к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ.

Из материалов дела усматривается, что предписанием 2315/21-рп/П(Э) от 06.07.2018, выданным государственным инспектором отдела государственного энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Волгоградской области Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО3 установлен срок до 06.10.2018 для устранения нарушения в части оснащения третьим независимым источником питания электроснабжения помещений реанимации и операционных, системы аварийного освещения.

Подпунктом «б» пункта 10 Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного энергетического надзора, утвержденному приказом Ростехнадзора от 30.01.2015 № 38 установлено, что должностные лица при осуществлении государственного надзора в пределах своей компетенции обязаны:соблюдать законодательство Российской

Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится.

Неисполнение в установленный срок требований предписания влечет для ГБУЗ «ВОКПД» административную ответственность по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Между тем, как обоснованно отметил заявитель, исполнение капиталоемкого пункта 1 предписания от 29.12.2017 №5449/21-рп/П(Э) связано со значительными капитальными вложениями и временными затратами, так как требует разработки рабочей и сметной документации, ее согласования, процедур осуществления закупки, монтажные и пусконаладочные работы для оборудования.

В расчет на 2018 год по КОСГУ 310 «Приобретение прочих основных средств» (стр.7 строка 2) для исполнения пункта 1 предписания от 29.12.2017 №5449/21-рп/П(Э) включен дизель генератор для автономного освещения стоимостью 1 288 тыс. руб. Работы по подготовки площадки-фундамента и проведения сетей запланированы по КОСГУ 226. Вместе с тем, планом финансово-хозяйственной деятельности (далее - ПФХД) ГБУЗ «ВОКПД» от 29.12.2017, утвержденным должностным лицом учредителя, по строке 260 соответствующее финансовое обеспечение по КОСГУ 310 не предусмотрено. Не предусмотрено достаточного финансового обеспечения и в ПФХД от 01.07.2018, поскольку объем финансового обеспечения направлены на погашение кредиторской задолженности и требований исполнительных документов, предъявленных к ГБУЗ «ВОКПД» через органы федерального казначейства, а субсидии на капитальные вложения (столбец 9) не предусмотрены. В 2018 году к ГБУЗ «ВОКПД» через органы федерального казначейства предъявлено к исполнению 75 исполнительных документов выданных арбитражным судам и налоговым органом.

Заявитель суду пояснил, что несмотря на отсутствие финансирования ГБУЗ «ВОКПД» в 2018 году приступило к выполнению пункта 1 предписания от 29.12.2017 №5449/21-рп/П(Э). Так, для исполнения требований пункта 1 предписания от 29.12.2017 №5449/21-рп/П(Э) разработано техническое решение (рабочая документация) и подготовлена сметная документация. Стоимость реализации технического решения составляет около 2-х млн. рублей.

Учреждение суду пояснило, что в настоящее время сметная документация находится на согласовании в комитете здравоохранения Волгоградской области как учредителя ГБУЗ «ВОКПД» и главного распорядителя бюджетных средств. Только после согласования можно обращаться за выделением бюджетной субсидии, заключить соответствующее соглашение, внести изменения в ПФХД и начинать процедуры закупок.

В силу п. 1 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Субсидия ГБУЗ «ВОКПД» может быть предоставлена только после заключения соглашения о предоставлении субсидии с комитетом здравоохранения Волгоградской области в порядке, установленном ст. 78.1 БК РФ.

Между тем, согласно пункту 6 Положения о мерах по обеспечению исполнения областного бюджета, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 14.05.2018 №198-п, государственные бюджетные и автономные учреждения Волгоградской области принимают обязательства, связанные с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за счет средств, предоставленных из областного бюджета в виде субсидий, не позднее 01 августа текущего финансового года или последнего рабочего дня до указанной даты в соответствии с показателями выплат на закупку товаров, работ, услуг, включенными в планы финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений Волгоградской области.

С учетом изложенного, суд находит обоснованными доводы учреждения о том, что срок, установленный в оспариваемой части предписания № 2315/21 -рп/П(Э) от 06.07.2018 заведомо не исполняем в 2018 году, но возможен к исполнению в первой половине 2019 года.

Исходя из сложившихся процедур доведения лимитов бюджетных обязательств до бюджетных учреждений, организации закупки посредством открытого конкурса, объема строительных и пусконаладочных работ, минимальный срок исполнения требований предписания составляет 4 месяца или 120 дней.

Так, заявитель пояснил суду, что при подготовке рабочей документации на капитальный ремонт электросетей ГБУЗ «ВОКПД» в целях повышения надежности электроснабжения электроприемников выдало задание на включение третьего независимого источника электроснабжения как дополнительное требование по правилам п. 5.1 СП 31-110- 2003 и в настоящее время принимает меры по поиску источника финансирования капитального ремонта.

Привлечение ответчиком ГБУЗ «ВОКПД» за добровольно принимаемые меры по повышению надежности электроснабжения не отвечает принципам правовой справедливости.

При этом только процедура привлечения подрядной организации на капитальный ремонт в силу установленного правового регулирования составляет от 40 рабочих дней и состоит из следующих этапов и нормативно установленных промежутков ожидания:

внесение закупки в план закупок и его публикация в ЕИС - 3 дня после определения источника и лимитов финансирования (ч. 9 ст. 17 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

внесение закупки в план-график закупок и его публикация в ЕИС - 3 дня после внесения изменений в план закупок (ч. 15 ст. 21 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

проверка уполномоченным органом заявки на соответствие законодательству - 15 дней (пп. «а» п. 2.2.2 постановления администрации Волгоградской области от 29.01.2015 №43-п);

 разработка уполномоченным органом документации об аукционе в электронной форме - 5 дней (распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 №471-р, пп. «б» п. 2.2.2 постановления администрации Волгоградской области от 29.01.2015 №43-п);

утверждение документации об аукционе заказчиком - 5 дней (пп. «б» п. 2.2.3 постановления администрации Волгоградской области от 29.01.2015 №43-п);

 размещение уполномоченным органом документации об аукционе в электронной форме в ЕИС - 1 день (пп. «в» п. 2.2.2 постановления администрации Волгоградской области от 29.01.2015 №43-п);

окончание приема заявок уполномоченным органом от участников - 7 дней после публикации документации об аукционе (ч. 2 ст. 63 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

рассмотрение первых частей заявок на участие в электронном аукционе - 1 день (ч. 2 ст. 67 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

проведение электронного аукциона на электронной площадке - 3 дня после окончания срока рассмотрения первых частей заявок (ч. 3 ст. 68 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

рассмотрение вторых частей заявок - 3 дня после размещения протокола о проведении аукциона (ч. 5 ст. 69 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

размещение уполномоченным органом в ЕИС протокола подведения итогов электронного аукциона - 1 день (ч. 8 ст. 69 Федерального закона от 05.04.2013 №44- ФЗ);

размещение заказчиком проекта контракта — 5 дней после размещения итогового протокола подведения итогов электронного аукциона (ч. 2 ст. 83.2 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

размещение заказчиком протокола разногласий к проекту контракта - 5 дней с даты размещения проекта контракта (ч.4 ст. 83.2 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

рассмотрение протокола разногласий заказчиком - 3 дня (ч. 5 ст. 83.2 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

подписание контракта победителем - 3 дня (ч.б ст. 83.2 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ);

подписание контракта заказчиком - 3 дня после подписания победителем (ч.7 ст. 83.2 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ).

Таким образом, процедура закупки в форме электронного аукциона на совершенно законных основаниях может длиться до 66 рабочих дней, что в совокупности с временем проведения работ по капитальному ремонту составляет около 135 календарных дней (66 рабочих дней + 26 выходных дня + 45 дней).

Представленный заявителем расчет свидетельствует о неисполнимости выданного ответчиком предписания в установленный уполномоченным органом срок.

Сложившейся судебной практикой сформулирована общепринятая правовая позиция, согласно которой выданное предписание должно быть реально исполнимым. Согласно статье 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

На основании пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона № 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

Обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

Предписание должно быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Федеральному закону № 294-ФЗ (постановления Федеральных арбитражных судов по делам №А43-24816/2012, №А65-21124/2015, №А07- 6666/2016, №А72-18980/2016).

Одним из частных случаев неисполнимости предписания является выдача предписания с установленным сроком исполнения невозможным к исполнению в условиях установленных законом процедур и обычаев делового оборота.

Таким образом, выдавая неисполнимое предписание, ответчик нарушает требования ст.18 Федерального закона № 294-ФЗ и создает угрозу привлечения ГБУЗ «ВОКПД» к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ.

Доводы управления о том, что заявителем  ранее не исполнялись аналогичные предписания о правомерности установления  небольшого срока исполнения спорного  предписания не свидетельствует.

Заявитель пояснил, что неоднократно обращался к учредителю  о выделении средств для финансирования приобретения и монтажа дизель-генераторной установки, однако соответствующего финансирования не получал, что затрудняло исполнение предписаний уполномоченного органа.

Так, заявителем суду предоставлены доказательства:

аналитический учет, подтверждающий отсутствие финансирования ГБУЗ «ВОКПД» на приобретение дизель-генераторной установки в 2017 и 2018 годах;

копию рабочей документации на капитальный ремонт сетей электроснабжения со сметным расчетом;

копии обращений ГБУЗ «ВОКПД» к главному распорядителю бюджетных средств (комитету здравоохранения Волгоградской области) о выделении средств на приобретение и монтаж дизель-генераторной установки;

копию постановления мирового судьи судебного участка № 122 от 16.08.2018 по делу №5-122-296/2018.

ГБУЗ «ВОКПД» пояснило суду, что при расчете потребности по КОСГУ 310 на 2017 года включало в расчет стоимость дизель-генераторной установки (лист 7). Однако, как следует из сводного аналитического учета операций за 2017 год, финансирование ГБУЗ «ВОКПД» по КОСГУ 310 не производилось.

ГБУЗ «ВОКПД» при расчете потребности по КОСГУ 310 на 2018 года включало в расчет стоимость дизель-генераторной установки (лист 7). Однако, как следует из сводного аналитического учета операций на 16.11.2018, финансирование ГБУЗ «ВОКПД» по КОСГУ 310 производилось в размере 8 045 тыс. руб. по целевой субсидии на совершенствование процессов организации медицинской помощи на основе внедрения информационных технологий. На иные цели по КОСГУ 310 финансирование в 2018 году не предусмотрено.

Постановлением о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 16.08.2018 по делу №5-122-296/2018 установлено, что ГБУЗ «ВОКПД» приняты все меры для исполнения требований предписания от 29.12.2017 в части установки дизель-генераторной установки, а неисполнение связано с объективными причинами, находящимися вне пределов осмотрительности и добросовестной деятельности лечебного учреждения. Выводы, изложенные в судебном постановлении, имеют преюдициальное значение для настоящего спора в части оценки добросовестности действий ГБУЗ «ВОКПД», поскольку рассмотрение дела проходило с участием ответчика.

В судебном заседании  представитель управления в обосновании возможности исполнения предписания в трехмесячный срок пояснил, что по расчетам контрактной службы ответчика, если бы ГБУЗ «ВОКПД» объявило закупку 09.07.2018, то к 17.09.2018 мог быть заключен государственный контракт на поставку дизель-генераторной установки. На монтаж установки со слов представителя ответчика достаточно 2 дней.

Суд соглашается с доводами заявителя о том, что ответчик не учитывает, что в силу пункта 14.3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установка третьего независимого источника относится к капитальному ремонту линейного объекта, поскольку влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования сети электроснабжения ГБУЗ «ВОКПД».

Также ответчик не учитывает, что в силу требований статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации капитальный ремонт объектов государственной собственности Волгоградской области (к которым относится имущество, закрепленное на праве оперативного управления за ГБУЗ «ВОКПД») возможен только через процедуру выделения целевой субсидии на эти цели, а не из текущих расходов лечебного учреждения.

Рабочей документацией на капитальный ремонт сетей электроснабжения с установкой источника резервного (аварийного) электроснабжения предусмотрена установка дизель-генераторной установки на фундамент из бетона, устройство которого описано на листе 15 рабочей документации и во 2 разделе локального сметного расчета. Как уже упоминалось в исковом заявлении по нормативным требованиям срок набора прочности бетонного основания составляет 28 календарных дней. Общий срок исполнения контракта устанавливается 45 календарных дней.

При таких условиях, даже при наличии бюджетного финансирования в виде субсидии завершение исполнения предписания к сроку 06.10.2018 являлось невозможным.

Проанализировав собранные по делу доказательства, суд находит обоснованными доводы заявителя о том, что требование обеспечить третий независимый источник в виде дизель-генераторной установки в трехмесячный срок неисполнимо в силу нормативного регулирования. Ответчик обязан учитывать требования нормативного регулирования финансирования бюджетных учреждений, строительной деятельности и осуществления закупок для государственных нужд при установлении срока исполнения выданных им предписаний.

Правильность произведенного заявителем расчета срока исполнения предписания судом проверена.

Руководствуясь статьями 167-171  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р  Е  Ш  И  Л :

Заявление государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер» удовлетворить.

Признать недействительным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Нижне-Волжское управление Ростехнадзора) от 06.07.2018 № 2315/21-рп/П(Э) в части установленного срока исполнения требований до 06.10.2018.

Обязать Нижне-Волжского управления Ростехнадзора устранить допущенные нарушения государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер», установив срок выполнения требований до 01.05.2019.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в апелляционном порядке в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в установленный законом срок.

В соответствии с ч. 2 ст. 257 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба подается через арбитражный суд Волгоградской области.

 

            Судья                                                                           Кострова Л.В.