ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А17-1483/2017

28 сентября 2017 года

г. Киров

Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судейМинаевой Е.В., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2 (до перерыва), ФИО3 (после перерыва), 

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя ФИО4, действующей на основании доверенности от 07.04.2017, ФИО5, действующей на основании доверенности от 07.04.2017,

представителя третьего лица (ОАО «Ритуал») ФИО6, действующей на основании доверенности от 01.09.2017,

рассмотрев апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ»

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017 по делу        № А17-1483/2017, принятое судом в составе судьи Калиничевой М.С.,

по заявлению муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>),

третьи лица: индивидуальный предприниматель ФИО7 (ИНН: 

<

***>, ОГРНИП: 

<

***>),

общество с ограниченной ответственностью «Бюро ритуальных услуг» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>),

общество с ограниченной ответственностью «Федеральный похоронный дом» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>),

открытое акционерное общество «Ритуал» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>),

о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

установил:

муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (далее – заявитель, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 13.02.2017 № 02-15/2017-002 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель ФИО7 (далее – ИП ФИО7), общество с ограниченной ответственностью «Бюро ритуальных услуг» (далее – ООО «Бюро ритуальных услуг»), общество с ограниченной ответственностью «Федеральный похоронный дом» (далее – ООО «Федеральный похоронный дом»), открытое акционерное общество «Ритуал» (далее – ОАО «Ритуал»).

Решением суда от 20.06.2017 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Учреждение обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Настаивая на безосновательности выдачи антимонопольным органом оспариваемого предупреждения, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» указывает на то, что в нем не указано, какие именно положения (пункты) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) нарушены им при разработке проекта договора об организации работы по погребению умерших; обращает внимание на то, что проект такого договора, в который предписано внести изменения, не является ни актом в сфере публично-правовых отношений, ни действием (бездействием) публичного органа (организации), издание или совершение которых запрещено названной выше нормой Закона о защите конкуренции. Учреждение находит ошибочным вывод суда о том, что в рамках рассматриваемых правоотношений оно реализует публично-властные полномочия органа местного самоуправления; полагает, что такой вывод находится в прямом противоречии с позицией Второго арбитражного апелляционного суда, изложенной в постановлении от 09.06.2016 по делу № А17-2720/2015; убеждено в том, что отношения, возникающие между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и хозяйствующими субъектами при осуществлении работ по погребению умерших на территории городских кладбищ, регулируются исключительно гражданским законодательством, которое закрепляет принцип свободы договора и не запрещает включать в проект договора об организации работы по погребению умерших спорные условия. Также заявитель настаивает на отсутствии в материалах дела доказательств того, что признаки нарушения антимонопольного законодательства, указанные в оспариваемом предупреждении УФАС, приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке; поясняет, что аналитический отчет, ссылка на который приведена судом в обжалуемом решении, не относится к предмету рассматриваемого спора, при этом данный отчет подготовлен до обращения ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» в УФАС с совместной жалобой, в которой приведены аргументы о несоответствии положений спорного проекта договора требованиям законодательства; более того, в нем отсутствуют выводы о том, что пункты 1.2, 1.4, 2.1, 2.2, 2.5 проекта договора об организации работы по погребению умерших оказывают (могут оказывать) влияние на состояние конкуренции; отмечает, что незаключение договора было вызвано действиями самих хозяйствующих субъектов, отказывавшихся исполнять обязательные требования. Кроме того, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» в апелляционной жалобе предметно обосновывает соответствие каждого из спорных пунктов проекта договора положениям действующего законодательства; указывает, что договор в предложенной редакции является гарантией обеспечения организации погребения на территории города Иванова и содержания мест захоронения в соответствии с нормативными требованиями.

Также заявитель считает, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены процессуальные нарушения, связанные с определением круга заинтересованных лиц: спор рассмотрен в отсутствие Управления благоустройства администрации города Иванова, о привлечении которого к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ходатайствовало Учреждение.

Антимонопольный орган, ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых опровергают доводы МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», настаивают на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривают правовых оснований для его отмены.

В судебном заседании, состоявшемся 19.09.2017 с объявлением в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) перерыва до 16 часов 30 минут 26.09.2017, представители Учреждения настаивали на доводах и требованиях апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить; представитель АО «Ритуал» (04.08.2017 наименование ОАО «Ритуал» изменено на АО «Ритуал») поддержал позицию заявителя.

Ответчик и третьи лица - ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом»  своих представителей в суд апелляционной инстанции не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы и о перерыве в судебном заседании извещены надлежащим образом, в том числе путем размещения соответствующей информации в общедоступной автоматизированной информационной системе «Картотека арбитражных дел». В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 28.11.2016 в УФАС поступило заявление ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» о нарушении МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Заявители сообщили, что не могут осуществлять в полном объеме деятельность на рынке услуг по погребению умерших в географических границах муниципальных кладбищ города Иванова в связи с отсутствием заключенного с Учреждением договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, который не может быть подписан в предложенной МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» редакции в связи с возникшими разногласиями. Также в заявлении указано, что соответствующий договор подписан Учреждением лишь с одним хозяйствующим субъектом – ОАО «Ритуал».

По результатам проведенного анализа состояния конкуренции на товарном рынке комиссией Управления было установлено, что наличие заключенного договора между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и ОАО «Ритуал» и отсутствие договора между Учреждением и ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» влечет сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке и позволяет ОАО «Ритуал» воздействовать на общие условия обращения товара на нем.

По результатам изучения условий проекта договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, предложенного Учреждением для заключения хозяйствующим субъектам, ответчиком также было установлено, что ряд условий проекта договора (пункты 1.2, 1.5, 2.1, 2.2, 2.5) противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Учитывая изложенное, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова.

13.02.2017 Управлением на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесено предупреждение с указанием Учреждению на необходимость в срок до 03.03.2017 прекратить указанные действия путем:

- исключения из пункта 1.2 проекта договора положения о том, что Учреждение определяет место и время захоронения для выполнения заказчиком работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова;

- исключения из пункта 1.2 проекта договора фразы «санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения»;

- исключения из пункта 2.2 проекта договора фразы «санитарных правил и норм СанПиН 2.1 2882-11, предусмотренных для данного вида работ»;

- исключения из проекта договора пунктов 1.5, 2.1, 2.5.

Не согласившись с данным предупреждением, заявитель обратился в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что между третьими лицами по делу и Учреждением, реализующим публично-властные полномочия органа местного самоуправлении по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, складываются правоотношения, которые не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, что позволяло в данном случае оценивать действия МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» на предмет их соответствия требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также из наличия признаков несоответствия спорных условий проекта договора действующему законодательству.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав явившихся лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом указано на наличие в действиях МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с названной нормой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее – Порядок № 874), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В рассматриваемой ситуации признаки нарушения антимонопольного запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, усмотрены Управлением в действиях МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», выразившихся в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших, положения которого противоречат нормам действующего законодательства и препятствуют осуществлению деятельности на указанном рынке.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом названная норма не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается только специализированными службами по вопросам похоронного дела. Напротив, системный анализ положений Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

В силу пунктов 1, 4 статьи 18 Закона № 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

К вопросам местного значения городского округа относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В соответствии с положениями Закона № 8-ФЗ и с целью усиления контроля за работой организаций похоронного обслуживания в интересах защиты законных прав граждан города Иванова Ивановская городская Дума решением от 31.10.2000 № 377 утвердила Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания (далее – Правила № 377).

Пунктом 1.1 названных Правил предусмотрено, что общественные муниципальные кладбища города Иванова находятся в ведении администрации города Иванова, которая осуществляет их содержание через уполномоченный орган (учреждение) по управлению муниципальными кладбищами, выполняющий функции администрации кладбищ.

В соответствии с постановлением администрации города Иванова от 16.12.2011 № 2923 создано МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», за которым на праве постоянного бессрочного пользования закреплены земельные участки, на которых расположены городские кладбища.

Пунктом 2.1 Устава Учреждения, утвержденного приказом начальника Управления благоустройства администрации города Иванова от 28.12.2011       № 01-02-49, определено, что одной из целей деятельности Учреждения является оказание услуг в целях обеспечения осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ.

Предмет деятельности Учреждения, установленный пунктом 2.2 Устава, определен как обеспечение организации погребения на территории города Иваново и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 2.3.6 Устава МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» обеспечивает соблюдение всеми заинтересованными лицами при осуществлении ими деятельности на местах погребения требований, устанавливаемых законодательными и нормативными актами, действующими на территории Российской Федерации.

Таким образом, Учреждение имеет возможность осуществлять организационные и контрольные функции в отношении поведения иных участников данного рынка. Данный факт подтвержден вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ивановской области от 03.11.2015 по делу  № А17-2779/2015. Установленные выше обстоятельства также свидетельствуют о том, что МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» вправе устанавливать условия оказания услуг по погребению умерших на территории города Иванова. В целях согласования порядка взаимодействия при осуществлении работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ Учреждение предлагало другим хозяйствующим субъектам заключить с ним соответствующий договор, проект которого в рассматриваемом случае оценивался антимонопольным органом. В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представители заявителя не отрицали, что в отсутствие договора хозяйствующие субъекты не допускались к осуществлению услуг. Между тем заключение такого рода договора законодательством Российской Федерации не предусмотрено. Порядок взаимодействия при осуществлении работ по погребению умерших в границах муниципального образования может быть установлен в любой иной форме.

При этом ссылка представителей Учреждения в судебном заседании на то обстоятельство, что часть условий протокола разногласий к договору ИП ФИО7 была учтена Учреждением и соответствующие изменения внесены в договор, не опровергает вышеприведенные выводы. 

С учетом этого следует признать, что МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», осуществляя полномочия органа местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ, отдавая при реализации организационных функций предпочтение конкретной форме установления и выражения порядка взаимодействия (договор), обязано было обеспечить соответствие такой формы нормативным требованиям. При этом, как установлено ответчиком на стадии выдачи предупреждения, установленные гражданским законодательством принципы диспозитивности и свободы договора в данном случае применению не подлежали. 

Суд апелляционной инстанции обращает внимание лиц, участвующих в деле, что на стадии выдачи предупреждения ответчиком устанавливаются лишь признаки нарушения, наличие которых и проверяется судом при обжаловании предупреждения в судебном порядке.

Кроме того, по результатам анализа отдельных положений проекта договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ ответчиком установлено их несоответствие действующему законодательству. В то же время приведенные в апелляционной жалобе доводы Учреждения в обоснование обратного представляются безосновательными на основании следующего.

Буквальное толкование положений статей 1, 5, 7 Закона № 8-ФЗ и пункта 2.2 Правил № 377 свидетельствует о том, что основополагающим моментом при выборе времени и места погребения являются волеизъявление умершего или пожелания родственников. Кроме того, Учреждение не наделено полномочиями по контролю соблюдения положений санитарно-эпидемиологических норм и правил и не вправе применять какие-либо меры реагирования к хозяйствующим субъектам.

В этой связи содержание пунктов 1.2, 2.1, 2.2 проекта договора, определяющих, что Учреждение определяет место и время захоронения для выполнения заказчиком (хозяйствующим субъектом) работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города Иванова, а заказчик обязуется соблюсти требования, предъявляемые к осуществлению данного вида работ, предусмотренные действующим законодательством, решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» на территории города Иванова» (в действующей редакции), санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» и условиями договора, и что в случае нарушения заказчиком нормативно-правовых требований Учреждение освобождается от обязанности по обеспечению условий для осуществления заказчиком выполнения работ по погребению умерших, в полной мере не отвечают приведенным выше положениям закона. Обратное Учреждением в рамках настоящего спора не доказано.

Ссылка заявителя на положения статьи 5 Гражданского кодекса Российской Федерации является несостоятельной ввиду невозможности применения в данной ситуации к правоотношениям между Учреждением и третьими лицами положений гражданского законодательства.

Содержащееся в пункте 2.1 Правил № 377 положение об осуществлении захоронений в соответствии с санитарными правилами об  обратном также не свидетельствует, так как контроль за соблюдением норм СанПиН 2.1.2882-11 в любом случае не входит в функции МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ».

Пунктом 1.5 проекта договора предусмотрено, что перечень работников, находящихся с заказчиком (хозяйствующим субъектом) в трудовых отношениях, которым обеспечивается допуск на территорию муниципальных кладбищ города Иванова для осуществления работ по погребению умерших, при условии соблюдения требований договора, согласован сторонами в приложении № 1 к договору.

В то же время законодательством, регулирующим отношения в сфере оказания ритуальных услуг, необходимость оформления такого перечня работников не предусмотрена; хозяйствующий субъект самостоятелен в выборе работников (либо лиц, привлекаемых на основании гражданских договоров) для осуществления от имени хозяйствующего субъекта действий по погребению.

Пунктом 2.5 проекта договора предусмотрено, что квалификация работников, допускаемых к выполнению работ по погребению умерших на муниципальных кладбищах города Иванова, должна соответствовать требованиям профессионального стандарта 33.009 «Специалист в области похоронного дела», утвержденного приказом Министерства труда Российской Федерации от 07.05.2015 № 278н. Однако действующим законодательством требование о соблюдении положений данного профессионального стандарта прямо не предусмотрено. Данный профессиональный стандарт подлежит применению на добровольной основе, его положения носят рекомендательный характер. Под случаи, приведенные в статьях 57, 195.3 Трудового кодекса Российской Федерации, рассматриваемая ситуация не подпадает.

С учетом изложенного следует согласиться с позицией антимонопольного органа на стадии выдачи предупреждения о неправомерности включения Учреждением спорных условий в проект договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ. Приведенные выше пункты проекта договора предъявляют к хозяйствующим субъектам излишние требования, что влечет за собой вероятность установления дискриминационных условий деятельности на рассматриваемом товарном рынке. Как указано в пункте 4.2 договора, настоящий договор может быть расторгнут в одностороннем порядке по инициативе Учреждения в случае неисполнения Заказчиком требований раздела 2 договора. Аргументы МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» об ошибочном понимании положений Закона № 8-ФЗ, подлежат отклонению как бездоказательные.

Приведенные обстоятельства указывали на наличие в действиях Учреждения признаков нарушения антимонопольного запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Вопреки доводам заявителя апелляционной жалобы предусмотренный частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ перечень нарушений не является исчерпывающим, в связи с чем антимонопольный орган вправе признать в качестве нарушения антимонопольного законодательства иные действия (бездействие) и акты, кроме прямо перечисленных в данной норме. Указание в тексте предупреждения на препятствование осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению в результате действий Учреждения, как на один из признаков ограничения конкуренции, не препятствует окончательной квалификации деяния, которая должна быть дана ответчиком в случае возбуждения дела по результатам его рассмотрения, а не на стадии выдачи предупреждения. 

При таких условиях у ответчика имелись достаточные правовые основания для выдачи в адрес МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» оспариваемого предупреждения.

Доводы Учреждения о том, что аналитический отчет, ссылка на который приведена судом в обжалуемом решении, не относится к предмету рассматриваемого спора, при этом данный отчет подготовлен до обращения ИП ФИО7, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» в УФАС с совместной жалобой, в которой приведены аргументы о несоответствии положений спорного проекта договора требованиям законодательства, не свидетельствует о нарушении ответчиком процедуры выдачи предупреждения. Анализ состояния конкуренции на товарном рынке проведен Управлением при поступлении первого обращения ИП ФИО7 от 28.11.2016. Последующее обращение от 09.01.2017 направлено в дополнение к обращению от 28.11.2016 в связи с запросом УФАС от 19.12.2016. В данном случае проведение дополнительного анализа состояния конкуренции и составление нового аналитического отчета не требовалось. Установление влияния действий (бездействия), актов на конкуренцию на товарном рынке не является необходимым этапом процедуры проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, в связи с чем отсутствие в аналитическом отчете соответствующих выводов о незаконности оспариваемого предупреждения не свидетельствует.

С учетом приведенных нормативных положений и установленных судом первой инстанции обстоятельств, подтверждающихся материалами дела и не опровергнутых заявителем, апелляционный суд полагает, что антимонопольный орган в рассматриваемом случае обоснованно выдал оспариваемое предупреждение, соответствующее требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка № 874. Возложение обязанности принять меры по исключению из проекта договора спорных положений осуществлено в пределах мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и не нарушает прав и законных интересов Учреждения.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным оспариваемого предупреждения Управления, которое выдано в рамках полномочий ответчика и с соблюдением процедуры.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Согласно части 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Принимая во внимание, что оспариваемое решение на права или обязанности Управления благоустройства администрации города Иванова не влияет, основания для его привлечения к участию в деле в качестве третьего лица у суда первой инстанции отсутствовали, на что обоснованно указано в определении суда от 19.05.2017.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017 по делу № А17-1483/2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ»  – без удовлетворения.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1500 рублей и в соответствии со статьей 110 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017 по делу     № А17-1483/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

Судьи             

ФИО8

ФИО1