АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-5210/2023

Дело № А55-27620/2022

г. Казань

14 июля 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2023 года

Полный текст постановления изготовлен 14 июля 2023 года

 

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хлебникова А.Д.,

судей Мосунова С.В., Ольховикова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гарифуллиной Л.Р.,

при участии представителей посредством режима онлайн:

Средне - Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО1, доверенность от 09.01.2023,

в Арбитражном суде Поволжского округа:

ООО «Томет» - ФИО2, доверенность от 01.01.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу  Средне - Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Самарской области от 26 декабря 2022 года и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2023 года

по делу № А55-27620/2022 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Томет" к Средне - Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным решения,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Томет" (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным решения Средне - Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление) от 10.06.2022 N 301-8631 (N 202206030000453804001) об отказе в продлении срока устранения нарушений, указанных в пунктах 2 и 3 предписания от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 26 декабря 2022 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2023 года решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с названными судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, направив дело на новое рассмотрение.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Управления, указывая на то, что выводы судом не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, просит удовлетворить кассационную жалобу.

Представитель ООО «Томет», считая обжалованные решение и постановление законными и обоснованными, просит суд отказать в удовлетворении кассационной жалобы.  

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 274, 285, 286, 287 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов заявителя кассационной жалобы, суд округа приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании решения N Р-301-281-рш от 01.03.2022 в период с 03.03.2022 по 17.03.2022 была проведена внеплановая выездная проверка выполнения юридическим лицом - ООО "ТОМЕТ" требований ранее выданного предписания от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1, срок исполнения которого истек 15.02.2022.

В ходе проверки было выявлено, что в установленный срок - до 15.02.2022 не выполнены требования ранее выданного предписания от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1.

По результатам проведенной проверки был составлен акт внеплановой выездной проверки от 16.03.2022 N 06-03-22-079-П/А, а также выдано предписание от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П об устранении выявленных нарушений в установленные сроки. Всего в предписании указано 5 нарушений с установлением для каждого из них одинакового срока исполнения - 16.06.2022.

Предписанием обществу вменено:

- п. 2 - не обеспечены установленные меры безопасности. На производстве метанола производительностью 450 тыс. тонн в год (I агрегат) нагревательная трубчатая печь - печь конверсии метанола поз. Н-1701 не оснащена:

- запальными устройствами;

- сигнализаторами погасания пламени, надежно регистрирующими наличие пламени в форсунке или комбинированными блочными горелками с запальными устройствами, обеспечивающими постоянное горение форсунки в автоматическом режиме;

- п. 3 - не обеспечены установленные меры безопасности. На производстве метанола производительностью 1600 тыс. тонн в год (II агрегат) нагревательная трубчатая печь - печь конверсии метанола поз. Н-1701 не оснащена:

- запальными устройствами;

- сигнализаторами погасания пламени, надежно регистрирующими наличие пламени в форсунке или комбинированными блочными горелками с запальными устройствами, обеспечивающими постоянное горение форсунки в автоматическом режиме;

- п. 4 - не обеспечены установленные меры безопасности. Не обеспечена герметичность системы, а именно: допущен пропуск СО2 на всасе компрессора поз. J-1501, на производстве метанола производительностью 450 тыс. тонн в год (I агрегат).

В соответствии с письмом Ростехнадзора от 04.08.2022 N 301-12426 Управлением принято решение о внесении изменений в предписание от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П и из Предписания исключены пункты 1 и 5.

Решением Управления от 10.06.2022 N 301-8631 в удовлетворении ходатайства общества о продлении срока исполнения пунктов 2 и 3 предписания от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П отказано в связи с необеспечением организационно-техническими мероприятиями безопасного ведения работ на опасном производственном объекте до устранения нарушения.

ООО "Томет", посчитав указанное решение Управления незаконным и необоснованным, нарушающим права и законные интересы общества, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу что оспариваемое решение от 10.06.2022 об отказе в продлении срока устранения нарушений, указанных в пунктах 2 и 3 предписания от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П не было обосновано Управлением и привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции, согласившись с выводом суда первой инстанции, дополнительно отметил, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 27 декабря 2022 года по делу N А55-14563/2022 предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 06-03-22-079-КП/П от 16.03.2022 в части пунктов 2 - 4 признано недействительным.

Суд кассационной инстанции, поддерживая вывод судов двух инстанций, исходит из норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств дела.

Согласно ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности с 01.07.2021 осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 248-ФЗ) и соответственно при рассмотрении ходатайства ООО "ТОМЕТ" Управление руководствовалось нормами ФЗ N 248-ФЗ.

На основании ч. 1 ст. 92, ч. 2 ст. 93 ФЗ N 248-ФЗ решение об отсрочке исполнения предписания принимается уполномоченным должностным лицом контрольного (надзорного) органа в порядке, предусмотренном ст. 89 ФЗ N 248-ФЗ для рассмотрения возражений в отношении акта контрольного (надзорного) мероприятия.

Согласно ст. 89 ФЗ N 248-ФЗ, в случае несогласия с фактами и выводами, изложенными в акте контрольного (надзорного) мероприятия, контролируемое лицо вправе направить жалобу в порядке, предусмотренном ст. 39 - 43 ФЗ N 248-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 40 ФЗ N 248-ФЗ жалоба подается контролируемым лицом в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.

В соответствие с ч. 1 ст. 93 ФЗ N 248-ФЗ, при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение решения невозможно в установленные сроки, уполномоченное должностное лицо контрольного (надзорного) органа может отсрочить исполнение решения на срок до одного года, о чем принимается соответствующее решение.

Сроки выполнения предписания устанавливаются исходя из характера выявленного нарушения, степени его влияния на обеспечение промышленной безопасности, а также минимально необходимого времени для устранения выявленных нарушений (абзац 2 пункта 72 Административного регламента).

В соответствии с пунктом 23 Административного регламента исполнение государственной функция по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности включает в себя, среди прочего, контроль за исполнением выданных предписаний.

Согласно положениям пункта 88 Административного регламента основанием для начала административной процедуры является истечение срока устранения нарушений обязательных требований на опасных производственных объектах, указанных в предписании. Предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок.

В случае необходимости продления сроков устранения отдельных пунктов предписания по уважительным причинам, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства в области промышленной безопасности, не позднее 10 рабочих дней до указанного в предписании срока устранения нарушения, вправе направить в Ростехнадзор (его территориальный орган) аргументированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания.

К ходатайству прилагаются документы, обосновывающие продление срока, материалы о ходе устранения нарушения к моменту направления ходатайства, а также подтверждающие принятие юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений, указанных в предписании.

Пунктом 89 Административного регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения ходатайства о продлении срока исполнения предписания руководителем (заместителем руководителя) Ростехнадзора (его территориального органа) в срок не более 10 рабочих дней со дня его регистрации в Ростехнадзоре (его территориальном органе) принимается решение об удовлетворении или об отказе в его удовлетворении. В случае принятия решения об отказе в удовлетворении ходатайства указываются причины, послужившие основанием для отказа в удовлетворении ходатайства.

Управление, отказывая в продлении срока исполнения пунктов 2 и 3 предписания, указало на необеспечение организационно-техническими мероприятиями безопасного ведения работ на опасном производственном объекте до устранения нарушения: документы, представленные заявителем не содержат ни одного дополнительного организационно-технического мероприятия, разработанного и внедренного после выявления Управлением нарушений связанных с безопасной эксплуатацией печей.

Судами установлено, что предписание от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П выдано по результатам проверки выполнения мероприятий, предусмотренных предписанием от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1.

Согласно предписанию от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1 было выявлено 42 нарушения со сроком устранения до 15.02.2022.

В ходе исполнения предписания общество к 15.02.2022 устранило 39 из 42 нарушений.

При этом обществом не были устранены нарушения, указанные в п. п. 25 - 27 предписания от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1, в установленный срок, в связи с чем оно обратилось в Ростехнадзор с ходатайством о продлении сроков исполнения предписания, считая причины неисполнения указанных пунктов предписания в срок уважительными.

Общество 28.01.2022 направило руководителю Средне-Поволжского управления Ростехнадзора ФИО3 аргументированное ходатайство о продлении сроков исполнения предписания от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1.

К ходатайству были приложены документы, подтверждающие объективность и уважительность причин невозможности устранения части нарушений в установленный срок.

Административный орган письмом от 15.02.2022 N 301-2043 отказал в продлении срока устранения нарушений в связи с отсутствием документов, обосновывающих продление сроков, материалов о ходе устранения нарушений и организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасное ведение работ на опасном производственном объекте до устранения нарушений.

Также административным органом было предложено дополнительно направить указанные отсутствующие материалы, подтверждающие положительную динамику и ход устранения нарушений, изложенных в пунктах N 13-24, 25,26-27,31 предписания в период с ноября по февраль.

Общество 02.03.2022 дополнительно направило документы, которые ранее прикладывались к ходатайству от 28.01.2022.

Направляя ходатайство о продлении срока исполнения предписания от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П, общество указало, что им предприняты все необходимые меры для безопасной эксплуатации опасного производственного объекта:

- разработаны и утверждены компенсирующие мероприятия по безопасной эксплуатации печей конверсии метана I и II агрегатов;

- назначены ответственные лица, за осуществление производственного контроля за безопасной эксплуатацией оборудования;

- внедрена собственная система контроля обходов "VGL Патруль";

- организована подготовка операторов риформинга, непосредственно участвующих в розжиге грелок;

- разработаны и утверждены "Производственные инструкции по безопасному розжигу горелок печи риформинга" по обоим агрегатам".

Управление приняло решение об отказе в продлении срока устранения нарушений, без указания на то, какие из предпринятых обществом мер не обеспечивают безопасное ведение работ на опасном производственном объекте.

Как следует из материалов дела, в рамках осуществления мероприятий по устранению нарушений, заявителем в том числе:

- разработано Техническое задание на проектирование реконструкции опасного производственного объекта производства метанола;

- заключен договор с АО "Красцветмет" на проведение работ по модернизации печей и подготовке обоснования безопасности, в том числе на разработку обоснования безопасности на грелки печей конверсии метана.

Согласно ст. 1 Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" под обоснованием безопасности опасного производственного объекта следует понимать документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Как следует из п. 4 ст. 3 Закона N 116-ФЗ, в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Как следует из представленного обществом в материалы дела договора с ОАО "Красцветмет" от 14.03.2022 N 14 на проведение работ по модернизации печей и подготовке обоснования безопасности, в т.ч. на разработку обоснования безопасности на горелки печей конверсии метана, сопровождение экспертиз, в соответствии с "Графиком выполнения работ" АО "Красцветмет" обязалось подготовить обоснование безопасности опасного производственного объекта в срок до 14.06.2022, обеспечить получение заключения экспертизы промышленной безопасности в срок до 14.07.2022, а в срок до 21.03.2023 - обеспечить подготовку проектной документации и получение заключения Главгосэкспертизы.

С учетом установленных обстоятельств, суды пришли к выводу о невозможности устранения нарушений в установленные предписанием сроки по независящим от общества причинам.

Продление срока исполнения предписания является правом, а не обязанностью органа государственного контроля (надзора), реализуемым исходя из конкретных обстоятельств и при наличии к тому достаточных оснований.

К таким основаниям следует относить обстоятельства объективного характера, не зависящие от хозяйствующего субъекта, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалось от него в целях соблюдения установленных требований закона.

К ходатайствам в обоснование необходимости продления сроков исполнения предписания, общество приобщало график мероприятий по выполнению предписания, компенсационные мероприятия, техническое задание, протоколы совещаний, письмо ОАО "Красцветмет", паспорта безопасности, производственные инструкции, выкопировки из журналов проведения работ и иные документы, документацию по обеспечению безопасности печей конверсии метана, выдержки из протоколов заседании комиссий по проверке знаний, выдержки из уже представленных ранее компенсирующих мероприятий по безопасной эксплуатации печей конверсии метана, уже заключенный и исполняющийся договор с ОАО "Красцветмет" от 14.03.2022 N 14, о намерениях заключения которого общество также сообщало административному органу и предоставляло подтверждающие документы по всем этапам заключения договора.

Таким образом, судами было установил, что обществом выполнялись работы по устранению нарушений, указанных в предписании от 15.11.2021 N 06-11-21-672-П/П1.

Судами отмечено, что обществом представлено обоснование безопасности N 000-Э-МС-2022 от 15.07.2022, разработанное ООО "ЦИТР "Ризикон" в отношении печей, которое содержит анализ отклонений от требований технологических параметров, результаты оценки рисков эксплуатации и требования промышленной безопасности, связанные с отступлением от установленных требований, их недостаточностью или отсутствием.

Указанное обоснование содержит выводы по каждому из спорных объектов о том, что их эксплуатация является безопасной. Разработка компенсирующих мероприятий не требуется.

Судами также отмечено, что в отношении обоснования безопасности ОПО была проведена экспертиза промышленной безопасности - заключение N 000-Э-МС-2022 от 15.07.2022, экспертная организация - НО "Ассоциация "Ростехэкспертиза".

Как следует из представленной экспертизы от 15.07.2022 N 000-Э-МС-2022, информация, представленная в обоснование безопасности, обоснование безопасности опасного производственного объекта "Площадка установки производства метанола" ООО "ТОМЕТ" (свидетельство о регистрации А53-04576, дата регистрации ОПО 28.11.2011, регистрационный N ОПО А53-04576-0001) соответствует требованиям промышленной безопасности.

Согласно уведомлению Ростехнадзора от 27.07.2022 N ОБ.УВ.53.409266.22, заключение (экспертиза промышленной безопасности, заключение N 000-Э-МС-2022 от 15.07.2022), внесено в реестр заключений ЭПБ с присвоением регистрационного номера 53-ОБ-46726-2022.

В ходе рассмотрения дела судами было установлено, что спорные объекты введены в эксплуатацию до установления требований, несоблюдение которых вменяется заявителю.

Учитывая изложенное суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о необоснованности оспариваемого решения, поскольку Управление в ответ на обращение ООО "Томет" о продлении сроков исполнения предписания должно было обосновать установленные в предписании сроки и решить вопрос о наличии или отсутствии оснований для продления срока исполнения предписания. Однако в рассматриваемом случае оспариваемое решение Средне - Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.06.2022 N 301-8631 не содержит мотивированного обоснования по сути заявленного ходатайства.

Помимо изложенного, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 27 декабря 2022 года по делу N А55-14563/2022 признано недействительным предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 06-03-22-079-КП/П от 16.03.2022 г. в части пунктов 2 - 4. 

Признание ненормативного акта недействительным означает одновременно признание этого акта не порождающим правовые последствия с момента его принятия.

Данный правовой подход соответствует сложившейся судебной практике, нашедшей свое подтверждение, в том числе в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 17.10.2016 N 309-АД16-10395 по делу N А60-16466/2015, согласно которому в соответствии с частью 8 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт, не отвечающий требованиям закона, является незаконным (ничтожным) с момента его принятия, а не с момента вступления в силу решения суда о признании его недействительным.

С учетом изложенного, суды пришли к обоснованному выводу, что оспариваемое решение от 10.06.2022 N 301-8631 (N 202206030000453804001) об отказе в продлении срока устранения нарушений, указанных в пунктах 2 и 3 предписания от 16.03.2022 N 06-03-22-079-КП/П принято Средне-Поволжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору необоснованно и привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Оснований для иных выводов у суда кассационной инстанции не имеется.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права, направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены принятых по делу судебных актов, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Поволжского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа 

 

постановил:

решение Арбитражного суда Самарской области от 26 декабря 2022 года и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2023 года по делу № А55-27620/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса.

 

Председательствующий судья                                              А.Д.Хлебников

 

Судьи                                                                                           С.В.Мосунов

 

                                                                                   А.Н.Ольховиков