ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-4903/2022

г. Челябинск

30 мая 2022 года

Дело № А07-37270/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 мая 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Жернакова А.С.,

судей Колясниковой Ю.С., Томилиной В.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества «Институт Нефтехимпереработки» на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.03.2022 по делу № А07-37270/2021.

В судебном заседании принял участие представитель Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан – ФИО2 (доверенность от 12.01.2022 № 8/22, срок действия до 31.12.2022, паспорт, диплом).

Акционерное общество «Институт нефтехимпереработки» (далее – заявитель, АО «ИНХП») обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан (далее – заинтересованное лицо, КСП РБ) о признании незаконными действий по включению в отчет следующей информации:

«8.2.15. При наличии в собственности АО «ИНХП» в исправном состоянии 3-х автотранспортных средств (Газ 2217-288 (Соболь) с госномером 

<

***> Ниссан X-Trail с госномером 

<

***> Ниссан X-Trail с госномером 

<

***>) заключены договоры аренды личного автотранспорта с 4 сотрудниками, что привело к неэффективным затратам за период с 2018 по 2020 гг. в сумме 994,3 тыс. руб.»;

«8.3.1. Проверкой расходов на оплату труда установлено... заключение договоров возмездных услуг при полной укомплектованности бухгалтерской службы, что привело к неэффективному расходованию средств за проверяемый период ...»;

«8.4.1. Руководством Общества не приняты надлежащие меры к системной организации конкурентных закупок, обеспечивающих эффективное расходование денежных средств;

8.4.2. При осуществлении закупок установлены признаки ограничения конкуренции на торгах, дробление закупок в целях ухода от конкурентных способов закупок. Закупки на общую сумму не менее 37,7 млн руб. осуществлены с нарушениями требований законодательства и не обеспечили экономность и эффективность расходования средств общества;

8.4.3. Выборочный анализ результатов проведения конкурентных способов по закупке сырья, материалов, химреактивов в 2018 году показал возможность экономии средств за счет мониторинга цен в общей сумме 1,4 млн руб.»;

«8.5.6. По результатам проверки установлено, что не используется в производственной деятельности Обществом переданное Минпромом РБ высокотехнологичное оборудование общей стоимостью 431,1 млн руб. (с НДС) из них неработающее оборудование - 151,5 млн руб., 80% производственных площадей пустуют.

Наличие не эксплуатируемого и не работающего оборудования привело к неэффективному использованию имущества АО «ИНХП».

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.03.2022 (резолютивная часть от 03.03.2022) в удовлетворении заявленных требований отказано.

С указанным решением суда не согласилось АО «ИНХП» (далее также – податель апелляционной жалобы, апеллянт), подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобы ее податель указал, что отчет, составленный по результатам проверки, осуществленной КСП РБ, содержит положения о нарушениях заявителем трудового, бухгалтерского законодательства, законодательства в сфере закупок. При этом связь обозначенных нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении заявителя проверки КСП РБ не подтверждена, как и не приведено фактов непосредственно нарушений бюджетного законодательства. 

По мнению апеллянта, КСП РБ осуществила проверку деятельности заявителя за пределами своих полномочий, вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность организации. Действиями КСП РБ нарушены права и законные интересы заявителя на осуществление обществом нормальной хозяйственной деятельности. Следовательно, выводы, сделанные в ходе проверки, осуществленной с нарушениями законодательства, так же не могут считаться законными и обоснованными. Более того, незаконные и необоснованные выводы проверки повлекли для заявителя негативные последствия, поскольку были опубликованы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для всеобщего доступа, озвучены средствам массовой информации и впоследствии распространены средствами массовой информации, направлены для принятия соответствующих мер в Министерство промышленности энергетики и инноваций Республики Башкортостан, Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан.

Апеллянтом указано, что судом апелляционной инстанции также был сделан следующий вывод о том, что в материалах дела отсутствуют также доказательства признания недействительным акты и отчет, утвержденный постановлением КСП РБ № 34/21 от 23.03.2021, о результатах проверки на основании Плана работы на 2020 год, распоряжений председателя Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 22.10.2020 №166/20, от 14.12.2020 №203/20. Следовательно, указанные документы могут быть оспорены лицом, чьи права и законные интересы затронуты ими.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель заявителя не явился.

В отсутствии возражений представителя заинтересованного лица и в соответствии со статьями 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившегося представителя заявителя.

К дате судебного заседания в суд апелляционной инстанции от КСП РБ поступил отзыв на апелляционную жалобу заявителя, в котором заинтересованное лицо просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из письменных материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании Плана работы Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан на 2020 год, распоряжения Председателя Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 22.10.2020 № 166/20, от 14.12.2020 №203/20, в период  с 27.10.2020 по 20.01. 2021 КСП РБ проведено контрольное мероприятие по проверке эффективность, законность и результативность использования средств бюджета Республики Башкортостан, государственного имущества Республики Башкортостан АО«ИНХП», по результатам которой составлен отчет от 23.03.2021 № 34/21 «Проверка законности и результативности исполнения полномочий по осуществлению соблюдения законных интересов Республики Башкортостан в управлении акционерным обществом «Институт нефтехимпереработки» за 2018 год – текущий период 2020 года и отдельных вопросов по иным периодам» (приложение № 5 к исковому заявлению, поступившему пасторством системы «Мой Арбитр», л.д. 6-9). 

В ходе проверки КСП РБ были сделаны выводы, отраженные в отчете, в том числе:

- по результатам анализ финансово-хозяйственной деятельности общества: «8.2.15. При наличии в собственности АО «ИНХП» в исправном состоянии 3-х автотранспортных средств (Газ 2217-288 (Соболь) с госномером 

<

***> Ниссан X-Trail с госномером 

<

***> Ниссан X-Trail с госномером 

<

***>) заключены договоры аренды личного автотранспорта с 4 сотрудниками, что привело к неэффективным затратам за период с 2018 по 2020 гг. в сумме 994,3 тыс. руб.»;

- по результатам проверки кадровой политики, соблюдения трудового законодательства и штатной дисциплины: «8.3.1. Проверкой расходов на оплату труда установлено, что отдельным сотрудникам института без заключения допсоглашений к трудовым договорам без оценки критериев сложности и напряженности выполняемых работ установлены надбавки, доплаты, выявлено дублирование функций по отдельным должностям, а также заключение договоров возмездных услуг при полной укомплектованности бухгалтерской службы, что привело к неэффективному расходованию средств за проверяемый период в общей сумме 31,4 млн. руб. в результате ненадлежащего исполнения возложенных должностных обязанностей, нарушений требований законодательства и отсутствия правоустанавливающего акта.»;

- по результатам анализа закупок: «8.4.1. Руководством Общества не приняты надлежащие меры к системной организации конкурентных закупок, обеспечивающих эффективное расходование денежных средств;

8.4.2. При осуществлении закупок установлены признаки ограничения конкуренции на торгах, дробление закупок в целях ухода от конкурентных способов закупок. Закупки на общую сумму не менее 37,7 млн руб. осуществлены с нарушениями требований законодательства и не обеспечили экономность и эффективность расходования средств общества;

8.4.3. Выборочный анализ результатов проведения конкурентных способов по закупке сырья, материалов, химреактивов в 2018 году показал возможность экономии средств за счет мониторинга цен в общей сумме 1,4 млн руб.»;

- по результатам проверки эффективности управления и использования государственного имущества Республики Башкортостан: «8.5.6. По результатам проверки установлено, что не используется в производственной деятельности Обществом переданное Минпромом РБ высокотехнологичное оборудование общей стоимостью 431,1 млн руб. (с НДС) из них неработающее оборудование - 151,5 млн руб., 80% производственных площадей пустуют. Наличие не эксплуатируемого и не работающего оборудования привело к неэффективному использованию имущества АО «ИНХП».

АО «ИНХП», полагая, что включенная в отчет КСП РБ указанная выше информация не соответствует действительности, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что отчет является итоговым документом по результатам контрольного мероприятия, которым не предусмотрено возложение на проверяемых лиц или на третьих лиц каких-либо обязанностей, и им не создаются препятствия для осуществления деятельности и не могут нарушаться права объекта проверки. Оспоренные действия в части включения в отчет по итогам Приказ АО «ИНХП» за период 2018 год – текущий период 2020 года отдельных выводов (информации), не носят какого-либо распорядительного характера, не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Проверив законность и обоснованность решения суда, оценив доводы апелляционной жалобы заявителя, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (статья 65, часть 5 статья 200 АПК РФ).

Из буквального толкования положений части 4 статьи 200, статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица является совокупность двух необходимых условий: несоответствие данного ненормативного правового акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьей 2 Закона Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» Нормативный правовой акт Республики Башкортостан - это изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти Республики Башкортостан, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под нормами права (правовыми нормами) в настоящем Законе понимаются официально установленные органами государственной власти Республики Башкортостан общеобязательные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение органами государственной власти Республики Башкортостан, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории Республики Башкортостан.

В силу статьи 2.1 Закона Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» Нормативными правовыми актами Республики Башкортостан являются: Конституция Республики Башкортостан; законы Республики Башкортостан; постановления Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, носящие нормативный характер; указы Главы Республики Башкортостан, носящие нормативный характер; постановления Правительства Республики Башкортостан, носящие нормативный характер; правовые акты исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан, носящие нормативный характер.

На основании указанных норм КСП РБ не входит в структуру органов исполнительной власти Республики Башкортостан и не издает нормативно-правовое акты Республики Башкортсотан 

В соответствии со статьей 8 Закона Республики Башкортостан № 520-з от 13.03.2012 «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий; Контрольно-счетная палата проводит контрольные мероприятия в виде ревизий, проверок, обследований и аудита эффективности; при проведении контрольного мероприятия Контрольно-счетной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций; на основании акта (актов) Контрольно-счетной палатой составляется отчет.

Согласно статье 16 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 № 520-з «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Башкортостан или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

На основании изложенного, Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан и подотчетным ему (статья 1 Закона Республики Башкортостан № 520-з от 13.03.2012 «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан»).

Из материалов дела следует, на основании Плана работы Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан на 2020 год, распоряжения Председателя Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан от 22.10.2020 № 166/20, от 14.12.2020 №203/20, в период  с 27.10.2020 по 20.01. 2021 КСП РБ проведено контрольное мероприятие по проверке законности и результативности исполнения полномочий по осуществлению соблюдения законных интересов Республики Башкортостан в управлении АО «ИНХП» за 2018 год - текущий период 2020 года и отдельных вопросов по иным периодам. (далее - проверка).

По результатам проведенной проверки составлен отчет, утвержденный постановлением Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан № 34/21 от 23.03.2021.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Отчет о результатах контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия представляет собой итоговый документ Контрольно-счетной палаты, который содержит основные результаты контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия, выводы и предложения в соответствии с целями, поставленными программой, наличия выявленных нарушений, полученные в ходе контрольного мероприятия.

Кроме этого, согласно пункту 7.2.9 «СГА 101. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9ПК заключительный этап контрольного мероприятия состоит в рассмотрении замечаний, поступивших от ответственных должностных лиц объектов контрольного мероприятия на акты, и подготовке по ним заключений, подготовке результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия и других документах, подготавливаемых по его результатам. Итогом заключительного этапа является подготовка отчета о результатах контрольного мероприятия и иных документов, оформленных по результатам контрольного мероприятия.

С учетом изложенного, отчет является итоговым документом по результатам контрольного мероприятия, которым не предусмотрено возложение на проверяемых лиц или на третьих лиц каких-либо обязанностей, и им не создаются препятствия для осуществления деятельности и не могут нарушаться права объекта проверки.

Отчет по итогам контрольного мероприятия не обладает признаками нормативно-правового акта.

При этом апелляционный суд отмечает, что по смыслу указанных правовых норм и разъяснений отчет и содержащиеся в нем выводы не может быть оспорен в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ.

Поскольку в рассматриваемой ситуации отсутствует одно из предусмотренных частью 4 статьи 200, статьей 201 АПК РФ оснований для признания недействительным ответа Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан, что уже является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы основаны на неверном толковании и применении норм материального права, не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе подлежат распределению в соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ и в силу оставления апелляционной жалобы без удовлетворения относятся на апеллянта.

Поскольку при подаче апелляционной жалобы АО «ИНХП» не была уплачена государственная пошлина за ее рассмотрение, определением апелляционного суда от 13.04.2022 апеллянту была предоставлена отсрочка по ее уплате, с апеллянта в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1 500 руб.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.03.2022 по делу № А07-37270/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Институт Нефтехимпереработки» – без удовлетворения.

Взыскать с акционерного общества «Институт Нефтехимпереработки» в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1 500 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья    А.С. Жернаков 

Судьи:    Ю.С. Колясникова

    В.А. Томилина