АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А63-3302/2020

г. Ставрополь

02 ноября 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 19 октября 2020 года

                                         Решение изготовлено в полном объеме 02 ноября 2020 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Костюкова Д.Ю., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, ОГРН 

<

***>, к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, с привлечением третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: финансового управления администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, об оспаривании представления контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края,

при участии в судебном заседании представителей: заявителя – Кельм И.В. по доверенности от 09.01.2020; заинтересованного лица – председателя ФИО2; третьего лица – ФИО3 по доверенности от 26.06.2020, ФИО4 по доверенности от 07.07.2020,

                                                         УСТАНОВИЛ:

администрация Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – заинтересованное лицо, контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления № 1 от 22.01.2020.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не соответствует нормам федерального законодательства, а также нарушает права и законные интересы заявителя.

Определением суда от 26.05.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края (далее – третье лицо, финансовое управление).

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица поддержал доводы отзыва на заявление, дополнений к нему. Указал, что представление контрольно-счетной палаты выдано администрации с соблюдением требований действующего законодательства и в пределах полномочий контролирующего органа. Проверкой контрольно-счетной палаты установлен факт нарушения бюджетного законодательства. Считает, что указанные в представлении требования о принятии мер по устранению нарушений направлены на соблюдение бюджетного законодательства и не нарушают права и законные интересы администрации. Просил отказать в удовлетворении заявления.

Представители третьего лица поддержали доводы заявителя, просили суд удовлетворить заявление администрации в полном объеме.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с подпунктом 1.5 пункта 1 плана работы контрольно-счетной палаты на IV квартал 2019 года и распоряжением от 19.11.2019 № 36 проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета округа, зарезервированных и направленных согласно пункту 14 решения Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 20.12.2017 № 191-6 (с учетом изменений) в 2018 году (выборочно)» на объекте: финансовое управление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края.

По результатам составлен акт от 09.01.2020, в котором указано, что в Порядке применения результатов мониторинга, утвержденного приказом финансового управления, не урегулирован вопрос назначения премии руководителю главного распорядителя бюджетный средств. По материалам контрольного мероприятия установлен факт выплаты премии заместителем главы администрации – начальником финансового управления администрации Георгиевского городского округа ФИО5 самолично. Установленный факт указывает на высокую степень свободы принятия решений при премировании руководителя главного распорядителя бюджетный средств и является признаком, создающим дополнительные условия для коррупции при использовании бюджетных средств округа.

По результатам проверки 22.01.2020 контрольно-счетной палатой на основании статьи 18 Положения о контрольно-счетной палате в адрес администрации вынесено представление № 1, которым заявителю указано на необходимость:

- принять меры по соблюдению части 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации и утверждению Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, предусмотренных на поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансового менеджмента;

- в течение месяца проинформировать контрольно-счетную палату о результатах рассмотрения представления.

Считая представление контрольно-счетной палаты от 22.01.2020 № 1 незаконным, нарушающим права заявителя, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд руководствуется следующим.

Исходя из положений части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, Кодекс), пункту 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ  и пунктом 3.1 Положения о контрольно-счетной палате Георгиевского городского округа Ставропольского края, утвержденного решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.11.2018 № 436-21 контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных мероприятий. Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В соответствии со статьей 1 БК РФ отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым Кодексом.

Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; а также соблюдение получателями субсидий, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Из анализа главы 29 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные Кодексом.

В оспариваемом представлении сделаны выводы о том, что постановление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 «Об утверждении Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований», которым утвержден Порядок использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, нарушает нормы абзаца двенадцатого пункта 3 статьи 217 БК РФ, является обобщенным, в нем отсутствует последовательность использования бюджетных средств на поощрение главных распорядителей бюджетных средств. Отсутствует полноценное нормативно-правовое регулирование.

В оспариваемом представлении перечислены факты выявленных нарушений бюджетного законодательства, требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения.

Вместе с тем, удовлетворяя требования заявителя, суд исходит из следующего.

В соответствии с абзацем двенадцатым пункта 3 статьи 217 БК РФ Порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) указанных в абзаце пятом настоящего пункта средств устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.

Во исполнение данной нормы принято постановление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 «Об утверждении Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований». Постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129 в пункт 5 Порядка внесены изменения.

Порядок определяет правила использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, за исключением средств резервного фонда администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, в том числе:

1) пункт 3 содержит перечень документов, представляемых главными распорядителями в финансовое управление в случае возникновения потребности в бюджетных ассигнованиях;

2) пункт 4 определяет функции финансового управления по рассмотрению поступивших документов;

3) пункт 5 Порядка (в редакции постановления администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129) содержит положение, согласно которому использование (перераспределение) зарезервированных средств, связанных с поощрением главных распорядителей осуществляется по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, проводимого в соответствии с правовым актом финансового управления;

4) пунктом 6 Порядка установлена обязанность главных распорядителей использовать (перераспределять) зарезервированные средства в соответствии с их целевым назначением и отражать в составе отчетности;

5) в пункте 7 Порядка определена ответственность главных распорядителей за целевое использование зарезервированных средств.

Бюджетное законодательство не содержит требований, предъявляемых к оформлению и содержанию правовых актов, определяющих Порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) бюджетных ассигнований. Местные администрации самостоятельны в выборе инструмента правового регулирования в данной сфере.

В этой связи, вывод контрольно-счетной палаты о том, что Порядок является обобщенным, в нем отсутствует последовательность использования бюджетных средств на поощрение главных распорядителей бюджетных средств и это нарушает норму статьи 217 БК РФ, не основан на нормах бюджетного законодательства.

Кроме того, в оспариваемом представлении контрольно-счетная палата ссылается на редакцию пункта 5 Порядка (без учета изменений, внесенных постановлением администрации от 28.04.2018 № 1129), которая уже не действовала на дату проведения контрольного мероприятия и в проверяемый период.

Вывод контрольно-счетной палаты о том, что в Порядке обязательно должны содержаться сведения о количестве призовых мест, определение условий поощрения руководителей главных распорядителей бюджетных средств, виды выплат поощрения, также не основан на нормах бюджетного законодательства. Кодекс не предъявляет подобных требований к правовым актам, определяющим Порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) бюджетных ассигнований.

Проведение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края, в соответствии с пунктом 5 Порядка, регулируется приказом финансового управления администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 29.12.2017 № 187-р (с изменениями, внесенными приказом финансового управления от 07.05.2018 № 61-6, от 06.06.2019 № 112-6).

Распоряжением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 17.08.2018 № 188-р «О поощрении главных распорядителей средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края по результатам оценки качества финансового менеджмента» были определены количество призовых мест, победители, размер поощрения победителей и базовый размер премии руководителей. В остальной части главные распорядители самостоятельно используют распределенные бюджетные ассигнования в соответствии с целями распределения. Нецелевое либо неэффективное использование поощрения отдельными главными распорядителями средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края также не является основанием для вывода о противоречии норм Порядка бюджетному законодательству.

В качестве нарушений и недостатков заинтересованное лицо указывает на отсутствие условий, последовательности использования зарезервированных средств на поощрение главных распорядителей средств бюджета, конкретизации действий администрации при выполнении возложенных полномочий по установлению внутренних бюджетных процедур, исключению предпосылок, ведущих к неэффективному использованию бюджетных средств, а также некачественному исполнению внутренней бюджетной процедуры главных распорядителей средств бюджета.

Данный вывод носит обобщенный характер, без ссылки на нормы бюджетного законодательства.

Довод контрольно-счетной палаты о том, что в Порядке использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований должны быть определены условия, виды выплаты поощрения, базовый размер премии не основан на нормах бюджетного законодательства. Ссылки на нормы права, в соответствии с которыми предъявляются такие требования к администрации, заинтересованным лицом не приведены.

Кроме того, суд соглашается с доводом заявителя, что размер поощрения указывается в решении Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края, его объем не является постоянным, в разные года может быть различным, либо бюджетные ассигнования могут отсутствовать по данному направлению. В связи с этим указание размера премирования в Порядке, который рассчитан на многократное применение, является нецелесообразным и невозможным.

Конкретный размер поощрения главных распорядителей по итогам финансового менеджмента может быть определен правовым актом администрации с учетом бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете на текущий год.

В 2018 году распоряжением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 17.08.2018 № 188-р «О поощрении главных распорядителей средств бюджета Георгиевского городского округа Ставропольского края по результатам оценки качества финансового менеджмента» были определены количество призовых мест, победители, размер поощрения победителей и базовый размер премии руководителей.

Таким образом, требование абзаца двенадцатого пункта 3 статьи 217 БК РФ о том, что Порядок использования (порядок принятия решений об использовании, о перераспределении) зарезервированных бюджетных ассигнований должен быть определен местной администрацией, в проверяемом периоде соблюдено.

Довод заинтересованного лица о том, что Порядок должен определять цели поощрения, параметры (критерии) оценки главных распорядителей средств бюджета, достигших наилучших показателей по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, определения временного промежутка проведения мониторинга и периода оценки итогов их деятельности, также не обоснован, так как данные нормы определены приказом финансового управления администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 29.12.2017 № 187-р (с изменениями, внесенными приказом финансового управления от 07.05.2018 № 61-6, от 06.06.2019 № 112-6), как органом, уполномоченным на проведение мониторинга качества финансового менеджмента и установление порядка проведения такого мониторинга в соответствии с пунктом 6 статьи 160.2-1 БК РФ.

Довод контрольно-счетной палаты о том, что Порядком не определены цели использования зарезервированных бюджетных средств, такж не обоснован, так как цель использования зарезервированных бюджетных средств (поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансового менеджмента) определена решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете.

С учетом изложенного суд считает, что Порядок использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края о бюджете Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, утвержденный постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 25.12.2017 № 2622 (с изменениями, внесенными постановлением администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края от 28.04.2018 № 1129), соответствует норме, установленной абзацем двенадцатым пункта 3 статьи 217 БК РФ.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. В нарушение данных принципов, оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не основано на нормах закона.

С учетом указанных обстоятельств, требование контрольно-счетной палаты о принятии мер по соблюдению части 3 статьи 217 БК РФ и утверждению Порядка использования (перераспределения) зарезервированных решением Думы Георгиевского городского округа Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований, предусмотренных на поощрение главных распорядителей средств бюджета по итогам мониторинга качества финансового менеджмента, является незаконным и необоснованным.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд считает, что контрольно-счетная палата не доказала факта нарушения администрацией норм бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление контрольно-счетной палаты не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заинтересованным лицом не доказано.

На основании изложенного суд считает заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края о признании недействительным оспариваемого представления контрольно-счетной палаты обоснованным и подлежащим удовлетворению.

руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

                                                              РЕШИЛ:

заявление администрации Георгиевского городского округа Ставропольского края, г. Георгиевск, удовлетворить.

Признать недействительным представление контрольно-счетной палаты Георгиевского городского округа Ставропольского края № 1 от 22.01.2020.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо – Кавказского округа в двухмесячный срок со дня вступления в законную силу при условии, что решение было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья                                                                                         Д.Ю. Костюков