ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело №А55-33176/2020

г. Самара

26 июля 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2021 года

Постановление  в полном объеме изготовлено 26 июля 2021 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Некрасовой Е.Н., судей Корнилова А.Б., Николаевой С.Ю., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании 21.07.2021 в помещении суда апелляционную жалобу Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Самарской области от 13.04.2021 по делу №А55-33176/2020 (судья Степанова И.К.), возбужденному по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Автоград-Водоканал» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г.Тольятти Самарской области, к Волжскому межрегиональному территориальному управлению по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 6439010461, ОГРН 

<

***>), г.Балаково Саратовской области, третье лицо: Управление Федеральной службы безопасности по Самарской области, г.Самара, об оспаривании предписания,

в судебном заседании приняли участие: 

от ООО «АВК» - ФИО2 (доверенность от 10.12.2020), ФИО3 (доверенность от 15.02.2021),

от Волжского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора – ФИО4 (доверенность от 11.01.2021), 

от УФСБ России по Самарской области - не явился, извещено,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Автоград-Водоканал» (далее - ООО «АВК», общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предписания Волжского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган) от 21.10.2020 №19-01/2.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы безопасности по Самарской области.

Решением от 13.04.2021 по делу №А55-33176/2020 Арбитражный суд Самарской области заявленные требования удовлетворил.

Административный орган в апелляционной жалобе просил отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.

ООО «АВК» апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило, что не препятствует рассмотрению настоящего дела по имеющимся в нем доказательствам.

На основании ст.158 АПК РФ судебное разбирательство откладывалось с 09.06.2021 на 21.07.2021.

В связи с нахождением судьи Бажана П.В. в очередном отпуске, определением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021 по делу №А55-33176/2020 произведена замена судьи Бажана П.В. на судью Корнилова А.Б. Судебное разбирательство произведено с самого начала (ч.5 ст.18 АПК РФ).

В соответствии со ст.156 и 266 АПК РФ судебное заседание проводится в отсутствие представителя УФСБ России по Самарской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

В судебном заседании представитель административного органа апелляционную жалобу поддержал, просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное.

Представители ООО «АВК» апелляционную жалобу отклонили, просили оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе и отзыве, заслушав представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 01.10.2020 №РП-430-374-о административный орган провел в отношении ООО «АВК» внеплановую выездную проверку.

По результатам проверки административный орган составил акт проверки от 21.10.2020 №19-03/22, согласно которому ООО «АВК» допустило нарушение требований п.6 Федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Правила физической защиты радиоактивных веществ, радиационных источников и пунктов хранения» НП-034-15 (утв.Приказом Ростехнадзора от 21.07.2015 №280; далее – НП-034-15), а именно, не согласовало модель нарушителей с территориальным органом безопасности.

Административный орган выдал ООО «АВК» предписание от 21.10.2020 №19-01/2 об устранении нарушения п.6 НП-034-15 в срок до 01.12.2020.

Не согласившись с предписанием административного органа, ООО «АВК» обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В обоснование заявленных требований ООО «АВК» сослалось на то, что действие Федерального закона от 21.11.1995 №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее - Закон №170-ФЗ) не распространяется на объекты, содержащие или использующие ядерные материалы и радиоактивные вещества в количествах и с активностью (и (или) испускающие ионизирующее излучение с интенсивностью или энергией) менее установленных федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии значений, для которых требуются разрешения федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии при осуществлении деятельности с указанными объектами.

В своей деятельности общество использует хроматограф «Хроматэк-Кристалл 5000», который является радиоизотопным прибором (РИП), содержащим в своем составе электронозахватный детектор с источником ионизирующего излучения на основе радионуклида Никель-63 (по потенциальной радиационной опасности относится к 5 категории).

Согласно экспертному заключению ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области» от 09.10.2020 №19774 хроматограф «Хроматэк-Кристалл 5000» относится к РИП 2 группы (РИП, содержащие закрытые радионуклидные источники бета-излучения или нейтронов с активностью более МЗА, но не более 0,01 минимально лицензируемой активности (МЛА), надфоновая МАЭД с учетом неопределенности в любой доступной точке на расстоянии 0,1 м от внешней поверхности хроматографа составляет 0,07 мкЗв/ч, что соответствует п.2.8, 3.5 СанПиН 2.6.1.3287-15 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с радиоизотопными приборами и их устройству»; качество хроматографа соответствует СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009)», СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», СанПиН 2.6.1.3287-15.

В соответствии с п.1.7.2 ОСПОРБ-99/2010 изделия, содержащие радионуклидные источники, мощность амбиентного эквивалента дозы в любой доступной точке на расстоянии 0,1 м от внешней поверхности которых, при любых возможных режимах эксплуатации изделия не превышает 1,0 мкЗв/ч, освобождаются от контроля после оформления санитарно-эпидемиологического заключения. 

В силу п.1.5 ОСПОРБ-99/2010 эти правила являются обязательными к применению, в том числе органами, осуществляющими контроль в области обеспечения радиационной безопасности.

Деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии, не подлежит лицензированию; организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации таких радиационных источников, не признаются эксплуатирующими организациями и подлежат регистрации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст.36.1 Закона №170-ФЗ).

ООО «АВК» сослалось на то, что в соответствии с требованиями действующего законодательства оно зарегистрировано в качестве организации, эксплуатирующей радиационные источники, содержащие в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности (решение Ростехнадзора от 23.10.2020 №ВУ РО-0611).

Исходя из ст.35 Закона №170-ФЗ, обязанность по осуществлению физической защиты ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ (объектов использующих атомную энергию) возложена на эксплуатирующую организацию.

Для осуществления физической защиты радиоактивных веществ, радиационных источников, пунктов хранения создается система физической защиты радиационных объектов (п.5 НП-034-15).

Система физической защиты должна создаваться для противодействия нарушителям, указанным в модели нарушителей, утвержденной руководителем организации и согласованной с территориальным органом безопасности. Модель нарушителей определяется в соответствии с перечнем основных угроз ядерно- и радиационноопасным объектам и типовых моделей нарушителей.

Под моделью нарушителей понимается совокупность сведений о численности, оснащенности, подготовленности, осведомленности и тактике действий нарушителей, их мотивации и преследуемых ими целях, которые используются при выработке требований к системе физической защиты (п.6 НП-034-15).

Результатом разработки модели нарушителей является документ, содержащий описание характеристик возможных нарушителей и реализуемых ими угроз в отношении радиационных веществ, радиационных источников и пунктов хранения.

П.20 НП-034-15, п.51 РБ-115-16 предусмотрено, что для радиационного объекта, в котором находятся только закрытые радионуклидные источники категории 4 или 5 по потенциальной радиационной опасности, устанавливается уровень физической защиты Г без установления категории последствий диверсии на радиационном объекте и без установления возможности или невозможности хищения закрытых радионуклидных источников (хищение нецелесообразно и маловероятно).

Таким образом, по мнению ООО «АВК», учитывая, что общество осуществляет деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только закрытые радионуклидные источники пятой категории радиационной опасности, что не превышает значения амбиентного эквивалента 1,0 мкЗв/ч, оно не обязано проводить мероприятия по физической защите объекта использования атомной энергии.

Возражая против заявленных требований, административный орган указал на то, что решением от 23.10.2020 №ВУ РО-0611 ООО «АВК» зарегистрировано в качестве организации, осуществляющей деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе радионуклидные источники четвертой и пятой категории радиационной опасности, то есть общество самостоятельно, проявив волеизъявление, направило уведомление о регистрации в качестве эксплуатирующей организации, руководствуясь при этом Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2012 №1184 «О регистрации организаций, осуществляющих деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности». 

Ссылаясь на ст.3, 6, 24, 25, 50 Закона №170-ФЗ, п.6 Правил регистрации организаций, осуществляющих деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности (утв.Постановлением Правительства РФ от 19.11.2012 №1184), Положение о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии (утв.Постановлением Правительства РФ от 01.12.1997 №1511), Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», административный орган указывает на приложение №3 к НП-034-15, которым  определены обязательные документы, подлежащие разработке и наличию в организации, где п.8 обязывает иметь документ, устанавливающий модель нарушителей в организации, в том числе и с уровнем физической защиты Г, а п.6 НП-034-15 определена обязанность наличия согласованной модели нарушителей с территориальным органом безопасности.

По утверждению административного органа, руководящие документы (СанПиН, НРБ-99/2009, ОСПОРБ-99/2010), на которые ссылается ООО «АВК», не являются нормативно-правовыми документами в области использования атомной энергии, так как в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №322 у Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека полномочия по обеспечению безопасности в области использования атомной энергии отсутствуют.

Сведения о категории используемого обществом закрытого радионуклидного источника (ЗРИ) подтверждаются данными паспорта, выданного производителем этого источника. Источник 5 категории радиационной опасности в силу его определения автоматически подпадает под действие Закона №170-ФЗ. Закрытый радионуклидный источник 5 категории радиационной опасности имеет активность, превышающую минимально значимую активность, установленную в приложении №1 к федеральным нормам и правилам в области использования атомной энергии НП-067-16 «Основные правила учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в организации» (утв.Приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 №503). Определяющим признаком выступает активность источника, и нижняя граница пятой категории опасности определяется значениями минимально значимой активности в соответствии с таблицей №1 Приложения №1 к НП-067-16. 

Как указывает административный орган, в хроматографе «Хроматэк-Кристалл 5000» содержатся закрытые радионуклидные источники бета-излучения на основе радионуклида Никель-63 с активностью 1,0*109 Бк, что в 10 раз превышает минимально значимую активность радионуклидов (1,0*108 Бк), указанную как в НП-067-16, так и в Приложении 4 СанПиН 2.6.1.2523-09 («Нормы радиационной безопасности-99/2009» НРБ-99/2009). 

По мнению административного органа, действие ст.3 Закона №170-ФЗ распространяется на ЗРИ Ni-63, встроенные в газовые хроматографы, используемые в деятельности общества, как на основании нормативных документов, разработанных Ростехнадзором, так и на основании санитарных правил.

Также административный орган сослался на то, что ООО «АВК» исполнило предписание №19-01/2; генеральным директором общества представлена модель нарушителя, согласованная с территориальным органом безопасности 25.11.2020; решением Автозаводского районного суда г.Тольятти от 11.12.2020 по делу №12-1020/2020 оставлено  без изменения постановление административного органа от 16.11.2020 №ВУ-ПС-050-2020 о привлечении общества к административной ответственности по ч.1 ст.9.6 КоАП РФ за нарушение требований п.6 НП-034-15 (не согласована с территориальным органом безопасности модель нарушителей).

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции правильно признал доводы административного органа несостоятельными, а заявленные обществом требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Ч.1 ст.198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. 

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ч.1 ст.65 АПК РФ).

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя. Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Закон №170-ФЗ определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Из материалов дела следует, что ООО «АВК» является организацией, эксплуатирующей радиационные источники, содержащие в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности (решение Ростехнадзора от 23.10.2020 №ВУ РО-0611).

Согласно ст.36.1 Закона №170-ФЗ организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, не признаются эксплуатирующими организациями в соответствии с данным законом. Организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, подлежат регистрации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Из содержания ст.36.1 Закона №170-ФЗ не следует, что к организациям, осуществляющим деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, применяются требования, предъявляемые к эксплуатирующим организациям. 

Как верно указал суд первой инстанции, со ссылкой на Определения Верховного суда РФ от 02.10.2018 №301-КГ18-14728 и от 26.04.2019 №301-ЭС19-5856, в случае эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только закрытые радионуклидные источники пятой категории опасности, что не превышает значения амбиентного эквивалента 1,0 мкЗв/ч, хозяйствующий субъект не обязан получать разрешения на право проведения работ в области использования атомной энергии, в том числе по руководству безопасной эксплуатации объекта использования атомной энергии, по ведению технологического процесса, по физической защите объекта использования атомной энергии.

Согласно п.1.7.2 ОСПОРБ-99/2010 освобождаются от контроля после оформления СЭЗ изделия, содержащие радионуклидные источники, мощность амбиентного эквивалента дозы в любой доступной точке на расстоянии 0,1 м от внешней поверхности которых при любых возможных режимах эксплуатации изделия не превышает 1,0 мкЗв/ч; при этом должна быть исключена возможность доступа пользователя к радионуклидному источнику без нарушения конструкции изделия или пломбы изготовителя и обеспечена надежная герметизация радиоактивного содержимого при всех возможных условиях эксплуатации изделия.

П.1.8.1 ОСПОРБ-99/2010 предусмотрено, что лицензия на право осуществления деятельности в области использования техногенных ИИИ не требуется, если используются техногенные ИИИ или содержащие их изделия, освобожденные от контроля в соответствии с п.1.7 ОСПОРБ-99/2010.

В соответствии со ст.3 Закона №170-ФЗ действие этого закона не распространяется на объекты, содержащие или использующие ядерные материалы и радиоактивные вещества в количествах и с активностью (и (или) испускающие ионизирующее излучение с интенсивностью или энергией) менее установленных федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии значений, для которых требуются разрешения федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии при осуществлении деятельности с указанными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Под радиационными источниками понимаются не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение; ядерные материалы - материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; радиоактивные вещества - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение.

Согласно экспертному заключению ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области» от 09.10.2020 №19774 используемый обществом хроматограф «Хроматэк-Кристалл 5000» содержит в своем составе только закрытые радионуклидные источники пятой категории опасности, надфоновая мощность амбиентного эквивалента дозы (МАЭД) с учетом неопределенности в любой доступной точке на расстоянии 0,1 м от внешней поверхности хроматографа составляет 0,07 мкЗв/ч. Активность Никель-63 в хроматографе составляет 9.99е+08 Бк (не более 0,01 МЛА). 

Данное экспертное заключение является допустимым и относимым доказательством по настоящему делу и оценивается судом наряду с другими доказательствами.

Таким образом, поскольку ООО «АВК» эксплуатировало радиационный источник, содержащий в своем составе только закрытый радионуклидный источник пятой категории опасности, что не превышает значение амбиентного эквивалента 1,0 мкЗв/ч, оно не обязано получать разрешение на право проведения работ в области использования атомной энергии, в том числе по руководству безопасной эксплуатации объекта использования атомной энергии, по ведению технологического процесса, по физической защите объекта использования атомной энергии. У общества отсутствовала обязанность по согласованию модели нарушителей с территориальным органом безопасности.

Аналогичные выводы содержатся в решении Самарского областного суда от 15.04.2021 по делу №21-350/2021 об отмене решения Автозаводского районного суда г.Тольятти от 11.12.2020 по делу №12-1020/2020 и постановления административного органа от 16.11.2020 №ВУ-ПС-050-2020 о привлечении ООО «АВК» к административной ответственности по ч.1 ст.9.6 КоАП РФ за нарушение требований п.6 НП-034-15.

Ссылка административного органа на то, что во исполнение предписания от 21.10.2020 №19-01/2 ООО «АВК» 25.11.2020 согласовало модель нарушителя с территориальным органом безопасности, является несостоятельной, поскольку само по себе исполнение предписания о его законности не свидетельствует.

Довод административного органа о том, что у Роспотребнадзора отсутствуют полномочия по разработке и утверждению федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, противоречит Постановлению Правительства РФ от 03.07.2006 №412 «О федеральных органах исполнительной власти и уполномоченных организациях, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии», в соответствии с п.3 которого Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии.

Одним из нормативных правовых актов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека являются СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)». В Приложении №6 к ОСПОРБ-99/2010 указаны значения активности радионуклидов в закрытых радионуклидных источниках, при превышении которых на обращение с источником необходима лицензия (минимально лицензируемая активность - МЛА): Никель-63 – 60*1012 Бк.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону, нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы, со ссылкой на судебные акты по другим делам, проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В силу ст.333.37 НК РФ административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражном суде.

Руководствуясь статьями 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 13 апреля 2021 года по делу №А55-33176/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий    

Е.Н. Некрасова

Судьи  

А.Б. Корнилов

С.Ю. Николаева