ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-8421/2024

г. Челябинск

05 июля 2024 года

Дело № А76-2379/2024

 

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 июля 2024 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд:

в составе судьи Бояршиновой Е.В., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения «Центр организации закупок Челябинской области» на определение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2024 по делу № А76-2379/2024 о прекращении производства по делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Государственного казенного учреждения «Центр организации закупок Челябинской области» - ФИО1 (доверенность от 10.10.2023, диплом), ФИО2 (доверенность от 19.01.2024),

Главного контрольного управления Челябинской области – ФИО3 (доверенность от 09.01.2024), ФИО4 (доверенность от 15.04.2024), ФИО5 (доверенность от 15.04.2024).

 

Государственное казенное учреждение «Центр организации закупок Челябинской области» (далее – заявитель, ГКУ «Центр закупок Челябинской области», субъект контроля) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным акта плановой проверки Главного контрольного управления Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, ГКУ Челябинской области, контрольный орган) от 27.11.2023 № 09-09-26 в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Определением суда первой инстанции производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 127.1, пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду невозможности рассмотрения заявления в суде.

ГКУ «Центр закупок Челябинской области», не согласившись с определением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, просит определение суда первой инстанции отменить, разрешить вопрос по существу.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что в заключительной части акта плановой проверки № 09-09-26 ГКУ установлены нарушения со стороны заказчика, а также принято решение о передаче материалов дела в отдел административной работы и судебной практики. Следовательно, оспариваемый акт проверки послужило основанием для возбуждения дел об административном правонарушении, вынесении постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц заявителя. Приводит доводы по существу оспариваемого акта от 27.11.2023 № 09-09-26.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо ссылалось на законность и обоснованность определения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции с участием сторон.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 127.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в принятии искового заявления, заявления, если исковое заявление, заявление подлежат рассмотрению в порядке конституционного или уголовного судопроизводства либо не подлежат рассмотрению в судах.

Как следует из материалов дела, предметом оспаривания является акт плановой проверки ГКУ Челябинской области от 27.11.2023 № 09-09-26 (далее – акт).

В соответствии с приказом ГКУ Челябинской области от 26.09.2023 № 01-01/406 «О проведении плановой проверки» на основании части 3 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной систем, Закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ) в период с 16.10.2023 по 13.11.2023 (проверяемый период с 01.01.2022 по 15.10.2023) проводилась плановая документарная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. 

Субъекты контроля: Министерство здравоохранения Челябинской области (далее – Минздрав, заказчик), уполномоченное учреждение на осуществление закупок товаров, работ, услуг - ГКУ Челябинской области. 

27.11.2023 ГКУ Челябинской области составлен акт плановой проверки от 27.11.2023 № 09-09-26 (л.д. 9-46). 

Не согласившись с актом плановой проверки от 27.11.2023 № 09-09-26, на основании статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ГКУ Челябинской области обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, пришел к выводу, что оспариваемый акт не является ненормативным правовым актом в смысле, придаваемом главой 24 АПК РФ, поскольку сам по себе он не порождает у заявителя каких-либо субъективных прав и юридических обязанностей и, соответственно, не нарушает его права и законные интересы.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Часть 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных Федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

 В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из разъяснений  пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 21) следует, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.

По правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

 В пункте 6 Постановления № 21 разъяснено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний). Вместе с тем в судебном порядке могут быть оспорены решения, основанные на зафиксированных данными документами обстоятельствах, либо решения, на основании которых уполномоченным органом выданы указанные документы.

Из приведенных норм процессуального права и разъяснений следует, что ненормативным правовым актом органа, осуществляющего публичные полномочия, является решение, содержащее волеизъявление, порождающее правовые последствия для организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, в частности,  установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

В силу пункта 2 части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения, в том числе, плановых проверок в отношении субъектов контроля (за исключением банков, государственной корпорации "ВЭБ.РФ", региональных гарантийных организаций) при осуществлении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 12-1 пункта 7 Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 № 319, ГКУ Челябинской области осуществляет контроль в сфере закупок путем проведения:

плановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд Челябинской области, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее именуется - Закон о контрактной системе) отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд Челябинской области.

Следовательно, к полномочиям ГКУ Челябинской области относится осуществление контроля в сфере закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, в том числе, путем проведения плановых проверок к отношении заказчиков и уполномоченных учреждений.

В соответствии с частью 22 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в случае выявления в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) субъектов контроля нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе: 

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; 

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. 

В соответствии с частью 2 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 № 1576, утверждены Правила осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций (далее – Правила № 1576). 

Приказом Главного контрольного управления Челябинской области от 06.11.2020 № 01-01/688 утвержден Порядок проведения плановых проверок (далее – Порядок № 01-01/688).

В соответствии с пунктом 10 Порядка № 01-01/688 плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в соответствии с настоящим Порядком. 

По результатам проведения плановой проверки (первого и второго этапов) принимается акт о результатах проведения плановой проверки.

По результатам плановой проверки может выдаваться обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в соответствии с законодательством Российской Федерации

В соответствии с пунктом 31 Порядка № 01-01/688 плановая проверка осуществляется Инспекцией по проведению плановой проверки в 2 этапа, которые могут проводиться одновременно.

Первый этап плановой проверки предусматривает рассмотрение закупок, находящихся в стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя), на предмет их соответствия требованиям законодательства о контрактной системе (пункт 32 Порядка № 01-01/688).

При осуществлении второго этапа плановой проверки проводится проверка в отношении закупок, контракты по которым заключены. При этом Инспекция по проведению плановой проверки выдает предписание в случае выявления нарушений законодательства о контрактной системе (пункт 34 Порядка № 01-01/688).

Результаты плановой проверки оформляются актом о результатах проведения плановой проверки в сроки, установленные приказом о проведении плановой проверки, но не позднее 10 рабочих дней со дня окончания плановой проверки. При этом принятое по итогам первого этапа проведения плановой проверки решение по результатам проведения внеплановой проверки и выданное предписание (при их наличии) являются неотъемлемой частью акта проведения плановой проверки и приобщаются к материалам плановой проверки (пункт 35 Порядка № 01-01/688).

Согласно пункту 36 Порядка № 01-01/688 акт о результатах проведения плановой проверки состоит из вводной, мотивировочной и резолютивной частей.

В мотивировочной части акта о результатах проведения плановой проверки должны быть указаны следующие сведения:

обстоятельства, установленные при проведении плановой проверки и обосновывающие выводы инспекцией по проведению плановой проверки;

нормы законодательства Российской Федерации, в соответствии с которыми инспекцией по проведению плановой проверки приняты акт о результатах проведения плановой проверки, решение по результатам проведения внеплановой проверки (по итогам первого этапа проведения плановой проверки) и выдано предписание (в случае его наличия);

информация о выявленных нарушениях законодательства о контрактной системе, а также о наличии признаков состава административного правонарушения и (или) преступления и нарушениях иных нормативных правовых актов;

иные сведения.

Резолютивная часть акта о результатах проведения плановой проверки должна содержать следующие сведения:

выводы Инспекции по проведению плановой проверки о наличии нарушений законодательства о контрактной системе либо о неподтверждении таких нарушений в действии (бездействии) Субъекта контроля со ссылками на конкретные нормы, нарушение которых было установлено в результате проведения плановой проверки;

сведения о выдаче предписания (в случае его наличия);

выводы Инспекции по проведению плановой проверки о необходимости передачи материалов дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении;

другие меры по устранению нарушений законодательства о контрактной системе, в том числе обращение в суд, арбитражный суд, передача материалов в правоохранительные органы и другие органы власти.

Следовательно, в случае если предметом плановой проверки является контроль закупок, находящихся в стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (первый этап плановой проверки), принятое решение по итогам первого этапа проведения плановой проверки является неотъемлемой частью акта, в то время в случаях когда предметом плановой проверки является контроль закупок, контракты по которым заключены (второй этап плановой проверки), контрольным органом составляется акт и выдается предписание при выявлении нарушений законодательства о контрактной системе.

Как установлено судом, в соответствии с приказом ГКУ Челябинской области от 26.09.2023 № 01-01/406 в период с 16.10.2023 по 13.11.2023 (проверяемый период с 01.01.2022 по 15.10.2023) заинтересованным лицом проведена плановая документарная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в отношении субъектов контроля: Министерства здравоохранения Челябинской области (далее – Минздрав, заказчик), уполномоченного учреждения на осуществление закупок товаров, работ, услуг - ГКУ «Центр закупок Челябинской области». 

27.11.2023 ГКУ Челябинской области составлен акт плановой проверки от 27.11.2023 № 09-09-26.

Как следует из содержания акта, заинтересованным лицом плановая проверка проведена в два этапа, по первому этапу установлены нарушения Министерством здравоохранения Челябинской области  (заказчик) законодательства о контрактной системе в 28 закупках, находящихся на стадии определения поставщика, в связи с чем контрольным органом выдано решение от 27.10.2023 № 09-09-26-06, что отражено в пункте 2 оспоренного акта (т.1, л.д.13, 103-104).

При этом решение по первому этапу плановой проверки в отношении  ГКУ «Центр закупок Челябинской области» контрольным органом принято не было.

По второму этапу плановой проверки заинтересованным лицом также установлены нарушения Министерством здравоохранения Челябинской области законодательства о контрактной системе (заказчик), в связи с чем контрольным органом заказчику выдано предписание от 27.11.2023 № 09-09-26-13 об устранении нарушений, что отражено в пункте 3 оспоренного акта (т.1, л.д.102).

Так, резолютивная часть акта от 27.11.2023 № 09-09-26 содержит следующую информацию:

1.     В ходе проверки в действиях заказчика выявлены нарушения требований пункта 3 части 1 статьи 3, статей 6-7, части 3 статьи 14, части 1 статьи 31, части 13.1 статьи 34, пункта 15 части 1 статьи 42, подпункта «б» пункта 3 части 12 статьи 93, части 7 статьи 94, пунктов 10, 13,14 части 2, части 3 статьи 103 Закона о контрактной системе, Постановления № 60, Постановления № 617, Приказа Заказчика от 09.01.2023 № 1-УКО/23;

2.     Решение по результатам проведения внеплановой проверки от 27.10.2023 № 09-09-26-06.

3.     Выдать предписание об устранении выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

4.     Передать материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Резолютивная часть акта от 27.11.2023 № 09-09-26 не содержит выводов, а равно сведений о принятии решения и выдачи предписания,  передачи материалов для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ГКУ «Центр закупок Челябинской области».

Следовательно, акт не содержит обязательные предписания и распоряжения контрольного органа, порождающие правовые последствия для  ГКУ «Центр закупок Челябинской области» при осуществлении деятельности в сфере закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Апеллянт ссылается на наличие в пункте 5.2.4 акта предписывающего указания контрольного органа о порядке определения  ГКУ «Центр закупок Челябинской области» в извещении о закупке  срока исполнения контракта.

Так, в пункте 5.2.4 мотивировочной части акта контрольный орган  указал, что  в нарушение статей 6-7 Закона о контрактной системе извещение о проведении аукциона сформировано и размещено Уполномоченным учреждением (ГКУ «Центр закупок Челябинской области») в Единой информационной системе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, допущенных Заказчиком, в части указания срока исполнения контракта, равного сроку его действия.

Между тем указанное является лишь информацией контрольного органа о выявленных нарушениях ГКУ «Центр закупок Челябинской области» законодательства о контрактной системе на основании установленных обстоятельств при проведении плановой проверки.

Такая информация не свидетельствует об установлении контрольным органом запрета  ГКУ «Центр закупок Челябинской области» определенного порядка действий при осуществлении деятельности в сфере закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе и не является обязательным требованием для субъекта контроля в отсутствие выданного контрольным органом предписания в адрес  ГКУ «Центр закупок Челябинской области».

В настоящем случае для ГКУ «Центр закупок Челябинской области» оспоренный акт не может выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решения контрольного органа, поскольку является средством фиксации выявленных нарушений.

Довод ГКУ «Центр закупок Челябинской области» о том, что оспариваемый акт нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку является основанием для привлечения должностных лиц заявителя к административной ответственности, подлежит отклонению.

Контрольным органом в акте не указано на возможность привлечения ГКУ «Центр закупок Челябинской области» к административной ответственности, в свою очередь должностные лица заявителя, привлеченные к административной ответственности, не лишены возможности реализовать право на судебную защиту путем оспаривания постановлений контрольного органа в компетентном суде.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно прекращено производство по настоящему делу по заявлению ГКУ «Центр закупок Челябинской области» о признании незаконным акта плановой проверки Главного контрольного управления Челябинской области от 27.11.2023 № 09-09-26 в части выявленных нарушений по установлению срока исполнения контракта в извещении.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, определение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

П О С Т А Н О В И Л :

определение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2024 по делу № А76-2379/2024  оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения «Центр организации закупок Челябинской области»  - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

 Судья                                                                                     Е.В. Бояршинова