АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ул. Коммунистическая, 52, г. Улан-Удэ, 670001

e-mail: info@buryatia.arbitr.ru, web-site: http://buryatia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А10-1315/2019

17 октября 2019 года

г. Улан-Удэ

Резолютивная часть решения объявлена 10 октября 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 17 октября 2019 года.

 

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Ниникиной В.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия о признании недействительным предписания № Т-089-в от 10.12.2018, 

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – открытого акционерного общества «Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат» - Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия – ФИО2 (доверенность от 25.04.2019, паспорт), ФИО3 (доверенность от 05.04.2019, паспорт), ФИО4 (доверенность от 09.01.2019, паспорт),

ответчика - Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия – ФИО5 (доверенность от 27.03.2019, служебное удостоверение), ФИО6 (доверенность от 17.12.2019, паспорт),

установил:

открытое акционерное общество «Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат» (далее – заявитель, общество, ОАО «Селенгинский ЦКК») обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (далее – ответчик, Управление, Управление Росприроднадзора по РБ, административный орган) о признании недействительным предписания № Т-089-в от 10.12.2018.

В обоснование требований заявителем указано, что в период с 14.11.2018 по 10.12.2018 Управлением Росприроднадзора по РБ проводилась внеплановая документарная проверка ОАО «Селенгинский ЦКК» на предмет исполнения ранее выданного предписания № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, которым обществу предписано произвести корректировку платы за негативной воздействие на окружающую среду за 2016 год в части размещения отходов, образующихся в результате деятельности общества, с учетом повышающего коэффициента к ставке платы за размещение отходов определенного класса опасности за объем или массу отходов, размещенных при отсутствии установленных лимитов на их размещение, равный 5. В ходе проверки выявлен факт невыполнения вышеназванного предписания, а по ее окончанию выдано новое предписание № Т-089-в от 10.12.2018 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, в частности заявителю вновь предписано в случае отсутствия документов об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение произвести корректировку платы за размещаемые отходы за период 2016 года с учетом повышающего коэффициента, равного 5, к ставке платы за размещение отходов определенного класса опасности за объем или массу отходов.

Предписание № Т-089-в от 10.12.2018 заявитель считает незаконным, нарушающим его права и интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так, общество заблаговременно до истечения срока действия разрешительного документа – Приказа Управления Росприроднадзора по РБ № 852 от 29.12.2014 об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (НООЛР) для ОАО «Селенгинский ЦКК», выданного сроком на 1 год с 29.12.2014 по 28.12.2015, письмами от 28.05.2015, от 27.08.2015, от 15.07.2016 направило в Управление материалы по отнесению отходов к конкретному виду и классу опасности для включения отходов в Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО) и Банк данных об отходах с целью последующего указания наименования и кодов отходов, включенных в ФККО, в проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Однако процедура согласования материалов о внесении отходов предприятия в ФККО затянулась на длительный период, что, однако, не было обусловлено действиями (бездействием) общества. В результате нормативы образования отходов и лимиты на их размещение были утверждены для ОАО «Селенгинский ЦКК» только 08.06.2017 Приказом Управления Росприроднадзора по РБ № 359 на срок с 08.06.2017 по 07.06.2018. В то же время нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, действующие в период с 29.12.2014 по 28.12.2015 и утвержденные на срок с 08.06.2017 по 07.06.2018, остались прежними; согласно поданной обществом декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год фактическое размещение отходов производства и потребления в 2016 году не превысило нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных как Приказом Управления Росприроднадзора по РБ № 852 от 29.12.2014, так и Приказом Управления Росприроднадзора по РБ № 359 от 08.06.2017. Из этого следует, что изменение экологического воздействия на окружающую среду в результате деятельности ОАО «Селенгинский ЦКК» в 2016 году не произошло, а потому оснований для применения пятикратного повышающего коэффициента при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду за период 2016 года, по мнению заявителя, не имеется. Между тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 05.03.2013 № 5-П, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду с применением пятикратного повышающего коэффициента, является формой публично-правовой ответственности, и может применяться только при наличии вины субъекта предпринимательской деятельности. Однако, как считает заявитель, вины ОАО «Селенгинский ЦКК» в несвоевременном переоформлении и получении лимитов на размещение отходов производства не усматривается, поскольку обществом предпринимались все зависящие от него меры по соблюдению законодательства в сфере обращения с отходами производства, причиной задержки получения разрешительных документов на обращение с отходами явилось отсутствие соответствующей позиции по специфическим отходам ОАО «Селенгинский ЦКК» в ФККО. Кроме этого, как указывает общество, единственной организацией, осуществляющей деятельность по отнесению отходов к конкретному виду и классу опасности для включения отходов в ФККО и Банк данных об отходах, является ФБУ «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия (ФБУ «ФЦАО»), которое допускало бездействие при рассмотрении представляемых обосновывающих материалов, а заявитель был лишен возможности ускорить решение вопросов, отнесенных к компетенции названного государственного учреждения.

Кроме этого, заявитель ссылается на неясность формулировок оспариваемого предписания, влекущую, по мнению общества, неисполнимость такого ненормативного акта.

Ответчик с заявленными требованиями не согласился, представил отзыв на заявление, в котором указал, что в период с 28.12.2015 по 07.06.2017 предприятие осуществляло свою деятельность в отсутствие разрешительных документов, т.е. документов об утверждении Проекта НООЛР, заявлений от ОАО «Селенгинский ЦКК» об утверждении Проекта НООЛР в этот период в Управление не поступало. При отсутствии же утвержденного Проекта НООЛР у ОАО «Селенгинский ЦКК» в силу положений Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду» имеется обязанность при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду учитывать повышающий коэффициент, равный 5. Обжалуемое предписание, таким образом, с точки зрения ответчика основано на требованиях действующего законодательства.

Управление Росприроднадзора по РБ также указывает на пропуск обществом установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на обжалование предписания № Т-089-в от 10.12.2018, полагая начальной датой для его исчисления - 29.11.2017, когда общество получило акт плановой проверки и предписание № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017.

В итоговом судебном заседании заявитель и ответчик поддержали ранее изложенные доводы и возражения.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующие имеющие значение для дела обстоятельства.

ОАО «Селенгинский ЦКК» зарегистрировано в качестве юридического лица в ЕГРЮЛ с присвоением ОГРН 05.09.2002, основной вид деятельности – производство целлюлозы, древесной массы, бумаги и картона.

В процессе производства на предприятии образуются различные виды отходов.

10.03.2017 ОАО «Селенгинский ЦКК» представило в Управление Росприроднадзора по РБ декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год (л.д. 74-112, т. 3).

Расчет платы за негативное воздействие выполнен в однократном размере без учета кратности предусмотренного для случая отсутствия утвержденных лимитов на образование, хранение, размещение и т.д. отходов производства.

В период с 01.11.2017 по 29.11.2017 Управлением Росприроднадзора по РБ на основании Приказа № 787 от 26.10.2017 проведена плановая выездная проверка ОАО «Селенгинский ЦКК» на предмет соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды (л.д. 137-143, т.3).

В ходе проверки выявлены нарушения порядка исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год, что нашло свое отражение в акте проверки № НЗВАТ-111 от 29.11.2017 (л.д. 22-41, т. 2).

Так, в акте проверки № НЗВАТ-111 от 29.11.2017 отражено, что ОАО «Селенгинский ЦКК» состоит на государственном учете как объект, оказывающий значительное негативное воздействие на окружающую среду 1 категории.

На ОАО «Селенгинский ЦКК» образуется 50 видов отходов, из них с I по IV класс опасности – 27 видов. Имеются паспорта и документы, подтверждающие отнесение вида отхода к конкретному классу опасности для 27 видов отходов I-IV класса опасности. Данные паспорта разработаны и утверждены предприятием в соответствии с частями 2 и 3 статьи 14 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Постановлением Правительства РФ от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV класса опасности».

В период с 30.12.2015 по 07.06.2017 в ОАО «Селенгинский ЦКК» отсутствовал утвержденный Проект НООЛР, что не соответствует требованиям статей 11, 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Из служебной записки начальника Отдела экономики, финансов, бухгалтерского учета и администрирования платежей Управления Росприроднадзора по РБ от 30.10.2017 № 08-53-с проверяющим органом установлено, что в представленной обществом декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год отходы отображены как размещенные в пределах установленных лимитов на размещение отходов, однако лимиты на размещение отходов в 2016 году не устанавливались, т.е. не учтен повышающий коэффициент к ставке платы за размещение отходов, равный 5, что является нарушением статьи 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду».

Обществу выдано предписание № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017 о необходимости в срок до 01.11.2018 провести корректировку платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год в части размещения отходов, образующихся в результате деятельности ОАО «Селенгинский ЦКК», с учетом повышающего коэффициента к ставке платы за размещение отходов определенного класса опасности за объем или массу отходов, размещенных при отсутствии установленных лимитов на их размещение, равного 5.

12.12.2017 обществу также направлено требование о внесении исправлений в декларацию (л.д. 113-115, т.3), которое получено адресатом 21.12.2017 (л.д. 116, т. 3).

Постановлением старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по РБ от 13.12.2017 ОАО «Селенгинский ЦКК» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Решением Кабанского районного суда Республики Бурятия от 29.03.2018 по делу           № 12-19/2018 вышеназванное постановление административного органа изменено. Суд сделал вывод о наличии исключительных обстоятельств, к которым отнес то, что во-первых общество не получило Проект НООЛР по причине бездействия ФБУ «ФЦАО» по включению отходов в ФККО, во-вторых после утверждения НООЛР в 2017 году они остались прежними, в-третьих общество находилось в трудном финансовом положении, в связи с чем снизил назначенное обществу наказание в виде штрафа до 50 000 рублей (л.д. 55-56, т. 2).

Предписание № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017 общество не обжаловало.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В период с 14.11.2018 по 10.12.2018 Управлением Росприроднадзора по РБ на основании Приказа № 875 от 08.11.2018 (л.д. 20-21, т. 2) проведена внеплановая документарная проверка ОАО «Селенгинский ЦКК» на предмет исполнения ранее выданного предписания № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017, по результатам которой составлен акт № Т-089-в от 10.12.2018 (л.д. 15-17, т. 2).

Проверкой установлено, что ОАО «Селенгинский ЦКК» не выполнено в установленный срок предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017.

Обществу выдано аналогичное предписание № Т-089-в от 10.12.2018 со сроком исполнения до 01.11.2019.

Заявитель, не согласившись с указанным предписанием, обратился в суд с настоящим заявлением.

Трехмесячный срок на обжалование предписания № Т-089-в от 10.12.2018 вопреки доводам Росприроднадзора по РБ обществом не пропущен, поскольку с заявлением в суд заявитель обратился в суд 04.03.2019.

Суждение административного органа о том, что срок на обжалование необходимо исчислять с момента получения обществом ранее вынесенного предписания № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017, основано на неправильном толковании норм права.

Предписание № Т-089-в от 10.12.2018 представляет собой самостоятельный ненормативный акт, который общество вправе обжаловать безотносительно принятого органом другого акта, несмотря на то, что в их основу по существу положены одни и те же обстоятельства.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. 

Основанием выдачи оспариваемого предписания явился вывод административного органа о том, что ОАО «Селенгинский ЦКК» в нарушение положений статьи 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду» произвело расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год без учета 5-кратного повышающего коэффициента к ставке платы за размещение отходов при отсутствии установленных на спорный период лимитов размещения отходов, а именно утвержденного Проекта НООЛР, тем самым не исполнив ранее выданное предписание.

Исходя из совокупности норм части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пунктов 4, 5.1, 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400, Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191, суд признает, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным государственным органом и в пределах его компетенции.

В обоснование доводов о незаконности оспариваемого предписания и нарушения прав и законных интересов хозяйствующего субъекта ОАО «Селенгинский ЦКК» ссылается на то обстоятельство, что допущенное со стороны ФБУ «ФЦАО» бездействие при рассмотрении представляемых обществом материалов о внесении специфических отходов предприятия в ФККО не позволило присвоить этим отходам, образующимся в процессе деятельности  ОАО «Селенгинский ЦКК», конкретный класс опасности и получить новые паспорта отходов. Между тем, в отсутствие паспортов на ряд специфических отходов у ОАО «Селенгинский ЦКК» не имелось возможности разработать и утвердить Проект НООЛР на период 2016 года.

Таким образом, основываясь на правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 № 5-П, ОАО «Селенгинский ЦКК» указывает на отсутствие своей вины в отсутствии в период 2016 года разрешительного документа - утвержденного Проекта НООЛР, поэтому недопустимым считает требование о применении при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год с повышающим 5-кратным коэффициентом.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, суд считает требование заявителя не подлежащим удовлетворению, исходя из следующего.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды).

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды» установлен, в том числе, принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и допустимости воздействия такой деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды, а также принцип платности природопользования.

Согласно части 1 статьи 16 Закона об охране окружающей среды плата взимается за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).

В силу пункта 1 статьи 16.1 Закона об охране окружающей среды данную плату обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории (абзац 1).

Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, за исключением твердых коммунальных отходов, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы (абзац 2).

Статья 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах производства и потребления) определяет отходы производства и потребления как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона об отходах производства и потребления при размещении отходов взимается плата за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с Законом об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду исчисляется лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно путем умножения величины платежной базы по каждому загрязняющему веществу, включенному в перечень загрязняющих веществ, по классу опасности отходов производства и потребления на соответствующие ставки указанной платы с применением коэффициентов, установленных настоящей статьей, и суммирования полученных величин (часть 1 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды).

Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливаются за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, а также за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности (часть 3 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды).

Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительные коэффициенты устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 16.3 Закона об охране окружающей среды).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду» утверждены Правила исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее - Правила № 255).

Данные Правила применяются к правоотношениям, возникшим с 1 января 2016 года (пункт 3 Правил № 255).

Пунктом 12 Правил № 255 (в редакции, действующей в период спорных правоотношений) установлено, что при отсутствии действующих разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, разрешений на сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, документов об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, содержащих нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, оформленных и выдаваемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, лица, обязанные вносить плату, для расчета платы используют формулы, указанные в пунктах 20 и 21 настоящих Правил № 255, то есть с применением 5-кратного коэффициента.

Пунктом 1 статьи 22 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов определяются для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством Российской Федерации, расчетным путем на основе нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом фонового состояния компонентов природной среды.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона об отходах производства (в редакции, действующей в период спорных правоотношений) и потребления в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Пунктом 2 той же статьи закреплена обязанность разрабатывать нормативы образования отходов и лимиты на их размещение в том числе для юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий.

При этом юридические лица, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства) на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в соответствии с методическими указаниями по их разработке, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 4 названной статьи).

Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 5 названной статьи).

Минприроды России приказом от 25.02.2010 № 50 утвердило соответствующий Порядок разработки и утверждения НООЛР (далее - Порядок), пунктом 5 которого предусмотрено, что территориальный орган Росприроднадзора утверждает НООЛР на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта НООЛР, разрабатываемого в соответствии с утвержденными Минприроды России методическими указаниями.

Соответствующие Методические указания утверждены приказом Минприроды России от 05.08.2014 № 349 (далее – Методические указания № 349).

На основании статьи 14 Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской территории.

В связи с этим пунктом 13 Порядка № 50 специально установлено, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами на Байкальской природной территории, пересматриваются и утверждаются ежегодно.

В пункте 7 Порядка определен перечень документов, представляемых в орган Росприроднадзора индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами (их филиалами и другими территориально обособленными подразделениями), в результате деятельности которых образуются отходы: заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разработанный индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, указанными в пункте 5 настоящего Порядка.

С 01.08.2014 действует Постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности» (далее – Порядок проведения паспортизации № 712), которым утверждена новая типовая форма паспорта отхода I-IV классов опасности (далее - Порядок).

По пункту 3 Порядка такой паспорт составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, а также оценки их опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.

Составление паспорта обязательно для всех индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы I-IV классов опасности.

Паспортизации отходов и включению вида отхода в ФККО предшествует процедура подтверждения отнесения вида отхода к конкретному классу опасности.

Аналогичное разъяснение дано также в Письме Росприроднадзора от 03.10.2014 «О порядке паспортизации отходов».

Согласно абзацу второму пункта 21 Методических указаний № 349 для всех отходов, включенных и не включенных в федеральный классификационный каталог отходов, формируемый Росприроднадзором в соответствии с Порядком, указанным в пункте 6 Методических указаний № 349, указывается класс опасности, определенный в соответствии с порядком отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности и (или) критериями отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утверждаемыми Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

При этом в приложениях 8 и 9 к Методическим указаниям № 349 отражаются реквизиты письма о направлении хозяйствующим субъектом в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора документов, подтверждающих отнесение вида отхода к конкретному классу опасности.

Пунктом 10 Порядка проведения паспортизации № 712 установлено, что на отходы, не включенные в ФККО, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны подтвердить отнесение таких отходов к конкретному классу опасности в течение 90 дней со дня их образования в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, для их включения в федеральный классификационный каталог отходов.

На отходы, включенные в ФККО в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, индивидуальные предприниматели и юридические лица оформляют паспорт в порядке, установленном пунктом 7 настоящего Порядка.

Таким образом, из изложенного следует, что с 1 августа 2014 года в связи с изменениями законодательства у предприятий, в результате деятельности которых образуются отходы I-IV классов опасности, возникла необходимость оформить паспорт отхода по новому образцу и включить обновленные данные в Проект НООЛР.

Следовательно, как обоснованно указывает заявитель, без подтверждения класса опасности отхода и оформления паспорта отхода невозможна разработка Проекта НООЛР. 

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, ОАО «Селенгинский ЦКК» были утверждены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение:

14.06.2012 сроком действия до 13.06.2013 (Решение № КД-05-1007);

14.06.2013 сроком действия до 13.06.2014 (Приказ Росприроднадзора № 405);

29.12.2014 сроком действия до 28.12.2015 (Приказ Росприроднадзора № 852);

08.06.2018 сроком действия до 07.06.2018 (Приказ Росприроднадзора № 359);

22.08.2018 сроком действия до 21.08.2019 (Приказ Росприроднадзора № 612) (л.д. 4, т. 2, л.д. 60-93, т.2).

В период с 28.12.2015 по 07.06.2017 предприятие осуществляло свою деятельность в отсутствие утвержденного уполномоченным органом Проекта НООЛР.

Как указал заявитель в письменных и устных пояснениях, предприятие не обращалось в Управление Росприроднадзора с заявлением об утверждении Проекта НООЛР в вышеуказанный период в связи со следующими обстоятельствами.

На предприятии с 2010 года образуются виды отходов, не зарегистрированные в ФККО.

С этого же времени вплоть до 2016 года обществом безуспешно предпринимались попытки согласовать с Управлением материалы по паспортизации и решить вопрос о включении данных специфических видов отходов в классификационный каталог, что подтверждается представленной в дело перепиской между ОАО «Селенгинский ЦКК» и Управлением Росприроднадзора по РБ, а также между Управлением Росприроднадзора по РБ и Управлением государственной экологической экспертизы и нормирования, Росприроднадзором, ФБУ «ФЦАО», письмами ОАО «Селенгинский ЦКК», напрямую адресованными в ФБУ «ФЦАО» (л.д. 42-89, 93-99 т. 1).

Тем не менее, общество на протяжении нескольких лет относило специфические отходы к уже существующим в ФККО, оформляло на них паспорта и получало свидетельства о классе опасности отходов (л.д. 109-126, т. 2), что позволяло ему разрабатывать Проекты НООЛР, впоследствии утвержденные Управлением Росприроднадзора по РБ на периоды  с 14.06.2012 по 13.06.2013, с 14.06.2013 по 13.06.2014, с 29.12.2014 по 28.12.2015.

Одновременно также велась работа по включению этих отходов в ФККО.

Начиная с 1 августа 2014 года в условиях изменившегося законодательства у ОАО «Селенгинский ЦКК», как уже было отмечено, возникла необходимость в оформлении новых паспортов отходов, для чего требовалось подтверждение их класса опасности и оформления паспорта, для последующей разработки нового Проекта НООЛР на период с 29.12.2015 (срок действия Проекта НООЛР, утвержденного Приказом Росприроднадзора № 852, истекал 28.12.2015).

В этой связи суд акцентировал свое внимание на исследовании имеющейся в материалах дела переписки после указанной даты.

Письмами от 28.05.2015 (л.д. 54-55, т. 1), от 27.08.2015 (л.д. 59-60, т. 1), от 15.07.2016 (л.д. 83-84, т. 1) ОАО «Селенгинский ЦКК» обращалось в Управление Росприроднадзора по РБ с заявлениями с приложением материалов об отнесении отходов к конкретному виду и классу опасности для включения их в ФККО.

Управление Росприроднадзора по РБ в свою очередь направляло данные материалы на согласование в ФБУ «ФЦАО» (письма от 02.06.2015 (в тексте письма дата 02.05.2015 указана ошибочно), от 04.09.2015, от 22.07.2016).

В письмах от 09.09.2015, от 09.10.2015, от 05.11.2015, от 02.12.2015, от 28.03.2016, от 28.05.2016 ОАО «Селенгинский ЦКК» неоднократно обращалось непосредственно в ФБУ «ФЦАО» с просьбой ускорить процесс рассмотрения материалов, направленных Управлением Росприроднадзора по РБ, (л.д. 61-69, 72-77 т. 1).

Заключение ФБУ «ФЦАО» на обращение Управления Росприроднадзора по РБ от 02.06.2015 датировано 28.12.2015, поступило в Управление согласно входящему штампу 30.12.2015, т.е. практически спустя полгода (л.д. 71, т.1).

При этом заключение ФБУ «ФЦАО» касается только 2 отходов из заявленных 5.

По остальным отходам, включая те, которые направлялись во втором обращении Управления от 04.09.2015, заключение ФБУ «ФЦАО» датировано 27.05.2016, поступило в Управление Росприроднадзора по РБ согласно входящему штампу лишь только 31.05.2016 (л.д. 78-81, т. 1).

По обращению Управления от 22.07.2016 заключение ФБУ «ФЦАО» датировано 13.09.2016, поступило в Управление Росприроднадзора по РБ согласно входящему штампу 20.09.2016 (л.д. 94-97, т. 1).

Порядок отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности утвержден Приказом Минприроды России от 05.12.2014 № 541 (далее – Приказ № 541), который вступил в силу только 10.01.2016.

Ранее действующий Приказ Ростехнадзора от 15.08.2007 № 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов» утратил силу с 01.08.2014.

До вступления в силу Приказа № 541 необходимо было руководствоваться положениями действующего на тот момент Приказа Минприроды России от 15.06.2001 № 511 «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» (утратил силу с 10.01.2016) (далее – Приказ № 511).

Между тем, конкретные сроки подготовки и направления заключения ФБУ «ФЦАО» по результатам рассмотрения поступивших ему материалов нормативно закреплены только в Приказе № 541, который начал действовать 10.01.2016.

Письмо Росприроднадзора от 08.08.2014 № ВК-03-04-36/12086 «О направлении разъяснений», согласно которому ФБУ «ФЦАО» осуществляет проведение проверки обоснованности установления классов опасности отходов и их идентификации в течение 30 дней, не является, по мнению суда, таким нормативным актом, поскольку в нем даны лишь разъяснения законодательства в области охраны окружающей среды, действовавшего на момент его направления территориальным органам, однако не содержит правового регулирования соответствующих правоотношений.

В то же время, следует признать, что процесс рассмотрения материалов по отходам ОАО «Селенгинский ЦКК» действительно занял довольно длительное время, что было вызвано превышением разумных сроков подготовки и направления заключения со стороны ФБУ «ФЦАО».

Однако данное обстоятельство не может быть учтено судом как свидетельствующее о незаконности оспариваемого предписания и послужить основанием для признания его недействительным в связи со следующим.

ОАО «Селенгинский ЦКК» представляет собой крупное предприятие, относящееся к объектам 1 категории опасности, более 15 лет осуществляющее свою производственную деятельность, в ходе которой образуются отходы.

Именно на хозяйствующих субъектов действующим законодательством возложена обязанность вести учет образующихся отходов, разрабатывать Проект НООЛР с обоснованием предлагаемого обращения со всеми отходами, образующимися в процессе хозяйственной деятельности, предоставлять контролирующему органу соответствующую отчетность.

В отношении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для хозяйствующих субъектов действует заявительный порядок.

Как усматривается из материалов дела и пояснений заявителя, на предприятии образуется 27 видов отходов, которые включены в классификационный каталог, поэтому проблем с подтверждением их класса опасности и оформлением новых паспортов после 01.08.2014 у ОАО «Селенгинский ЦКК» не возникло.

В отношении же 5 видов отходов, не включенных в ФККО, процедура присвоения класса опасности после 01.08.2014, по мнению заявителя, усложнилась ввиду отсутствия правового регулирования в переходный период в условиях изменившегося законодательства, в том числе вопросов, связанных с организацией работы по паспортизации отходов с подтверждением отнесения вида отхода к конкретному классу.

В отсутствие такого нормативного регулирования Росприроднадзором в территориальные органы направлялись различные разъяснения по организации работы соответствующих органов.

Так, в Письме Росприроднадзора от 08.08.2014 № ВК-03-04-36/12086 «О направлении разъяснений» указано, что с 01.08.2014 заявления о подтверждении отнесения вида отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды и обосновывающие материалы, направляемые хозяйствующими субъектами в адрес территориальных органов Службы для подтверждения правильности отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды по всем видам отходов (вне зависимости от их наличия в ФККО) и их идентификации, в течение трех рабочих дней направляются в федеральное бюджетное учреждение «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия» (далее - ФБУ «ФЦАО»), осуществляющее, в соответствии с пунктом 3 приказа Росприроднадзора от 24.12.2010 № 441 «Об организации работы по паспортизации отходов I - IV класса опасности», проведение проверки обоснованности установления классов опасности отходов для окружающей среды и их идентификации.

По результатам проведения проверки обоснованности установления классов опасности отходов для окружающей среды и их идентификации ФБУ «ФЦАО» направляет в территориальные органы Службы Росприроднадзора:

- либо заключение о соответствии данного вида отходов к конкретному классу опасности с предложением о наличии аналогичного вида отходов в ФККО;

- либо заключение о соответствии данного вида отходов конкретному классу опасности с уведомлением о направлении в Росприроднадзор предложения о включении данного вида отходов в ФККО и о присвоении ему соответствующего кода и наименования;

- либо уведомление об ошибках, допущенных в определении класса опасности вида отходов, с указанием конкретных мер, которые следует предпринять заявителю для их устранения.

Территориальные органы Службы после получения заключения ФБУ «ФЦАО»:

- уведомляют заявителя о соответствии вида отходов конкретному классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду и его соответствии определенному виду отходов, включенному в ФККО, или об ошибках, допущенных в определении класса опасности вида отходов, и о необходимости устранения недостатков с указанием конкретных мер, которые ему следует предпринять для их устранения;

- уведомляют заявителя о включении данного вида отходов в ФККО.

Более подробные разъяснения относительно отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности для окружающей среды и их идентификации в период отсутствия действующего нормативного правового акта даны в Письме Росприроднадзора от 15.09.2014 № 05-12-44/20925.

В тексте названного письма по существу указано на целесообразность при проведении с 01.08.2014 процедуры отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности хозяйствующим субъектам устанавливать класс опасности вида отхода:

1.      На основании сведений, содержащихся в ФККО и БДО, либо

2. При отсутствии вида отхода, класс опасности которого требует подтверждения, в ФККО и БДО, на основании Критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утверждаемых Минприроды России. До вступления в силу указанных критериев необходимо руководствоваться Критериями отнесения отходов к классу опасности для окружающей среды, утвержденными приказом МПР России от 15.06.2001 № 511 (далее – Критерии № 511).

При выборе хозяйствующим субъектом порядка установления (подтверждения) класса опасности отхода на основании сведений, содержащихся в ФККО и БДО необходимо осуществлять сопоставление его классификационных признаков с классификационными признаками видов отходов, включенных в ФККО и БДО, учитывая условие совпадения всех классификационных признаков: происхождение, условия образования, химический и (или) компонентный состав, агрегатное состояние и физическая форма (пункт 4 письма).

В пункте 5 письма содержится перечень документов и обосновывающих материалов, необходимых для подтверждения отнесения вида отходов к конкретному классу опасности, которые хозяйствующим субъектом направляются в территориальный орган Росприроднадзора.

При этом хозяйствующий субъект вместе с материалами направляет:

- предложение о соответствии данного вида отходов определенному виду отходов, включенному в ФККО и БДО, с указанием его кода и наименования по ФККО, - при установлении класса опасности вида отходов на основании ФККО и БДО (пункт 5.6),

либо:

- предложение о включении данного вида отходов в ФККО и в БДО и о присвоении ему соответствующего кода и наименования - при установлении класса опасности вида отходов на основании критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду (в соответствии с Критериями № 511) (пункт 5.7).

Как видно из материалов дела, ОАО «Селенгинский ЦКК» представляло необходимые материалы в орган Росприроднадзора с предложением о включении видов отходов в ФККО  с присвоением соответствующего кода и наименования.

Однако обосновывающие материалы предприятия не были согласованы ФБУ «ФЦАО» в связи с выявленными недостатками.

Таким образом, вопрос о включении видов отходов в ФККО не был положительно разрешен, ОАО «Селенгинский ЦКК» было рекомендовано отнести эти отходы уже к включенным в ФККО видам отходов после исправления выявленных ошибок.

Из изложенного следует, что с внесением изменений в законодательство у предприятий, в процессе деятельности которых образуются отходы, не включенные в классификационный каталог, имелась обязанность обосновать необходимость их включения в ФККО.

Как и прежде, у хозяйствующих субъектов сохранилась возможность отнести такие отходы к уже существующим в ФККО, однако данной возможностью ОАО «Селенгинский ЦКК» своевременно не воспользовалось, хотя это могло значительно ускорить процесс подтверждения класса опасности отходов для целей последующей разработки Проекта НООЛР на 2016 год.

Кроме этого, обязанность переоформить паспорта отходов возникла с 01.08.2014 после изменения законодательства независимо от периода действия утвержденных ранее Проектов НООЛР, ОАО «Селенгинский ЦКК» после этого обратилось в орган Росприроднадзора только 28.05.2015, т.е. спустя почти 10 месяцев.

Между тем, как было указано выше, на Байкальской природной территории законом специально установлена необходимость пересмотра и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение каждый год, а не каждые пять лет согласно общим правилам. При этом срок действия выданного ранее разрешительного документа истекал 28.12.2015.

В этой связи ОАО «Селенгинский ЦКК», действуя разумно и осмотрительно, являясь заинтересованным субъектом в разработке и утверждении Проекта НООЛР, имея также предыдущий опыт по согласованию включения тех же отходов в ФККО, имело возможность с учетом всех обстоятельств и сроков оптимизировать процесс получения новых паспортов на специфические виды отходов в целях своевременной разработки Проекта НООЛР на очередной период.

Следует отметить, что нормативы образования отходов и лимитов на их размещение утверждаются специально уполномоченным органом по заявлению хозяйствующего субъекта с приложением необходимого пакета обосновывающих документов, перечень которых не ограничен Проектом НООЛР, поэтому своевременное оформление паспортов отходов заявителем не влечет автоматически утверждение Проекта НООЛР таким органом без проверки содержания самих материалов.

Помимо изложенного в деле не имеется сведений о том, что направляемые обществом с 2010 года материалы по паспортизации и включению специфических видов отходов в классификационный каталог, были отклонены необоснованно, действия (бездействие) органов ОАО «Селенгинский ЦКК» не обжаловало. Имеющиеся недостатки в представляемых на согласование материалах, на которые указывало ФБУ «ФЦАО», общество не опровергло.

В материалы настоящего дела также представлены вступившие в законную силу судебные акты судов общей юрисдикции, в соответствии с которыми ОАО «Селенгинский ЦКК» привлечено к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ, а также по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания Управления Росприроднадзора по РБ № НЗВАТ-111/2 от 29.11.2017. При этом незаконность названного предписания судом не установлена.

Приводимые же обществом обстоятельства относительно бездействия ФБУ «ФЦАО» по включению отходов в ФККО, неизменности нормативов после утверждения Проекта НООЛР в 2017 году, признаны решением Кабанского районного суда Республики Бурятия от 29.03.2018 по делу № 12-19/2018 в качестве исключительных обстоятельств для снижения наказания за совершенное административное наказание, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Материалами настоящего дела подтверждается, что ОАО «Селенгинский ЦКК», осуществляя хозяйственную деятельность, в результате которой образуются отходы, не разработало проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на спорный период 2016 год. Документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение у общества отсутствует, что не оспаривается самим обществом.

Следовательно, требование проверяющего органа провести корректировку платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом повышающего коэффициента к ставке платы за размещение отходов определенного класса опасности за объем или массу отходов, размещенных при отсутствии установленных лимитов на их размещение, равного 5, признается судом законным и обоснованным, не нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая во внимание, что оспариваемое в настоящем деле предписание выдано по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания, нарушения, изложенные в нем, аналогичны, указанная в ранее выданном предписании обязанность по корректировке платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год в части размещения отходов с применением пятикратной ставки, обществом не исполнена, суд приходит к выводу о наличии у территориального органа Росприроднадзора по РБ оснований для вынесения повторного предписания того же содержания.

Нарушений процедуры проверки судом не установлено.

Довод заявителя относительно неясности содержания оспариваемого предписания, в части того, каким конкретно способом обществу надлежит его исполнить, какие действия для этого надлежит совершить, без чего предписание неисполнимо, судом отклоняется.

В тексте оспариваемого предписания содержится требование произвести корректировку платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2016 год в части размещения отходов, образующихся в результате деятельности ОАО «Селенгинский ЦКК», с учетом повышающего коэффициента к ставке платы за размещение отходов определенного класса опасности за объем или массу отходов, размещенных при отсутствии установленных лимитов на их размещение, равного 5, имеются ссылки на соответствующие нормативные акты.

Суть выявленных нарушений, таким образом, изложена в предписании достаточно ясно, требование органа основано на нормах действующего законодательства.

В данном случае способ исполнения оспариваемого предписания должен определяться обществом самостоятельно.

Кроме того, в случае неясности или невозможности выполнения предписания в установленный срок общество не было лишено возможности обратиться в орган Росприроднадзора с заявлением о разъяснении способа исполнения предписания, продлении срока исполнения.

При изложенных выше обстоятельствах требования заявителя не подлежат удовлетворению.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

По результатам рассмотрения спора судебные расходы по оплате государственной пошлины надлежит отнести на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение по настоящему  делу вступает в законную силу  по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

 

Судья                                                                              В.С. Ниникина