АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А74-13095/2017

26 декабря 2017 года

г. Абакан

                                       

Резолютивная часть решения объявлена 21 декабря 2017 года.

Решение в полном объёме изготовлено 26 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Т.Г. Коршуновой, 

при ведении протокола судебного заседания секретарём ФИО1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению 

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Мишутка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Теремок» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Гнёздышко» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Журавушка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Росинка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Сказка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ручеёк» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колокольчик» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ромашка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ёлочка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Алёнка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Белочка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Рябинка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Улыбка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Золотая рыбка» города Черногорска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения - детского сада «Ягодка» города Черногорска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Калинка» города Черногорска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Лукоморье» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Звёздочка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Чайка» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Радуга» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Светлячок» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),  

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колосок» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Родничок» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным предупреждения от 21 июля 2017 года.

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителей – ФИО2 на основании доверенностей от 31 августа 2017 года;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия – ФИО3 на основании доверенности от 17 января 2017 года № 04-199/ТТ.

Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад «Мишутка»  обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – Хакасское УФАС России) о признании недействительным предупреждения от 21 июля 2017 года о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

 Определением арбитражного суда от 05 сентября 2017 года заявление принято к производству, делу присвоен номер А74-13095/2017.

В предварительном судебном заседании 04 октября 2017 года по делу                                                  № А74-13095/2017 арбитражный суд установив, что в производстве арбитражного суда Республики Хакасия находится 24 дела об оспаривании предупреждения Хакасского УФАС России  от 21 июля 2017 года (А74-13078/2017, А74-13079/2017,  А74-13080/2017,                      А74-13081/2017, А74-13082/2017, А74-13087/2017, А74-13088/2017,  А74-13089/2017,                   А74-13090/2017, А74-13091/2017, А74-13092/2017, А74-13093/2017, А74-13094/2017,                 А74-13096/2017, А74-13098/2017, , А74-13099/2017,  А74-13100/2017, А74-13101/2017,             А74-13102/2017, А74-13110/2017, А74-13111/2017, А74-13112/2017, А74-13113/2017), в порядке части 2.1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объединил указанные дела в одно производство для их совместного рассмотрения.

Определением от 28 ноября 2017 года судебное разбирательство по делу отложено на                       21 декабря 2017 года.

Названное определение в порядке статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации размещено на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 

До заседания суда от заявителей поступило дополнение к отзыву на заявление в электронном виде. 

В судебном заседании представитель заявителей настаивала на заявленных требованиях по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях к нему, и доказательствам, представленным в материалы дела.

Представитель Хакасского УФАС России требования не признала по доводам, приведённым в отзыве и дополнении к отзыву.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В Хакасское УФАС России 05 июля 2017 года поступила жалоба индивидуального предпринимателя  на действия детских садов города Черногорска. Заявитель жалобы просил провести проверку по соблюдению названными лицами норм Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) при заключении договора у единственного поставщика.

По результатам рассмотрения жалобы индивидуального предпринимателя антимонопольный орган пришёл к выводу о наличии в действиях бюджетных учреждений признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). 

В этой связи Хакасским УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции бюджетным учреждениям дошкольного образования города Черногорска выдано предупреждение от 21 июля 2017 года (исх. № 04-5851/ТТ) о необходимости прекращения указанных действий, для чего принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при заключении договоров на поставку продуктов питания для муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений города Черногорска, а именно организовать закупку продуктов питания конкурентными способами, что будет способствовать экономии бюджетных средств и не приведёт к допущению, ограничению, устранению конкуренции на данном товарном рынке. Срок для совершения указанных действий установлен до 01 сентября 2017 года.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, муниципальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения города Черногорска  (далее – заявители, детские сады) в установленный законом срок обратились в арбитражный суд.

Дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативного акта недействительным, решения незаконным является наличие одновременно двух условий: несоответствие данного акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением прав и законных интересов заявителя.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пунктах 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331 установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. 

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 22, пунктом 3.2  части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

С учётом приведённых правовых норм арбитражный суд отмечает, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий. 

При проверке соответствия решения в оспариваемой части закону или иному нормативному правовому акту, а также установления того, нарушает ли предупреждение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд пришёл к следующим выводам. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдаётся предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Таким признаком в рассматриваемом деле является осуществление детскими садами неустановленного законом действия (бездействие) при закупке продуктов питания, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольным органом установлено, что детские сады города Черногорска осуществляют закупки продуктов питания, в основном у единственных поставщиков, руководствуясь положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе. Бюджетными дошкольными образовательными учреждениями заключались договоры по следующим видам продуктов: овощи, крупы, мясо, рыба, фрукты, хлеб, молочная продукция и иные продукты питания. Поставки продуктов питания осуществляют одни и те же хозяйствующие субъекты в зависимости от предмета договора – вида продукта питания.

Хакасским УФАС России установлено, что индивидуальным предпринимателем, обратившимся в антимонопольный орган с жалобой, в адрес детских садов города Черногорска (за исключением «Золотая рыбка», «Калинка», «Ягодка») направлено письмо (коммерческое предложение) от 17 мая 2017 года № ИПЗ № 14 о заключении договоров на поставку продуктов питания по всем категориям.

Детские сады «Гнёздышко», «Рябинка», «Чайка», «Алёнка» ответными письмами уведомили индивидуального предпринимателя о том, что на второй квартал 2017 года договоры на поставку продуктов питания заключены, во втором полугодии 2017 года такие продукты питания как молоко, молочные продукты, фрукты, курица будут закупаться путём применения конкурентных процедур (электронный аукцион). Остальные бюджетные дошкольные образовательные учреждения на письмо индивидуального предпринимателя не ответили.

Управлением образования Администрации города Черногорска в июне 2016 года проведено три электронных аукциона на поставку продуктов питания (молочная продукция, мясо кур охлаждённое).

По результатам рассмотрения жалобы индивидуального предпринимателя Хакасское УФАС России пришло к выводу о том, что  закупка продуктов питания у единственного поставщика при наличии иных потенциально заинтересованных в заключении договоров поставки продуктов питания хозяйствующих субъектов не способствует соблюдению принципов открытости, прозрачности информации в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

По мнению антимонопольного органа, заключение договоров поставки продуктов питания с единственным поставщиком ставит хозяйствующего субъекта, с которым он заключён, в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления поставки товара, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности иных хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке поставки продуктов питания, что нарушает пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доводы сторон и представленные ими доказательства в материалы дела, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона; особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 1 Закона).

В соответствии с частями 1, 2, 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

 Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В названных положениях закреплён раскрытый в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции в сфере закупок.

Согласно данному принципу конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Таким образом, по смыслу приведённых положений в их совокупности, а также с учётом специфики правоотношений, складывающихся при заключении государственных (муниципальных) контрактов, следует, что одним из обязательных элементов, позволяющих сделать вывод об ограничении заказчиками (и другими вышеуказанными лицами) конкуренции, является противоречие действий заказчиков требованиям Закона о контрактной системе. 

Применительно к рассматриваемой ситуации данное противоречие должно быть выражено в заключении детскими садами договоров поставки продуктов питания по правилам закупки у единственного поставщика  при отсутствии условий для осуществления такой закупки, перечисленных в статье 93 Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе  закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях:

осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объём закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объёма закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей;

осуществление закупки товара, работы или услуги государственным или муниципальным учреждением культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также иным государственным или муниципальным учреждением (зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, клуб, библиотека, архив), государственной или муниципальной образовательной организацией, физкультурно-спортивной организацией на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей. При этом годовой объём закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объёма закупок заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей (в редакции Федерального закона от 22 февраля 2017 года № 17-ФЗ, действующей в спорный период).

Материалами дела подтверждается и Хакасским УФАС России не оспаривается, что спорные договоры, заключённые посредством закупки у единственного поставщика, соответствуют положениям Закона о контрактной системе, в том числе в части соблюдения условий статьи 93 Закона. Данное обстоятельство следует из акта Хакасского УФАС России от 10 февраля 2017 года № 02, составленного по результатам внеплановой проверки действий уполномоченного органа – Городского управления образования Администрации города Черногорска, а также муниципальных дошкольных образовательных организаций (детских садов) при проведении в 2016 году закупок у единственного поставщика на поставку продуктов питания.

Кроме того, в этот же период на соблюдение детскими садами требований Закона о контрактной системе проведена проверка прокуратурой города Черногорска, по результатам которой составлен акт от 15 февраля 2017 года.  Прокуратурой не выявлено нарушений порядка осуществления процедуры закупки посредством заключения договора с единственным поставщиком, указанных в пунктах 4, 5, части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. Признаки аффилированности либо иной заинтересованности, образующей коррупционную составляющую при заключении договоров на поставку продуктов питания детским садам г. Черногорска, не установлены.

Таким образом, в действиях бюджетных дошкольных образовательных учреждений по заключению договоров поставки продуктов питания по правилам закупки у единственного поставщика отсутствуют противоречия требованиям Закона о контрактной системы. Следовательно, в силу положений статей 8, 24 названного Закона, использование детскими садами предоставленного законом права осуществления закупки у единственного поставщика не привело к ограничению конкуренции. Антимонопольным органом не приведено достаточных доказательств данного обстоятельства.

С учётом изложенного, у арбитражного суда отсутствуют основания для вывода о наличии в действиях детских садов признаков нарушения антимонопольного законодательства. 

При этом суд отмечает, что применительно к рассматриваемой ситуации наличие жалобы иного хозяйствующего субъекта, потенциально заинтересованного в  заключении договора поставки, не свидетельствует однозначно о нарушении принципов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Устанавливая возможность при соблюдении определённых условий осуществления закупки у единственного поставщика, законодатель исходил из целесообразности и экономии бюджетных средств на проведение закупок «малого объёма», соблюдения баланса интересов, а также минимального влияния либо отсутствие такого влияния на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Как следует из материалов дела, цена договоров, заключённых детскими садами по правилам закупки у единственного поставщика, определялась в соответствии с положениями частей 1 – 6 статьи 22 Закона о контрактной системе методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка), то есть по наименьшей стоимости товара. Доказательств обратного антимонопольным органом не представлено.

Согласно результатам электронных аукционов, проведённых Управлением образования Администрации города Черногорска в июне 2017 года на поставку продуктов питания в детские сады (молочные продукты, мясо кур охлаждённое), победителем признан поставщик, с которым детскими садами заключались договоры на поставку продуктов питания по правилам закупки у единственного поставщика.

Заключение договоров поставки продуктов питания с единственным поставщиком только тогда ставит хозяйствующего субъекта, с которым он заключён, в неравные, более выгодные условия в отличие от других хозяйствующих субъектов, когда законодательно установлена обязанность заказчика осуществить закупку конкурентным способом. При наличии права у заказчика осуществить закупку у единственного поставщика, ни Закон о контрактной системе, ни Закон о защите конкуренции такой обязанности не содержат. В данном случае конкурентные способы являются более предпочтительными и носят рекомендательный характер, не соблюдение которых не может автоматически давать оснований для вывода о наличии в действиях заказчика допущения, ограничения, устранения конкуренции на товарном рынке.

Арбитражный суд находит обоснованным довод представителя детских садов «Золотая рыбка», «Калинка», «Ягодка» о том, что поскольку названные дошкольные образовательные учреждения являются автономными учреждениями, при проведении закупок товаров они руководствуются положениями Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ). Вместе с тем антимонопольным органом вопрос на соответствие их действий по заключению договоров с единственным поставщиком требованиям названного Закона не исследовался.

В силу части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями.

Частями 1, 2 статьи 2 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утверждёнными с учётом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение.

В материалы дела представлены Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Калинка» города Черногорска (утверждено на заседании Наблюдательного совета, протокол от 27 июня 2016 года № 6), Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ягодка» города Черногорска (утверждено на заседании Наблюдательного совета, протокол от 17 марта 2016 года № 2), Положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Золотая рыбка» города Черногорска (утверждено на заседании Наблюдательного совета, протокол от 08 февраля 2017 года № 3).

Названными документами предусмотрена возможность осуществления заказчиком – автономным учреждением  закупки у единственного поставщика, в том числе при необходимости закупки товаров, работ, услуг на сумму до 500 000 рублей.

Данное обстоятельство в оспариваемом предупреждении не отражено, не указаны нормы Закона № 223-ФЗ и Положений о закупках товаров, работ, услуг автономных дошкольных образовательных учреждений, нарушение которых дало антимонопольному органу основания для вывода о наличии в действиях названных детских садов признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Арбитражный суд полагает, что, несмотря на общность принципов Закона о контрактной системе и Закона № 223-ФЗ в сфере закупок, выводы о наличии оснований для выдачи предупреждения должны быть определены предметно к каждому нормативному правовому акту, несоблюдение которого привело к выводу о нарушении антимонопольного законодательства. 

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Аналогичное требование к ненормативному акту антимонопольного органа закреплено в пункте 2.2 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утверждённого приказом ФАС России от 22 января 2016 года № 57/16.

Исходя из толкования приведённых положений, с учётом принципов законности и обоснованности решений, актов, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, выводы антимонопольного органа о наличии оснований для выдачи предупреждения должны быть обоснованы со ссылками на нормы права. Обратное приводит к нарушению прав и законных интересов лица, которому выдано соответствующее предупреждение.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции субъектами регулируемых данной нормой правоотношений являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации.

Таким образом, в целях признания организации, нарушившей положения части 1 статьи 15 названного Закона, данная организация должна либо осуществлять функции органов власти соответствующего уровня, либо участвовать в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Детские сады не относятся к организациям, осуществляющим функции органов государственной власти или местного самоуправления.

Согласно определению, установленному в Федеральном законе от 27 июля 2010 года            № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон о государственных и муниципальных услугах), государственная (муниципальная) услуга является деятельностью органа власти (органа местного самоуправления) по реализации функций этого органа в пределах его полномочий, осуществляемая по запросам заявителей (пункты 1, 2 статьи 2 Закона).

Основанием предоставления государственной (муниципальной) услуги является нормативный правовой акт, закрепляющий соответствующие функции и полномочия органа власти (органа местного самоуправления) по предоставлению государственной (муниципальной) услуги.

К полномочиям органов местного самоуправления частью 1 статьи 9, частью 4 статьи 37 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» отнесены, в том числе: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях;  создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; обеспечение питанием обучающихся за счёт бюджетных ассигнований местных бюджетов осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами местного самоуправления.

Несмотря на данное обстоятельство, для организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг, представительным органом местного самоуправления утверждается соответствующий перечень муниципальных услуг.

Частью 1 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах установлено, что перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Решением Совета депутатов г. Черногорска от 27 декабря 2011 года № 155 утверждён Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления г. Черногорска муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг.

В названном Перечне отсутствует муниципальная услуга – обеспечение питания детей в образовательных учреждениях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования (детских садах).

Таким образом, отдельные лица могут быть признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в качестве организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, лишь в тех случаях, когда такое нарушение было совершено непосредственно при осуществлении ими функций, связанных с предоставлением государственных или муниципальных услуг, в иных случаях указанные лица рассматриваются в качестве соответствующих субъектов правонарушений, предусмотренных Законом о защите конкуренции.

Аналогичное понимание данного вопроса содержится в разъяснениях ФАС России от 24 января 2014 года «Вопросы правоприменительной практики статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части разъяснений квалификации субъектного состава».

Принимая во внимание вышеприведённое, арбитражный суд полагает, что детские сады в рассматриваемой ситуации не являются субъектами правонарушения, предусмотренного вменяемыми положениями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Кроме того, как следует из пояснений представителя заявителей, денежные средства на приобретение нужд образовательного учреждения, в том числе приобретение  продуктов питания, выделяются за счёт средств от доходов, полученных учреждением при осуществлении деятельности (внебюджетные средства – родительская плата за детский сад). В подтверждение данного довода, для примера, представлен план финансово-хозяйственной деятельности детского сада «Алёнка» на 2017 год.

С учётом изложенного, у Хакасского УФАС России не имелось оснований для  выдачи оспариваемого предупреждения муниципальным дошкольным образовательным учреждениям г. Черногорска  о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При указанных обстоятельствах предупреждение Хакасского УФАС России от                         21 июля 2017 года подлежит признанию незаконным в связи с его несоответствием положениям Закона о защите конкуренции.

Государственная пошлина составляет в общей сумме 72 000 рублей. Уплачена заявителями по платёжным поручениям от 30 августа 2017 года №: 428979 (детский сад «Мишутка»), 428986 (детский сад «Сказка»), 428978 (детский сад «Ручеёк»), 428973 (детский сад «Колокольчик»), 428972 (детский сад «Ромашка»), 428971 (детский сад «Ёлочка»), 428969 (детский сад «Алёнка»), 428970 (детский сад «Белочка»), 428983 (детский сад «Рябинка»), 428985 (детский сад «Улыбка»), 428977 (детский сад «Теремок»), 428968 (детский сад «Гнёздышко»), 428984 (детский сад «Журавушка»), 428987 (детский сад «Росинка»), 428980 (детский сад «Лукоморье»), 428982 (детский сад «Звёздочка»), 428976 (детский сад «Чайка»), 428974 (детский сад «Радуга»), 428975 (детский сад «Светлячок»), 428981 (детский сад «Колосок»), 430154 (детский сад «Родничок»), 1444 (детский сад «Золотая рыбка»), 1443 (детский сад «Ягодка»), 1445 (детский сад «Калинка»).

В силу положений статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины относится на Хакасское УФАС России и подлежит взысканию в пользу детских садов.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

Р Е Ш И Л:

1. Удовлетворить требование муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Мишутка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Теремок», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Гнёздышко», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Журавушка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Росинка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Сказка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ручеёк», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колокольчик», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ромашка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ёлочка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Алёнка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Белочка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Рябинка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Улыбка», муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Золотая рыбка» города Черногорска, муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения - детского сада «Ягодка» города Черногорска, муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Калинка» города Черногорска, муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Лукоморье», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Звёздочка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Чайка», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Радуга», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Светлячок»,  муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колосок», муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Родничок».

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 21 июля 2017 года о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, как несоответствующее положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

2. Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия расходы по уплате государственной пошлины в пользу

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Мишутка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Теремок» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Гнёздышко» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Журавушка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Росинка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Сказка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ручеёк» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колокольчик» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ромашка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Ёлочка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Алёнка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Белочка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Рябинка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Улыбка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Золотая рыбка» города Черногорска в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения - детского сада «Ягодка» города Черногорска в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Калинка» города Черногорска в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Лукоморье» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Звёздочка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Чайка» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Радуга» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Светлячок» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Колосок» в сумме 3000 (три тысячи) рублей,

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детского сада «Родничок» в сумме 3000 (три тысячи) рублей.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба  подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия. 

Судья   Т.Г. Коршунова