АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А48-12638/2019

город Калуга

18 марта 2021г

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2021г

Постановление в полном объеме изготовлено 18 марта 2021г

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи

 

                          Калуцких Р.Г.

судей

                          Крыжской Л.А.

                          ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Панковой О.М.

при участии представителей :

от Администрации Болховского района Орловской области – адвоката Кузякина В.В. по доверенности от 13.01.2020;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области - ФИО2 по доверенности от 11.01.2021, ФИО3 по доверенности от 11.01.2020;

от Прокуратура Болховского района - представитель не явился, извещены надлежаще;

от ФИО4 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО5 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО6 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО7 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО8 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО9 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО10 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО11 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО12 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО13 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО14 - представитель не явился, извещен надлежаще;

от ФИО15 - представитель не явился, извещен надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области, кассационную жалобу администрации Болховского района Орловской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2020 по делу №А48-12638/2019, 

У С Т А Н О В И Л:

Администрация Болховского района Орловской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - Орловское УФАС России, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным предупреждения от 18.09.2019 N 4457/03 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Болховского района (далее по тексту - Прокуратура), ФИО4 (далее - ФИО4), ФИО6 (далее - ФИО6), ФИО7 (далее - ФИО7), ФИО5 (далее - ФИО5), ФИО8 (далее - ФИО8), ФИО9 (далее - ФИО16), ФИО10 (далее - ФИО10), ФИО11 (далее - ФИО11), ФИО12 (далее - ФИО12), ФИО13 (далее - ФИО13), ФИО14 (далее - ФИО14), ФИО15 (далее - ФИО15).

Решением Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 требование Администрации Болховского района Орловской области удовлетворено в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что у антимонопольного органа не имелось достаточных оснований для вывода о наличии в действиях Администрации нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдачи оспариваемого предупреждения, поскольку с заявлениями о предоставлении земельных участков указанные лица обращались как граждане, в качестве цели предоставления земельного участка было указано огородничество, кроме того ФИО12 является физическим лицом и никогда не был зарегистрирован в качестве ни индивидуального предпринимателя, ни главы КФХ. Действующее законодательство не содержит норм права запрещающего лицам, имеющим статус глав КФХ, директоров (учредителей) коммерческих организаций воспользоваться своими правами в рамках действия Земельного кодекса как физическому лицу.

При этом суд первой инстанции пришел к выводу, что вступившие в законную силу судебные акты: решение Болховского районного суда N 2-118/2019 от 05.07.2019, апелляционное определение Орловского областного суда по делу N 332621 от 10.09.2019 имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего требования.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2020 решение Арбитражного суда Орловской области 10.06.2020 в части признания недействительным предупреждения от 18.09.2019 N 4457/03 о прекращении действий (бездействия) которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в части выводов относительно ФИО17, ФИО4, ФИО14, ФИО11, ФИО6, ФИО15, ФИО8, ФИО9, ФИО7, ФИО13, ФИО10 отменено и в этой части в удовлетворении заявленного требования отказано. В остальной части решение Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 оставить без изменения.

Частично отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что спорные земельные участки были переданы Администрацией в аренду третьим лицам без проведения торгов с нарушением установленного вышеизложенными нормами материального права порядка, в отсутствие публичного информирования о предоставлении земельных участков в аренду, что привело к созданию необоснованных преимущественных условий осуществления сельскохозяйственной деятельности третьими лицами, к ограничению возможности иным хозяйствующим субъектам конкурировать за получение вышеуказанных земельных участков, и как следствие, осуществлять предпринимательскую деятельность с их использованием.

Не согласившись с выводами суда апелляционной инстанции, Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Так, по мнению кассатора, суд апелляционной инстанции вышел за пределы рассмотрения предмета по настоящему делу и подменил собой административный порядок; апелляционным судом не принято во внимание, что предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения для осуществления огородничества не запрещено действующим законодательством, при этом не установлены ограничение площади огородного участка; судом не принят во внимание довод о неисполнимости оспариваемого предупреждения; кроме того, заявитель считает, что ссылка суда апелляционной инстанции на решение Болховского районного суда № 2-118/2019 от 05.07.2019 противоречит выводам суда по настоящему делу.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал позицию, изложенную в кассационной жалобе.

Представители Орловского УФАС России против доводов кассационной жалобы возражали, по основаниям изложенным в письменном отзыве.

Иные стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Не явка в суд представителей сторон, в силу положений части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не препятствует рассмотрению жалобы в его отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав позицию представителей сторон, проверив обоснованность доводов содержащихся в жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт не подлежат отмене по следующим основаниям. 

Как установлено судами и следует из материалов дела, в 2017-2018 годах Администрацией Болховского района на основании заявлений граждан без проведения торгов были заключены договоры аренды земельных участков, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения огородничества, а именно:

- от 18.10.2017 N 21 с ФИО12, площадь земельного участка (далее - площадь) - 211570 кв. м;

- от 14.11.2018 N72 с ФИО5, площадь - 684487 кв.м и 508481 кв.м;

- от 13.09.2018 N61 с ФИО5, площадь - 228983 кв. м;

- от 22.11.2018 N74 с ФИО4, площадь - 150656 кв. м;

- от 26.04.2018 N43 с ФИО4, площадь - 63089 кв. м, 115494 кв. м, 69134 кв. м;

- от 13.07.2018 N51 с ФИО14, площадь - 1359961 кв. м;

- от 28.02.2018 N34 с ФИО14, площадь - 3533854 кв. м;

- от 26.10.2018 N70 с ФИО11, площадь - 38000 кв. м;

- от 01.03.2018 N35 с ФИО6, площадь - 427801 кв. м;

- от 18.12.2018 N80 с ФИО15, площадь 454577 кв. м;

- от 18.09.2018 N64 с ФИО8, площадь 134580 кв. м;

- от 28.09.2018 N66 с ФИО9. площадь 69479 кв. м;

- от 01.08.2018 N56 с ФИО7, площадь - 304053 кв. м;

- от 27.08.2018 N58 с ФИО13; площадь 90000 кв. м;

- от 03.10.2018 N68 с ФИО10, площадь 311482 кв. м.

Согласно пояснениям Администрации, вышеуказанные земельные участки были предоставлены гражданам на основании пункта 19 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

18.06.2019 в Орловское УФАС России Прокуратурой Болховского района направлен материал проверки исполнения требований земельного законодательства Администрацией Болховского района и наличия в ее действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства при предоставлении в аренду земельных участков без проведения конкурентных процедур.

Антимонопольным органом было установлено, что размер земельных участков, существенно превышает размер, установленный статьей 1 Закона Орловской области от 06.02.2006 N 577-ОЗ «О минимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства», кроме того, все арендаторы являются главами КФХ либо директорами сельскохозяйственных предприятий, занимающихся растениеводством.

18.09.2019 в связи с наличием в действиях Администрации, выразившихся в предоставлении гражданам в нарушение действующего законодательства без проведения торгов земельных участков, значительно превышающих 2,5 га, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в адрес Администрации Болховского района УФАС России по Орловской области направлено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации Болховского района по заключению договоров аренды земельных участков под огородничество с ФИО7, ФИО14, ФИО5, ФИО4, ФИО9, ФИО18, ФИО10, ФИО13, ФИО6, ФИО15, ФИО8, ФИО12, ФИО19, ФИО20 

Несогласие с вынесенным предупреждением послужило основанием для обращения Администрации в арбитражный суд.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения; срок их выполнения.

Согласно правилу, закрепленному в пункте 1 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон N 101-ФЗ) земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом.

По общему правилу, предусмотренному Земельным кодексом, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.6). Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов определены положениями пункта 2 статьи 39.6 данного Кодекса.

На основании пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства (подпункт 19 пункт 2 статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как было установлено судами и следует из материалов дела, спорные договора аренды земельных участков из земель сельхозназначения были заключены на основании постановлений Администрации Болховского района «О предварительном согласовании предоставлении земельных участков», а также Земельного кодекса Российской Федерации, что следует из преамбулы договоров. 

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что спорные договора, в соответствии с требованиями действующего законодательства должны были заключены на торгах.

Отклоняя довод Администрации о заключении спорных договоров без проведения конкурсных процедур в виду предоставления земельных участков для физических лиц для ведения огородничества суд апелляционной инстанции обоснованно руководствовался следующими нормами.

Отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства, регулирует Федеральный закон от 07.07.2003 N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (далее - Закон N 112-ФЗ), в статье 2 которого под личным подсобным хозяйством понимается форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции (пункт 1 статьи 2); личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства (пункт 2 статьи 2).

Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.01.2021 г. N 124-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ФИО21  на нарушение его конституционных прав  подпунктом 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 5 статьи 6 Закона Республики Калмыкия «О регулировании земельных отношений в Республики Калмыкия» подпункт 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации в системе действующего правового регулирования предусматривает исключение из общего правила о предоставлении на торгах права аренды определенных видов земельных участков. В свою очередь положение пункта 5 статьи 6 Закона Республики Калмыкия «О регулировании земельных отношений в Республике Калмыкия», принятое законодателем субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции и в порядке реализации пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», устанавливает гарантии для справедливого распределения участков между гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. Данные требования обусловлены целевым назначением указанных земельных участков, призванным удовлетворить исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объемах и на больших площадях земли, характерным для коммерческой деятельности.

Из совокупности положений пункта 5 статьи 4 Закона N 112-ФЗ и Закона Орловской области от 06.02.2006 N 577-ОЗ (ред. от 07.07.2015) «О максимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства» следует, что максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на территории Орловской области устанавливается в размере 2,5 га.

Таким образом, исходя из системного толкования, действующее законодательство не предусматривает возможность предоставления без торгов земельных участков гражданам для ведения огородничества площадью, превышающей 2,5 га. 

Ссылки Администрации на применение положений Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон N 217-ФЗ) отклоняются судом округа по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 1 Закон N 217-ФЗ:

1) регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд (часть 1);

2) определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства и огородничества в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (часть 2).

Исходя из требований части 1 статьи 1 Закон N 217-ФЗ положения данного закона применяются лишь в тех случаях, когда граждане осуществляют садоводство или огородничества для собственных нужд.

Правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии с Законом N 217-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 2 Закона N 217-ФЗ).

В соответствии с требованиями статьи 6 Закона N 217-ФЗ ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами без создания товарищества (часть 1), предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации (часть 2). При этом граждане, осуществляющие ведение садоводства или огородничества без создания товарищества, осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе самостоятельно взаимодействуют с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными организациями, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (часть 3).

Таким образом, положения Закона N 217-ФЗ в части регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд не могут применяться в отрыве от положений Земельного кодекса Российской Федерации, Закона N 112-ФЗ, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, в данном случае Орловской области.

Соответственно, требования о допустимой площади испрашиваемого земельного участка для осуществления гражданами огородничества в рамках применения Закона N 217-ФЗ отражены в иных нормативных актах (Закон N 112-ФЗ, Закон Орловской области от 06.02.2006 N 577-ОЗ «О максимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства»). 

Как было установлено судами и следует из материалов дела физические лица, заключившие спорные договоры аренды земельных участков с Администрацией являются главами крестьянских (фермерских) хозяйств, основным видом деятельности которых является выращивание сельскохозяйственных культур (ФИО4, ФИО6, ФИО5, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО22, ФИО14, ФИО8), а ФИО7 и ФИО15 являются директором и учредителем ООО «АГРОС» и ООО «Щербово», но основным видом деятельности которых является выращивание сельскохозяйственных культур. При этом предоставленные без торгов земельные участки являются смежными с уже обрабатываемыми земельными участками вышеуказанных лиц.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие об обоснованности предоставления Администрацией без торгов земельных участков, площадью многократно превышающей максимально допустимую для ведения личного подсобного хозяйства, для лиц осуществляющих хозяйственную деятельность в области выращивания сельскохозяйственных культур.

При этом Администрация, не могла не знать о статусе и хозяйственной деятельности вышеуказанных лиц, осуществляющих свою предпринимательскую деятельность на территории Болховского района Орловской области.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов участвующих в деле лиц, поскольку, как было установлено материалами дела, спорные земельные участки были переданы Администрацией в аренду третьим лицам без проведения торгов с нарушением установленного вышеизложенными нормами материального права порядка, в отсутствие публичного информирования о предоставлении земельных участков в аренду, что привело к созданию необоснованных преимущественных условий осуществления сельскохозяйственной деятельности третьими лицами, к ограничению возможности иным хозяйствующим субъектам конкурировать за получение вышеуказанных земельных участков, и как следствие, осуществлять предпринимательскую деятельность с их использованием.

При этом апелляционным судом справедливо отклонен довод Администрации о неисполнимости обжалуемого предписания как несоответствующий обстоятельствам настоящего дела. 

Ссылка кассатора на выводы, изложенные в решении Болховского районного суда № 2-118/2019 от 05.07.2019 обоснованно были отклонены апелляционным судом, как не имеющие преюдициального характера для настоящего спора.

Иные доводы кассатора являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанций, не свидетельствуют о неправильном применении норм права и направлены на переоценку исследованных судами доказательств, установленных фактических обстоятельств и сделанных на их основании выводов, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2020 по делу №А48-12638/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                  Калуцких Р.Г.

Судьи                                                                                                 Крыжская Л.А.

                                                                                                            ФИО1