Арбитражный суд

Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                          Дело № А03-7733/2023

 

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2024 года

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июля 2024 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Рахматуллина И.И.,

судей                                                                  Донцовой А.Ю.,

ФИО1,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Емельяновой Е.В., рассмотрел кассационную жалобу Администрации города Белокурихи Алтайского края на решение от 26.10.2023 Арбитражного суда Алтайского края (судья Фаст Е.В.) и постановление от 25.01.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Зайцева О.О., Кривошеина С.В., Павлюк Т.В.) по делу № А03-7733/2023 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Экспозиция» (656019, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Администрации города Белокурихи Алтайского края (659900, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края (656049, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Алтайском крае и Республике Алтай (656035, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

при участии в судебном заседании путем использования систем веб-конференции представителей:

общества с ограниченной ответственностью «Экспозиция» – ФИО2 (доверенность от 10.06.2023 № 1/22),

Администрации города Белокурихи Алтайского края – ФИО3 (доверенность от 26.06.2023 № 17), 

 

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Экспозиция» (далее – общество «Экспозиция», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Администрации города Белокурихи Алтайского края (далее – Администрация, заинтересованное лицо):

- о признании незаконным отказа, оформленного письмом от 31.03.2023 № 262/П/1503, в изменении вида разрешенного использования (далее – ВРИ) земельного участка, площадью 1 841 кв. м, расположенного по адресу: 

<

...>, с кадастровым номером: 22:64:012601:232, и земельного участка, площадью 1 841 кв. м, расположенного по адресу: 

<

...>, с кадастровым номером: 22:64:012601:233, на «недропользование»;

- об обязании в 10-дневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу повторно рассмотреть заявление общества об изменении ВРИ земельных участков с целью их последующего предоставления без проведения торгов от 07.03.2023.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края (далее – Министерство), межрегиональное территориальное управление Росимущества в Алтайском крае и Республике Алтай (далее – Росимущество).

Решением от 26.10.2023 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 25.01.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявление удовлетворено, распределены судебные расходы.

Администрация, не согласившись с принятыми по делу решением и постановлением, обратилась в суд с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального права (пункта 4 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), подпункта 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), статьи 25.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах)).

По мнению Администрации, суды совместили воедино два понятия «Земельный участок, предоставленный для добычи полезных ископаемых» (пункт 4 часть 4 статьи 36 ГрК РФ) и «Земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами» (статья 25.1 Закона о недрах, подпункт 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ); если на первый действие градостроительного регламента не распространяется, то на второй (у общества есть право на пользование недрами, но нет права на участок, необходимый для этого пользования) – распространяется в полном объеме. Само по себе требование общества об изменении ВРИ  уже подтверждает то, что спорные участки не предоставлены для добычи полезных ископаемых.

Администрация ссылается на то, что:

- лицензия не является нормативным правовым актом (это лишь право на использование объекта лицензии), а поэтому отношения лицензиата с третьими лицами регулируются общими нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного значения;

- общество может осуществлять деятельность в соответствии с лицензией без предоставления земельного участка и оформления сервитута; оформление прав на участки не требуется, а значит отказ Администрации правомерен;

- общество злоупотребляет своими правами; потребители, находящиеся рядом с участками, обеспечены водоснабжением, подключены к системе центрального водоснабжения; собственной потребности в воде у общества в границах города Белокуриха нет; общество хозяйственной деятельности не ведет;

- ошибочен вывод суда апелляционной инстанции о том, что в данном случае не применим пункт 4.2 части 17 статьи 51 ГрК РФ;

- разведка и оценка подземных вод - это геологическое изучение недр; обществу предоставлена лицензия только на пользование, а не на добычу подземных вод;

- площадь отвода по лицензии превышает установленные нормы об отводе;

- спорные участки находятся в особо охраняемой зоне, в связи с чем деятельность по недропользованию на таких участках запрещена.

 Общество в отзыве на жалобу просит отказать в ее удовлетворении со ссылкой на правомерность выводов судов о незаконности решения Администрации; при этом поясняет, что по лицензии БАР 004975 ВЭ общество не обращалось в Администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду спорных земельных участков, поскольку было бы отказано на основании пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ.  По мнению общества, предоставление земельного участка, испрашиваемого в целях добычи полезных ископаемых, не может быть поставлено в зависимость от обстоятельств его нахождения в той или иной территориальной зоне, установленной градостроительными регламентами; необходимость в предоставлении документов, подтверждающих уточнение границ горного отвода – отсутствует. Кроме того, оформление участков в пользование является обязательным условием для добычи подземных вод согласно лицензии; какого-либо злоупотребления правом со стороны общества не имелось.

Определением от 16.05.2024 суда округа на основании части 5 статьи 158 АПК РФ рассмотрение кассационной жалобы Администрации отложено на 11.06.2024.

В судебном заседании 11.06.2024 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв до 25.06.2024.

В судебном заседании представитель Администрации доводы жалобы поддержал.

Представитель общества просил отказать в удовлетворении жалобы.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует и судами установлено, что на основании Приказа Министерства от 28.06.2022 № 707 о предоставлении обществу права пользования недрами Министерством 04.07.2022 выдана обществу лицензия на пользование недрами № БАР004975ВЭ с видом пользования недрами: разведка и добыча подземных вод; наименование участка недр: Белокурихинсколесной-1; расположение участка недр: город Белокуриха Алтайского края; срок окончания пользования участком недр 29.06.2047.

В приложении № 1 к лицензии указано целевое назначение: для разведки и добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технического водоснабжения. Тип подземных вод: питьевые воды (ХВП), объем добычи подземных вод: 80 м3/сут. Участок недр имеет статус: горный отвод.

Пунктом 5.5 приложения № 1 к лицензии за обществом закреплена обязанность до начала работ оформить право пользования земельным участком на срок действия лицензии в соответствии с действующим законодательством, а также обустроить и эксплуатировать зоны санитарной охраны (далее – ЗСО) в соответствии с санитарными нормами и правилами.

В пункте 5.6 приложения № 1 к лицензии предусмотрена обязанность с момента регистрации лицензии в течение одного года начать добычу подземных вод.

В приложении № 2 к лицензии отражено, что в пределах участка земли ограниченного пользования, земли обороны и безопасности, родовых угодий коренных малочисленных народов, особых условий Министерства обороны Российской Федерации, природоохранных и других возможных ограничений отсутствуют. Водозабор состоит из трех проектных скважин №№ 1, 2, 3 глубиной до 80 м.  Работы по оценке запасов на участке недр не проводились. В границах участка недр по состоянию на 04.07.2022 запасы и ресурсы полезных ископаемых отсутствуют.

В приложении № 3 к лицензии отражены пространственные границы участка недр: верхняя – нижняя граница почвенного слоя, нижняя – ограничена глубиной 80 м., статус участка недр: горный отвод; площадь участка  недр  - 1,2 га.

Участок недр, предоставленный обществу для разведки и добычи подземных вод, располагается в пределах границ двух земельных участков площадью 1 841 кв.м, расположенных  по адресу: 

<

...>, с кадастровым номером 22:64:012601:232, и переулок Таежный, № 19, с кадастровым номером 22:64:012601:233, с ВРИ «для индивидуального жилищного строительства».

Обществом разработан проект на выполнение работ по объекту: «Разведка и оценка запасов подземных вод для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения ООО «Экспозиция» на участке недр Белокурихинсколесной-1, расположенного на территории г. Белокуриха Алтайского края», на который получено положительное экспертное заключение от 16.08.2022 № 158-02-08/2022.

В положительном экспертном заключении  №158-02-08/2022 от 16.08.2022 (представлено обществом) отражено, что проект выполнен ИП ФИО4, начало работ по проекту – сентябрь 2022 года, окончание – декабрь 2023 года. Основание для постановки работ по объекту: 1) Лицензия БАР 004975 ВЭ; 2) Техническое (геологическое) задание на выполнение работ по объекту: «Разведка и оценка запасов подземных вод для питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения ООО «Экспозиция» на участке недр Белокурихинсколесной-1, расположенного на территории г. Белокуриха Алтайского края». Также отражены геологические задачи проектируемых работ.

В экспертном заключении сделаны выводы о том, что:

- после исправления технических ошибок по замечаниям экспертизы окончательный вариант «Проекта на выполнение работ по объекту: «Разведка и оценка запасов подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ООО «Экспозиция» на участке недр Белокурихинсколесной-1, расположенного на территории г. Белокуриха Алтайского края», соответствует условиям пользования недрами, закрепленным в лицензии на пользование недрами № БАР004975ВЭ, требованиям Технического (геологического) задания и Правил проектирования;

- принятая методика, техника, технология и комплекс проектируемых работ о разведке недр на объекте в целом соответствуют требованиям законодательства о недрах;

- окончательное решение о возможности отбора подземных вод, приуроченных к водоносной палеозойской зоне, в количестве заявленной потребности 80 м3/сутки и требуемого качества может быть принято только после выполнения проектируемых работ;

- в соответствии с частью первой пункта 23 Порядка проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, утвержденного приказом Минприроды России от 23.09.2016 № 490 (далее – Порядок № 490), окончательный вариант представленного на экспертизу проекта на выполнение работ по объекту; «Разведка и оценка запасов подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ООО «Экспозиция» на участке недр Белокурихинсколесной-1, расположенного на территории г. Белокуриха Алтайского края» оценивается положительно. Рекомендуемые к выполнению виды и объемы работ по проекту приведены в приложении № 1 к настоящему экспертному заключению.

Общество обратилось к Администрации с заявлением от 07.03.2023 об изменении ВРИ земельного участка площадью 1 841 кв. м, расположенного по адресу: 

<

...>, с кадастровым № 22:64:012601:232, и земельного участка площадью 1 841 кв. м, расположенного по адресу: 

<

...>, с кадастровым № 22:64:012601:233, с «для индивидуального жилищного строительства» или «для использования в целях устройства терренкуров» на «недропользование» - числовое обозначение вида разрешенного использования земельного участка 6.1 по Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412.

Письмом от 31.03.2023 № 262/П/1503 Администрацией отказано обществу в изменении вида разрешенного использования земельных участков.

В качестве обоснования отказа Администрацией указано следующее.

1) Испрашиваемый земельный участок из земель населенных пунктов не соответствует целям использования «Недропользование», не может быть использован для разведки и добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, так как не предполагает проведение работ по разведке и добыче полезных ископаемых. Для использования земельного участка с целью недропользования необходимо осуществить перевод в категорию земель промышленного назначения с разрешенным видом использования для разведки и добычи подземных вод в целях технического водоснабжения.

2) В силу статьи 25.1 Закона о недрах земельный участок пользователю недр предоставляется после оформления горного отвода, а документы, подтверждающие уточненные границы горного отвода не представлены; при этом указание в лицензии на то, что участок недр имеет статус горного отвода в предварительных границах, не свидетельствует об оформлении горного отвода.

3) Получение лицензии на «недропользование» не является правоустанавливающим документом на земельный участок и не предоставляет исключительное право на пользование земельными участками населенного пункта город Белокуриха, предоставление которых должно осуществляться в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

Полагая, что данный отказ является незаконным, нарушает права и интересы общества на дальнейшее оформление права пользования земельным участком, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, принимая решение и постановление, руководствовались подпунктом 20 пункта 2 статьи 39.6, статьей 39.14, пунктами 6, 14 статьи 39.16, статьями 39.33, 39.34 ЗК РФ, пунктом 4 части 4 статьи 36, пунктом 4.2 части 17 статьи 51 ГрК РФ, статьями 7, 23.2, 25.1 Закона о недрах, пунктом 6 Порядка составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, утвержденного приказом Минприроды России от 07.12.2015 № 526, подпунктом 3 пункта 9 Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса, утвержденного приказом Минприроды России от 06.09.2012 № 265, пунктом 10 Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, без предоставления земельных участков, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300, Перечнем случаев, при которых для создания горных выработок в ходе ведения горных работ не требуется получение разрешения на строительство, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2020 № 1816, правовыми подходами, изложенными в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2019 № 18-АПА19-26, от 19.01.2017 № 56-АПГ16-31.

Суды пришли к следующим выводам:

1) обществу выдана лицензия на пользование недрами для добычи полезных ископаемых. Предоставление земельных участков для добычи полезных ископаемых не может быть поставлено в зависимость от обстоятельств его нахождения в той или иной функциональной или территориальной зоне. В этой связи признана ошибочной позиция Администрации о том, что земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых, не должны относиться к землям населенных пунктов, что испрашиваемый земельный участок не может быть использован для разведки и добычи подземных вод, что изменение вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования - «недропользование» противоречит Правилам землепользования и застройки.

2) учитывая, что по условиям лицензии БАР 004975 ВЭ добыча подземных вод составляет 80 м3 /сут, оформление документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода - не требуется. Исключительное право пользователя недр возникает на основании лицензии, а не после оформления уточненной горноотводной документации (абзац 4 статьи 7 Закона о недрах). Процедура уточнения границ горного отвода не является изменением границ участка недр, не влечет за собой расширения или уменьшения границ участка недр, а осуществляется с целью обеспечения рационального использования и охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых, обеспечения безопасности и защиты интересов недропользователя и государства. В соответствии со статьей 23.2 Закона о недрах добыча подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 м3 /сут, осуществляется без наличия технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых. Указанное обстоятельство подтверждается и имеющимися в материалах дела разъяснениями уполномоченного органа, изложенными в письме от 20.09.2023 № 340-4453.

3) у общества есть не только законное право, но и обязанность по обеспечению выполнения условий, предусмотренных лицензией, по оформлению права пользования земельным участком с целью разведки и добычи подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Использование земельных участков, находящихся в публичной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута возможно в случаях геологического изучения недр, включающего в себя поиск и оценку месторождений полезных ископаемых. Добыча полезных ископаемых к рассматриваемому случаю не относится. Лицензия на пользование участком недр местного значения БАР № 004975 ВЭ предоставлена заявителю для разведки и добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства и/ или реконструкции скважин, предусмотренных подготовленными, согласованными, утвержденными в соответствии с законодательством о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых, иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами (пункт 4.2 части 17 статьи 51 ГрК РФ). Указанное положение ГрК РФ не подлежит применению в рассматриваемом споре поскольку положениями статьи 23.2 Закона о недрах предусмотрено, что добыча подземных вод для питьевого и технического водоснабжения объем добычи которых составляет не более 100 м3/ сут. осуществляется без утверждения проекта разработки месторождений полезных ископаемых.

4) проектная документация на выполнение работ по объекту выполнена по видам работ, предусмотренным лицензией БАР № 004975 ВЭ; получено положительное экспертное заключение № 158-02-08/2022 от 16.08.2022.

Рассмотрев кассационную жалобу в пределах её доводов, которыми ограничивается рассмотрение дела судом округа (часть 1 статьи 286 АПК РФ), суд кассационной инстанции считает, что имеются основания для отмены судебных актов в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», для признания судом решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Законом о недрах установлен разрешительный порядок пользования недрами: предоставление участка недр в пользование (в виде горного отвода - геометризованного блока недр) оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование участком недр (статьи 7 и 11).

Право пользования участком недр местного значения Белокурихинсколесной-1 для разведки и добычи подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технического водоснабжения предоставлено обществу на основании лицензии БАР № 004975 ВЭ, которая зарегистрирована в Территориальном фонде геологической информации; вид полезного ископаемого: пресные воды; статус участка недр: участок недр местного значения. Лицензией определены площадь участка недр (лицензионного участка) – 1,2 га, его пространственные границы с указанием географических координат (приложение № 3 к лицензии).

Статьей 25.1 Закона о недрах, подпунктом 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, необходимые для осуществления пользования недрами, предоставляются пользователям недр в аренду и без проведения торгов (конкурсов, аукционов) в соответствии с земельным законодательством. При этом, по общему правилу, земельный участок предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ.

Частью 3 статьи 7 Закона о недрах установлено, что при предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода.   После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 Закона о недрах орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, определен постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 № 1465 утверждены Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода.

Приказом Ростехнадзора от 09.12.2020 № 508 утверждены Требования к содержанию проекта горного отвода, форме горноотводного акта, графических приложений к горноотводному акту и ведению реестра документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода.

Статья 23.2 Закона о недрах предусматривает норму, исключающую обязанность разработки и согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых для участков недр, предоставленных для добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 м3/сут.

В письме от 20.09.2023 № 340- 4453 (л.д. 25-26, т. 2) Ростехнадор пояснил, что не требуется оформление документов, удостоверяющих уточненные границы горных отводов к лицензии БАР 004975 ВЭ.

Таким образом, учитывая, что по условиям лицензии БАР 004975 ВЭ добыча подземных вод составляет 80 м3 /сут, оформление обществом документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода - не требуется, о чем верно указано судами.

В любом случае процедура уточнения границ горного отвода не является изменением границ участка недр и не влечет за собой расширения границ лицензионного участка.

Горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода, может оформляться в качестве дополнения к лицензии на право пользования недрами. Добыча полезных ископаемых допускается только в границах участка недр, предоставленного в пользование в установленном порядке. Уточнение границ горного отвода не связано с изменением границ участка недр, в связи с чем, как до, так и после включения документов, уточняющих горный отвод, в состав лицензии на право пользования недрами, осуществление добычи полезных ископаемых в границах уточненного горного отвода, но за пределами лицензионного участка, не допускается.

Также судами сделан обоснованный вывод о том, что для добычи подземных вод обществу требуется оформление земельного участка; положения пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ в данном случае не подлежат применению, поскольку обществу предоставлена лицензия на добычу подземных вод и такая лицензия не ограничена только мероприятиями по геологическому изучению недр.

В то же время суд округа отмечает, что вопросы оформления права на недра не равнозначны порядку оформления земельного участка, необходимого для выполнения работ, связанных с пользованием недрами, тем более, что горный отвод и земельный участок - это самостоятельные объекты права. В этой связи лицензия на право пользования недрами является лишь основанием для последующего оформления земельного участка в целях недропользования при соблюдении определенных условий и требований, но не документом, подтверждающим правомочия владения, пользования и распоряжения земельными участками, расположенными в границах горного отвода.

Указанное следует из положений статьи 25.1 Закона о недрах, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.06.2006 № 15737/05.

Законом о недрах не ограничено право органа, уполномоченного на распоряжение земельными участками, на предоставление участков в границах горного отвода третьим лицам, поскольку предоставление горного отвода влечет ограничения в порядке недропользования, но не ограничивает в обороте земельные участки и их использование в соответствующих целях, не связанных с недропользованием.

В свою очередь, право недропользователя на осуществление в границах горного отвода пользования недрами не отменяет установленный порядок предоставления земельного участка в аренду.

Пункт 4 части 4 статьи 36 ГрК РФ устанавливает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых. Деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода функциональных и территориальных зон.

Между тем указанные положения распространяются только  в отношении территории горного отвода; в отношении же земельного участка, расположенного за пределами такой территории, нормы градостроительного и земельного законодательства действуют в полном объеме.

Подпунктом 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, необходимого для проведения работ, связанных с пользованием недрами, недропользователю.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов подробным образом регламентирован статьей 39.14 ЗК РФ и состоит из нескольких последовательных стадий, включая: подготовку схемы образуемого земельного участка; процедуру получения предварительного согласования предоставления земельного участка; выполнение кадастровых работ осуществление государственного кадастрового учета земельного участка; подачу в уполномоченный орган заинтересованным лицом заявления о предоставлении земельного участка и оформление правоустанавливающих документов.

Статьей 39.15 ЗК РФ определена процедура получения заинтересованным лицом предварительного согласования предоставления земельного участка, начальным этапом которой является изготовление схемы, как способа образования земельного участка.

В частности, в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования не соответствует ВРИ либо категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию – на уполномоченный орган возложена обязанность в решении вопроса о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, указать на необходимость изменения ВРИ такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка (пункт 10).

В свою очередь такое решение уполномоченного органа наделяет заявителя правом без доверенности обращаться в регистрирующий орган с заявлением об установлении или изменении ВРИ земельного участка на основании решения о предварительном согласовании земельного участка (пункт 10.1). При этом вид разрешенного использования должен соответствовать градостроительному регламенту территориальной зоны, в которую входит земельный участок.

Таким образом, установленный законом порядок оформления земельного участка для осуществления недропользования предполагает первоначальное обращение заявителя в соответствующий уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка. При этом, как было отмечено, земельные участки для добычи полезных ископаемых предоставляются в аренду в особом порядке (без учета градостроительного регламента территориальной зоны) в части, касающейся территории, необходимой для пользования недрами, а условия использования земельного участка определены лицензией на право пользования недрами.  Разрешение вопроса о предоставлении земельного участка для недропользования, в том числе определение границ  такого участка, в соотношении с заявленными границами и условиями лицензии, относится к компетенции органов местного самоуправления. Равным образом к компетенции последних относятся и вопросы, касающиеся изменения одного ВРИ земельных участков на другой вид такого использования.

В рассматриваемом случае общество «Экспозиция» не обращалось с заявлением о предоставлении земельного участка в целях пользования недрами в соответствии с лицензией БАР 004975 ВЭ с представлением соответствующих документов, отражающих границы такого участка согласно Приложению № 3 к лицензии; также общество не обращалось и с заявлением о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами  22:64:012601:232 и 22:64:012601:233 для такого использования, учитывая, что координаты данных участков отличаются от пространственных границ участка недр согласно Приложению № 3 к лицензии. Соответствующего отказа со стороны Администрации со ссылкой на несоответствие ВРИ либо предварительного согласования предоставления участка с необходимостью изменения ВРИ – обществом не представлено.

Таким образом, права общества в данном случае обжалуемым решением Администрации, изложенным в письме от 31.03.2023 № 262/П/1503, не нарушены; препятствия у общества для обращения с заявлением о предоставлении земельного участка в установленном порядке отсутствуют.

Подача обществом настоящего заявления об изменении ВРИ на участки с кадастровыми номерами  22:64:012601:232 и 22:64:012601:233 до обращения с заявлением о предоставлении земельного участка, требующегося для осуществления деятельности по недропользованию согласно лицензии – направлено на обход законодательно установленной процедуры получения такого участка, что недопустимо; изменение ВРИ без соблюдения специальных, предусмотренных законом процедур предоставления публичных участков в таких целях является неправомерным.

Суд округа учитывает и нахождение земельных участков с кадастровыми номерами  22:64:012601:232 и 22:64:012601:233 в границах особо охраняемых природных территорий (курорт);  указанные участки отнесены к категории «земли населённых пунктов» с разрешенным видом использования «под индивидуальное жилищное строительство».

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановление от 30.06.2011 № 13-П; Определения от 24.12.2013 № 2153-О, от 23.06.2015 № 1453-О, от 28.02.2017 № 443-О, от 28.09.2017 № 1919-О, от 27.09.2018 № 2347-О и др.), данный принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения ЗК РФ (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и ГК РФ (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с установленным для них целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, федеральный законодатель раскрывает в Грк РФ (пункты 7 и 9 статьи 1) и ЗК РФ (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено ЗК РФ (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.), и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.10.2020 № 42-П).

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 ГрК РФ.

ГрК РФ предусматривает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются ВРИ земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные ВРИ; условно разрешенные ВРИ; вспомогательные ВРИ, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным ВРИ и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Основные и вспомогательные ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (части 3 статьи 37 ГрК РФ).

ВРИ земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

При этом согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 02.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора ВРИ земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Белокуриха Алтайского края, утвержденными решением Белокурихинского городского совета депутатов от 25.12.2013 № 180 (в редакции от 07.11.2022 № 118), не предусмотрен такой ВРИ как недропользование (код 6.1 в соответствии с Классификатором) для земельных участков, расположенных в зоне индивидуальной жилой застройки (Ж-1), к которой относятся спорные участки с кадастровыми номерами  22:64:012601:232 и 22:64:012601:233.

Признавая недействительным решение Администрации об отказе в изменении ВРИ, и, правильно сделав выводы о том, что обществу не требуется уточнение границ горного отвода, а также о необходимости оформления обществом земельного участка для ведения работ согласно лицензии  БАР 004975 ВЭ, суды не учли положения законодательства, регулирующие процедуру предоставления земельного участка в целях осуществления деятельности по недропользованию, предполагающую строго регламентированный заявительный порядок действий и предоставление соответствующих документов. Учитывая, что участок недр, предоставленный в пользование по лицензии, и земельный участок, предоставляющийся для пользования участком недр – не тождественные понятия, само по себе наличие лицензии не означает безусловное право лицензиата на получение земельного участка. В этой связи, поскольку общество не обращалось к Администрации с заявлением о предоставлении земельного участка, Администрацией не рассмотрены соответствующие документы по участку, их границам, местоположению, не принято какого-либо решения, постольку права общества в настоящий момент не нарушены, а потому правовых оснований для признания недействительным оспариваемого решения Администрации у судов не имелось.

Предположение общества о том, что в предоставлении конкретного участка будет отказано, не свидетельствует о нарушении прав общества для целей признания недействительным оспариваемого решения Администрации в порядке статей 198, 200 АПК РФ.

Доводы общества, касающиеся отсутствия необходимости уточнять границы горного отвода, а также о том, что деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода территориальными зонами не являются основанием для признания недействительным решения Администрации об отказе в изменении ВРИ, поскольку, как уже отмечалось, обществом нарушен порядок оформления земельного участка для недропользования (в обход установленных правил); Администрация, отказывая в удовлетворении заявления, исходила, в том числе из несоответствия испрашиваемого участка целям использования «недропользование», с учетом предмета заявления общества, которое просило предоставить земельные участки, расположенные (каждый в своей части) над участком недр, предоставленным в пользование обществу по лицензии, при этом границы участка недр не совпадают с границами земельных участков; более того, к заявлению общества приложены только лицензия и положительное экспертное заключение № 128-02-08/2022 от 16.08.2022; иные документы, позволяющие проверить возможность предоставления обществу земельного участка и соотнести его с требованиями законодательства (по границам, зонам и прочее) – не представлено; в таком случае Администрация обоснованно действовала в соответствии с земельным и градостроительным законодательством, распространяющим свои правила о территориальных и функциональных зонах за пределами территории горного отвода.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

В связи с тем, что судами двух инстанций при рассмотрении дела установлены все фактические обстоятельства дела, однако неправильное применение норм материального права привело к принятию неверного решения об удовлетворении заявленных требований, суд округа полагает возможным отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, приняв новый судебный акт об отказе в их удовлетворении.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.10.2023 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2024 по делу № А03-7733/2023 подлежат отмене в соответствии частью 2 статьи 288 АПК РФ с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления общества.

Так как при подаче заявления обществом уплачена государственная пошлина в сумме 6 000 руб. (платежное поручение № 3233659 от 15.05.2023), а статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации размер пошлины по настоящему заявлению составляет 3 000 руб., принимая во внимание положения статьи 110 АПК РФ и то обстоятельство, что обществу в удовлетворении заявления отказано, обществу из федерального бюджета подлежит возвращению 3 000 руб. за рассмотрение заявления.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Алтайского края от 26.10.2023 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2024 по делу № А03-7733/2023 отменить, принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «Экспозиция» отказать.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Экспозиция» из федерального бюджета 3 000 руб. государственной пошлины за рассмотрение заявления.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                         И.И. Рахматуллин

 

Судьи                                                                                                        А.Ю. Донцова

 

ФИО1