Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-92452/2016

24 мая 2017 года

г.Санкт-Петербург

Резолютивная часть решения объявлена 28 апреля 2017 года. 

Полный текст решения изготовлен 24 мая 2017 года.

Арбитражный суд  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе судьи Денисюк М.И.,

при ведении протокола судебного заседания  помощником судьи Ворошиловой Н.В.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель: Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

третьи лица: 1) Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, 2) ФИО1, 3) общество с ограниченной ответственностью «Специализированная похоронно-ритуальная служба», 4) общество с ограниченной ответственностью «Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области» 

о признании недействительным предупреждения от 18.11.2016 № 78/25110/16

при участии

от заявителя: предст. ФИО2 – доверенность от 17.02.2017 № 61, предст. ФИО3 – доверенность от 05.01.2017 № 8 

от заинтересованного лица: предст. ФИО4 – доверенность от 26.01.2017

от  третьих лиц: 1) предст.  ФИО5 – доверенность от 27.02.2017

2) предст. ФИО6 – доверенность от 30.08.2016,

3) предст. ФИО7 – приказ № 2 от 28.10.2016, предст. ФИО8 – доверенность от 13.07.2016, 

4) предст. ФИО9 – доверенность от 01.06.2016

установил:

Главное управление МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее – заявитель, ГУ МВД России по СПб и ЛО) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным выданного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – УФАС России по Санкт-Петербургу, антимонопольный орган) предупреждения от 18.11.2016 № 78/25110/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым ГУ МВД России по СПб и ЛО предупреждено о необходимости в срок до 14.12.2016 прекращения действий, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, рассматриваемого в деле № К03-81/14, путем отмены (отзыва) решений, оформленных письмами от 28.04.2014 № 13/2-506, от 04.03.2014 № 13/2-257, от 10.01.2014 № 13/2-15.

Определением суда от 28.02.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены    Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга (далее – Комитет), ФИО1, общество с ограниченной ответственностью «Специализированная похоронно-ритуальная служба» (далее – ООО «СПРС») и общество с ограниченной ответственностью «Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области» (далее – ООО «Похоронная служба»).

В судебном заседании представитель ГУ МВД России по СПб и ЛО поддержал заявленные требования. 

Представитель УФАС России по Санкт-Петербургу возражал против удовлетворения требований заявителя по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель Комитета поддержал позицию заявителя.

Представители ООО «СПРС», ООО «Похоронная служба» и ФИО1 поддержали позицию антимонопольного органа, просили в удовлетворении заявленных ГУ МВД России по СПб и ЛО требований отказать.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее:

В Управление поступили заявления ООО «СПРС» (вх.№7486 от 15.04.2014 и №12946 от 11.06.2014) и ООО «ПСК «Энергия» (после изменения наименования - ООО «Похоронная служба», вх.№ 12944 от 11.06.2014) относительно нарушения антимонопольного законодательства в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по СПб и ЛО, СПб ГУП «Ритуальные услуги» и ООО «СПАРУ».

По результатам рассмотрения заявлений ООО «СПРС» и ООО «ПСК «Энергия» УФАС России по Санкт-Петербургу пришло выводу о наличии в действиях Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, СПб ГУП «Ритуальные услуги» и ООО «СПАРУ» признаков нарушения статей 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в связи с чем приказом от 03.07.2014 № 260/1 было возбуждено дело № К03-81/14.

Определением от 03.07.2014 № 03/13896 ГУ МВД России по СПб и ЛО привлечено к участию в деле № К03-81/14 в качестве заинтересованного лица.

Определением от 03.07.2014 рассмотрение дела № К03-81/14 о нарушении антимонопольного законодательства было приостановлено до вступления в законную силу решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу № А56-36517/2014.

Определением от 20.06.2016 рассмотрение дела № К03-81/14 о нарушении антимонопольного законодательства возобновлено.

В связи с выявлением в действиях ГУ МВД России по СПб и ЛО признаков нарушения антимонопольного законодательства (статьи 15 и 16 Закона о защите конкуренции) определением от 15.11.2016 ГУ МВД России по СПб и ЛО привлечено к участию в деле № К03-81/14 в качестве ответчика.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции заявителю выдано предупреждение от 18.11.2016 № 78/25110/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым ГУ МВД России по СПб и ЛО предупреждено о необходимости в срок до 14.12.2016 прекращения действий, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, рассматриваемого в деле № К03-81/14, путем отмены (отзыва) решений, оформленных письмами от 28.04.2014               № 13/2-506, от 04.03.2014 № 13/2-257, от 10.01.2014 № 13/2-15.

Полагая, что вынесенное предупреждение не соответствует закону и нарушает права заявителя, ГУ МВД России по СПб и ЛО обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, выслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленного ГУ МВД России по СПб и ЛО требования по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о Защите конкуренции).

Согласно части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела. 

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Таким образом, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается только лишь при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предупреждение, которое выдается антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее лицо, которому выдано предупреждение, определенные обязанности.

Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее – Порядок № 874), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Указанная правовая позиция отражена в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13

Вопросы, связанные с погребением и похоронным делом, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ), а также принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - указанные полномочия могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (статьи 2 и 25 Закона № 8-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона Санкт-Петербурга от 04.1.2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге» (далее - Закон СПб № 408-64) организация похоронного дела в Санкт-Петербурге осуществляется правительством Санкт-Петербурга. Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Правительство Санкт-Петербурга постановлением от 07.03.2006 № 210 «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге» (далее - Постановление № 210) утвердило Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, а также Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге. Указанными нормативными актами определены основные принципы организации и система похоронного дела в Санкт-Петербурге, а также полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных лиц, занятых в области похоронных и связанных с ними услуг.

Согласно пункту 2.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербург к лицам, оказывающим ритуальные услуги относятся, в том числе: Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела» (далее - ГУ «Специализированная служба») и Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ритуальные услуги» (далее - ГУП «РУ»); лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших).

В соответствии с пунктом 8 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге лица, оказывающие транспортные услуги, связанные с погребением умерших (погибших), осуществляют перевозку тел умерших (погибших) в морги, из моргов на кладбище для захоронения или в крематорий специально оборудованным транспортом при наличии медицинского свидетельства (справки) о смерти или гербового свидетельства о смерти, выданного органами записи актов гражданского состояния.

При этом пунктом 5 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге среди полномочий специализированных служб ГУ «Специализированная служба» и ГУП «РУ» отдельно не поименованы транспортные услуги по перевозке тел умерших (погибших) в морги, из моргов на кладбище для захоронения и в крематорий.

Как указал антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении, исходя из положений Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и Закона о защите конкуренции, транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг относится к конкурентным видам услуг и образует товарный рынок. 

В письме ГУ МВД России по СПб и ЛО от 10.01.2014 № 13/2-15, адресованном начальникам территориальных органов МВД России на районном уровне Санкт-Петербурга, УП на метрополитене (г.Санкт-Петербург), МО МВД России на ОР и РО г.СПб и ЛО, указано, что вывоз тел умерших (погибших) в Санкт-Петербурге осуществляется в соответствии с требованиями действующего распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 10.02.1993 № 97-р «О создании службы транспортировки умерших в морги города», а также указаны телефоны по которым осуществляется прием заявок на вывоз тел умерших (в том числе сотрудниками полиции). В письме содержится требование довести указанную информацию до сотрудников полиции, осуществляющих самостоятельный вызов специализированных бригад и оформление сопроводительных документов (направлений) для вывоза тел умерших; осуществлять самостоятельный вызов специализированных бригад для вывоза тел умерших по телефонам диспетчерской службы (

<

***> и 380-49-44), указанной Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга; исключить самостоятельные вызовы и передачу сопроводительных документов для вывоза тел умерших представителям неуполномоченных коммерческих организаций.

В письме ГУ МВД России по СПб и ЛО от 04.03.2014 № 13/2-257, адресованном начальникам территориальных органов МВД России на районном уровне Санкт-Петербурга, УП на метрополитене (г.Санкт-Петербург), МО МВД России на ОР и РО г.СПб и ЛО, указано, что согласно информации Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга вывоз тел умерших (погибших) в Санкт-Петербурге осуществляется в соответствии с требованиями действующего распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 10.02.1993 № 97-р «О создании службы транспортировки умерших в морги города», а также указано, что  прием заявок на вывоз тел умерших (в том числе сотрудниками полиции) осуществляется диспетчерской службой СПб ГУП «Ритуальные услуги» по телефонам 

<

***> и 380-49-44. В письме содержится требование обеспечить размещение в дежурных частях подчиненных подразделений информации о номерах телефонов диспетчерской службы СПб ГУП «Ритуальные услуги», осуществляющей круглосуточный прием заявок и направление в адреса специализированных бригад для вывоза тел умерших (погибших); организовать изъятие из дежурных частей подчиненных подразделений информации о номерах телефонов диспетчерских служб коммерческих организаций, неуполномоченных осуществлять вывоз тел умерших (погибших) из адресов (с мест происшествий) для проведения судебно-медицинских исследований и установления причин смерти; провести дополнительный инструктаж руководителей подразделений и сотрудников дежурных частей и исключить вызовы и передачу сопроводительных документов для вывоза тел умерших (погибших) представителями неуполномоченных коммерческих организаций. Аналогичные требования содержатся также в письме ГУ МВД России по СПб и ЛО от 28.04.2014 № 13/2-506.

С учетом вышеприведенных положений Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Закона Санкт-Петербурга от 04.1.2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге», Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210, исходя из содержания писем ГУ МВД России по СПб и ЛО от 28.04.2014 № 13/2-506, от 04.03.2014 № 13/2-257, от 10.01.2014 № 13/2-15, антимонопольный орган установил наличие в действиях ГУ МВД России по СПб и ЛО признаков нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, полагая, что действия заявителя привели к ограничению конкуренции на рынке транспортных услуг по перевозке тел умерших (погибших) с места наступления смерти до морга, в связи с чем  правомерно выдал оспариваемое предупреждение в соответствии с требованиями статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка № 874.

Управлением были соблюдены требования, предъявляемые Законом о защите конкуренции к порядку выдачи предупреждения и требования к его содержанию. 

Предупреждение от 18.11.2016 № 78/25110/16 выдано в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № К03-81/14 в порядке части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции поскольку в ходе рассмотрения указанного дела были выявлены признаки нарушения ГУ МВД России по СПб и ЛО статьи 15 Закона о защите конкуренции (ГУ МВД России по СПб и ЛО привлечено к участию в деле № К03-81/14 в качестве соответчика определением от 15.11.2016)

Предупреждение от 18.11.2016 № 78/25110/16 содержит признаки, указывающие на нарушение ГУ МВД России по СПб и ЛО антимонопольного законодательства со ссылками на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены заявителем, а также содержит перечень действий, направленных на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения (отмена решений, оформленных письмами от 28.04.2014 № 13/2-506, от 04.03.2014 № 13/2-257, от 10.01.2014 № 13/2-15) и срок для выполнения указанных действий. По мнению суда, предписанные заявителю оспариваемым предупреждением действия отвечают целям предупреждения и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения. При этом, в предупреждении от 18.11.2016 № 78/25110/16 не содержится однозначных выводов об установленном в действиях ГУ МВД России по СПб и ЛО нарушении норм Закона о защите конкуренции. Все обстоятельства, подтверждающие наличие или отсутствие в действиях заявителя нарушения статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции подлежат установлению антимонопольным органом в ходе дальнейшего производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства № К03-81/14. Неисполнение предупреждения не влечет для заявителя негативных последствий в виде наступления какого-либо вида ответственности (административной, уголовной, гражданской). Единственным последствием неисполнения заявителем оспариваемого предупреждения является продолжение рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (части 7 и 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

С учетом изложенного, суд не усматривает предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для признания недействительным предупреждения УФАС России по Санкт-Петербургу от 18.11.2016 № 78/25110/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В связи с чем заявление ГУ МВД России по СПб и ЛО удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявления Главного управления МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 18.11.2016 № 78/25110/16 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия

Судья Денисюк М.И.