56/2018-11875(3) 

АРБИТРАЖНЫЙ СУД 

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА 

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082  

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции  

Нижний Новгород Дело № А31-12297/2017  

02 июля 2018 года  (дата изготовления постановления в полном объеме)  

Резолютивная часть постановления объявлена 28.06.2018. 

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе: председательствующего Башевой Н.Ю., судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И., 

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района  Костромской области  

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.04.2018,  принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,  

по делу № А31-12297/2017 

по заявлению муниципального казенного общеобразовательного учреждения  Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская  

средняя общеобразовательная школа» (ИНН: 4414008996, ОГРН: 1024402235208) о признании недействительным предписания Контрольно-счетной группы 

Костромского муниципального района Костромской области,  

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, –  администрация Костромского муниципального района Костромской области,  

и у с т а н о в и л : 

муниципальное казенное общеобразовательное учреждение Костромского муниципального района Костромской области «Кузьмищенская средняя общеобразовательная школа»  (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о  признании недействительным предписания Контрольно-счетной группы Костромского  

муниципального района Костромской области (далее – Контрольно-счетная группа) от  23.10.2017 № 60.  

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области (далее – Администрация).  

Решением суда от 11.12.2017 в удовлетворении заявленного требования отказано. 

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09.04.2017 решение суда отменено, заявленное требование удовлетворено.  

Контрольно-счетная группа не согласилась с постановлением суда апелляционной  инстанции и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жало- бой.  

Заявитель жалобы, ссылаясь на неправильное применение судом положений феде- ральных законов от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности  контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) и от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере  закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»  (далее – Закон № 44-ФЗ), несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела,  просит отменить обжалуемый судебный акт и оставить в силе решение суда первой инстанции. Аудит в сфере закупок относится к иным полномочиям в сфере внешнего финансового контроля и может проводиться в форме экспертно-аналитического и (или) контрольного мероприятия. Вывод суда о том, что аудит в сфере закупок не может квалифи- цироваться в качестве контрольного мероприятия, ошибочен. В отношении Учреждения  проводился аудит в форме контрольного мероприятия. По содержанию программа контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок» соответствовала требованиям частей 2 и  3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ. Контрольно-счетные органы имеют право на доступ ко всей  информации и документам, которые относятся к предмету аудита в сфере закупок, а про- веряемая сторона обязана представить такие документы. Учреждение такую обязанность  не исполнило, хотя запрашиваемая информация у него имелась, поэтому ему правомерно  выдано предписание. Оспариваемое предписание не нарушило права и законные интересы  Учреждения. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.  

Учреждение и Администрация в отзывах возразили против позиции заявителя. 

Администрация заявила ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя.  

Учреждение и Контрольно-счетная группа, надлежащим образом извещенные о  времени и месте рассмотрения жалобы, явку представителей в судебное заседание не обес- печили.  

Законность принятого Вторым арбитражным апелляционным судом постановления  проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в стать- ях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетная группа в рамках проведения  планового контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок за 2016 – 2017 год» напра- вило Учреждению уведомление от 30.08.2017 о предоставлении в срок не позднее  14.09.2017 необходимых для проверки материалов согласно приложению.  

Учреждение 14.09.2017 представило в Контрольно-счетную группу документы, в  том числе планы-графики закупок.  

В 2016 году согласно плану-графику закупок, утвержденному директором Учреждения 09.12.2016, годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в сумме  784 222,76 рубля. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в сумме  213 021 рубль.  

В 2017 году в соответствии с утвержденным директором Учреждения 05.06.2017  планом-графиком закупок годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке  «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в  сумме 900 415,50 рубля. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика,  исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «Товары,  работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в  сумме 0,00 рубля.  

В связи с отсутствием обоснований по каждому объекту закупки у Контрольно- счетной группы для осуществления полномочий в сфере аудита закупок возникла необхо- димость проверки показателей планов-графиков закупок по строкам «Товары, работы или  услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «Товары, работы или услуги на  сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей», поэтому Учреждению 25.09.2017  направлено требование о предоставлении расшифровки показателей планов-графиков от  09.12.2016 и от 05.09.2017 по указанным строкам.  

В ответе от 26.09.2017 Учреждение отказало в предоставлении запрашиваемой информации, сославшись на отсутствие законодательно установленной обязанности иметь и  представлять подобную информацию в силу статей 93 и 103 Закона № 44-ФЗ.  

Контрольно-счетная группа 23.10.2017 направила Учреждению предписание № 60  о выполнении требования от 25.09.2017 № 47, обязывающее в срок до 26.10.2017 или в те- чение трех дней со дня получения предписания представить расшифровки показателей  планов-графиков от 09.12.2016 и от 05.09.2017 по строкам «Товары, работы или услуги на  сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «Товары, работы или услуги на сумму, не  превышающую четыреста тысяч рублей» с указанием наименования поставщика, даты и  номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров,  суммы закупки, планируемого срока поставки (выполнения работ), планируемого срока  начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа опреде- ления поставщика.  

Учреждение не согласилось с предписанием и обратилось в арбитражный суд с  настоящим заявлением.  

Руководствуясь статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее –  Кодекс), положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №  131-ФЗ), Закона № 6-ФЗ, Закона № 44-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу о за- конности и обоснованности оспариваемого предписания и отказал в удовлетворении заяв- ленного требования.  

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание не  соответствует действующему законодательству, при отсутствии законных оснований воз- 

лагает на Учреждение обязанность по представлению документов, отменил решение суда и  удовлетворил заявленное требование.  

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не  нашел оснований для ее удовлетворения.  

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные  полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или  иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в  сфере предпринимательской деятельности.  

 Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия  оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).  

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Кодекса государственный (муниципальный)  финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного зако- нодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих  бюджетные правоотношения.  

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюд- жетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной  палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 Кодекса).  

Согласно пункту 1 статьи 268.1 Кодекса полномочиями органов внешнего государ- ственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государ- ственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль соблюдения бюд- жетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов,  регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль досто- верности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и  годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Фе- деральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и  Законом № 6-ФЗ.  

В части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального  образования.  

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального  образования определяется Законами № 6-ФЗ и 131-ФЗ, Кодексом, другими федеральными  законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно- счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта  Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона № 131-ФЗ).  

В соответствии со статьей 1 Закона № 6-ФЗ целью данного закона является уста- новление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.  

В силу части 2 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на  

Конституции Российской Федерации и осуществляется Законом № 131-ФЗ, Кодексом,  данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными  правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми  актами.  

Согласно частям 2, 4 и 8 статьи 3 № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального  финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной незави- симостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.  

В части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ приведены основные полномочия контрольно- счетного органа муниципального образования.  

В статье 10 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме  контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.  

Из части 1 статьи 13 Закона № 6-ФЗ следует, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми  актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и гос- ударственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных  государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль (далее – проверяемые органы и организации).  

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно- счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них  должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (часть  2 статьи 13 Закона № 6-ФЗ).  

На основании части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по ре- зультатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного  самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их долж- ностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба  субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причи- ненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допу- щенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.  

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными  лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).  

В соответствии с частью 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание контрольно- счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и  конкретные основания вынесения предписания.  

Таким образом, в действующем законодательстве предусмотрено два основания  для вынесения контрольно-счетным органом предписания: выявление нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению или воспрепятствова- ние проведению контрольных мероприятий. В остальных случаях выносится представле- ние.  

Следовательно, в предписании, основанном на выявленных нарушениях законода- тельства, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, обяза- тельно следует указывать конкретное допущенное нарушение, а в предписании, основан- ном на случае воспрепятствования проведению проверки, должны быть указаны конкретные основания его вынесения, то есть обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании проведению проверки.  

Порядок осуществления контроля в сфере закупок регламентирован положениями  главы 5 Закона № 44-ФЗ (статьи 99 – 104).  

Федеральным законом № 44-ФЗ предусмотрено также проведение аудита в сфере  закупок.  

В части 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что аудит в сфере закупок  осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами  субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительны- ми) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.  

Органы аудита в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют ана- лиз и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определен- ных в соответствии со статьей 13 данного закона (часть 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).  

Для достижения целей, указанных в части 2 данной статьи, органы аудита осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством  проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованно- сти, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по  планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98  Закона № 44-ФЗ).  

Из части 4 статьи 98 Закона № 44-ФЗ следует, что органы аудита в сфере закупок  обобщают результаты осуществления деятельности, указанной в части 3 данной статьи, в  том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков,  подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование  контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.  

Суд апелляционной инстанции установил, что в рассматриваемом случае Контрольно-счетная группа проводила в отношении Учреждения аудит в сфере закупки, кото- рый относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и не может квалифицироваться  в качестве контрольного мероприятия, порядок осуществления которого строго регламен- тирован главой 5 Закона № 44-ФЗ. Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Закона № 44-ФЗ, не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом в  процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо мер административного при- нуждения, в том числе выдачу предписаний. Применение такой меры возможно только в  случае проведения контрольного мероприятия в порядке главы 5 Закона № 44-ФЗ.  

Из материалов дела видно, что оспариваемое предписание выдано Учреждению в  связи с неисполнением требований Контрольно-счетной группы от 25.09.2017 № 47 о  предоставлении документов.  

Учреждение в письме от 26.09.2017 указало на отсутствие у него запрашиваемой  информации в связи с отсутствием законодательно установленной обязанности иметь и  предоставлять подобную информацию в силу статей 93, 103 Закона № 44-ФЗ.  

Ранее Учреждение на запрос от 30.08.2017 со ссылкой на статью 93 Закона  № 44-ФЗ дало аналогичный ответ. Факт получения указанных писем Контрольно-счетная группа не отрицает. 

В нарушение части 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание от 23.10.2017 № 60 не  содержит указаний на обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании Учре- ждением проведению проверки (экспертно-аналитическому мероприятию).  

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному  выводу о том, что утверждение Контрольно-счетной группы о наличии у Учреждения обязанности составлять и располагать запрашиваемыми документами является преждевре- менным, сделанным до окончания проведения аудита. Непредставление затребованных  документов, которые объективно отсутствовали, при условии, что Учреждение сообщило о  причинах их отсутствия, а также наличие обязанности их ведения не могут свидетельство- вать о воспрепятствовании проведению экспертно-аналитического мероприятия и расце- ниваться как нарушение статьи 13 Закона № 6-ФЗ.  

Суд установил, что в данном случае у Контрольно-счетной группы имелась воз- можность провести и завершить начатое мероприятие по аудиту при непредставлении запрашиваемой у Учреждения информации. В итоговом документе, составленном по резуль- татам контрольных мероприятий, контролирующий орган вправе дать оценку возражени- ям Учреждения о необходимости ведения учета соответствующих сведений, сформулиро- вать выводы о наличии или отсутствии в его действиях (бездействии) нарушений законо- дательства в сфере закупок, связанных, в том числе, и с неведением или неполным ведени- ем учета соответствующих сведений.  

По существу между сторонами возник спор о наличии у Учреждения обязанности  при осуществлении закупки товара, работы, услуги на сумму, не превышающую ста тысяч  рублей и четыреста тысяч рублей, обосновывать в отчете невозможность или нецелесооб- разность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта. Однако данный  спор не может быть разрешен в административном порядке посредством выдачи контрольно-счетным органом Учреждению обязательного для исполнения предписания о  представлении соответствующих сведений, обязанность представления которых является  спорной.  

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно удовлетво- рил заявленное требование.  

Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.  

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материаль- ного права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом  случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удо- влетворению не подлежит.  

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа  

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.04.2018 по делу  

 № А31-12297/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной  группы Костромского муниципального района Костромской области – без удовлетворения.   Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную  силу со дня его принятия.  

Председательствующий  Н.Ю. Башева 

Судьи  Н.Ш. Радченкова 

А.И. Чиграков