ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-15435/2024

г. Челябинск

27 января 2025 года

Дело № А76-27588/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2025 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2025 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П., 

судей Бояршиновой Е.В., Корсаковой М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А.,  рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.10.2024 по делу № А76-27588/2023. 

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - ФИО1 (служебное удостоверение, диплом, доверенность от 09.01.2025).

Областное государственное казенное учреждение «Организатор перевозок Челябинской области» (ОГРН 

<

***>, далее - заявитель, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – административный орган, УФАС по Челябинской области, Управление) с заявлением, в котором просит:

1. признать решение УФАС по Челябинской области по жалобам №074/10/18.1-1112/2023, № 074/10/18.1-1161/2023 от 31.05.2023 – недействительным в части: 

- по пункту 1 резолютивной части решения: признать жалобу ООО «Уралинфотек» обоснованной;

- по пункту 2 резолютивной части решения: признать в действиях ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении Конкурса нарушение порядка организации и проведения Конкурса, предусмотренного пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпунктом 2 пункта 23, подпунктом 4 пункта 30 Регламента. 

2. Признать предписание УФАС по Челябинской области по жалобам №№ 074/10/18.1-1112/2023, 074/10/18.1-1161/2023 о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения торгов от 31.05.2023 – недействительным полностью. 

3. Взыскать с УФАС по Челябинской области в пользу заявителя расходы по уплате госпошлины в размере 3 000 рублей.

Судом в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ООО «Уралинфотек», ООО «БентокСмоленск», ООО «РТС-Тендер».

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 11.10.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», не согласившись с вынесенным судебным актом, обжаловало его в апелляционном порядке, просит решение суда отменить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Учреждение со ссылкой на письмо ФАС России от 02.11.2023 № 28/91564/23 указывает, что имеется основание для признания незаконными в полном объеме оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, поскольку они приняты в нарушение требований статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, за рамками предоставленных антимонопольному органу полномочий, не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы Учреждения в сфере экономической деятельности. Также Учреждение отмечает, что проведение конкурса не было связано с реализацией заявителем властных полномочий, кроме того, обладание властными полномочиями организатора торгов не является квалифицирующим признаком статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. В связи с чем Учреждение считает, что оно не относится к субъекту контроль по ст.18.1 Закона о защите конкуренции. ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» не является заказчиком по Закону № 223-ФЗ, а является государственным заказчиком по Закону № 44-ФЗ (подпункт 5 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ). Вместе с тем, договор, заключаемый по результатам конкурса, не предусматривает расходование бюджетных средств, оказание услуг по договору осуществляется за счет средств оператора АСОП, в связи с чем, основания для применения Закона № 44-ФЗ отсутствуют. Учитывая изложенные обстоятельства, организация и проведение торгов осуществляется на общих основаниях в порядке, предусмотренном статьями 447, 448 ГК РФ.

По мнению апеллянта, приказ Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 06.10.2022 №482 не может являться тем нормативным правовым актом, который бы устанавливал обязанность проведения конкурса. В решении УФАС по Челябинской области необоснованно сделан вывод об обязательности проведения конкурса в соответствии с законодательством РФ, поскольку в решении отсутствует указание на нормативный правовой акт, который бы устанавливал порядок организации и проведения конкурса.

Также податель жалобы не согласен с указанием в решении антимонопольного органа на наличие в действиях Учреждения нарушений п.2 ст.448 ГК РФ (пункт 2 резолютивной части решения), поскольку в мотивировочной части решения (пункт 5.2 решения) выводы Управления не содержат указания на несоответствие действий организатора торгов по установлению в конкурсной документации необходимости предоставления документов, подтверждающих количество выпущенных карт, для подтверждения предложения участника в соответствии с критерием оценки «Количество зарегистрированных карт..» положениям ст. 448  ГК РФ.

Апеллянт также указывает на ненадлежащую оценку судом представленных доказательств.

В представленном отзыве УФАС по Челябинской области просит решение суда оставить без изменения апелляционную жалобу – без удовлетворения. Указанный отзыв приобщен судом в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного разбирательства на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание участников процесса.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что Комиссия УФАС по Челябинской области рассмотрела в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» жалобы ООО «Уралинфотек», ООО «Бенток-Смоленск» на действия Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области» при организации и проведении открытого конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, извещение № 2721520 (далее - Конкурс, торги).

По результатам рассмотрения жалоб Комиссия вынесла решение по жалобам № 074/10/18.1-1112/2023, № 074/10/18.1-1161/2023 от 31.05.2023 (далее - Решение) с резолютивной частью следующего содержания:

1. Признать жалобу ООО «Уралинфотек» обоснованной, жалобу ООО «Бенток-Смоленск» необоснованной.

2. Признать в действиях ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении Конкурса нарушение порядка организации и проведения Конкурса, предусмотренного пунктом 2 статьи 448 ГК РФ, подпунктом 2 пункта 23, подпунктом 4 пункта 30 Регламента.

3. В порядке части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции выдать ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов.

4. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений.

Комиссией Заинтересованного лиц на основании Решения выдано предписание по жалобам №№ 074/10/18.1-1112/2023, 074/10/18.1-1161/2023 о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения торгов от 31.05.2023 (далее - Предписание), которым Заявителю предписано совершить следующие действия:

1) внести в Конкурсную документацию изменения в части приведения ее в соответствие с требованиями пункта 2 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункта 2 пункта 23, подпункта 4 пункта 30 Регламента проведения открытого конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам, автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района», утвержденного Приказом Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 06.10.2022 № 482, с учетом решения по жалобам №№ 074/10/18.1-1112/2023, 074/10/18.1-1161/2023 от 31.05.2023;

2) принять решение о продлении срока подачи заявок на участие в Конкурсе не менее чем на 5 рабочих дней со дня опубликования и (или) размещения изменений, внесенных в Конкурсную документацию;

3) разместить на сайте электронной торговой площадки в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» решение о внесении изменений в Конкурсную документацию и продлении срока подачи заявок на участие в Конкурсе;

4) уведомить участников, подавших заявки на участие в торгах, о выдаче Челябинским УФАС России предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушения порядка проведения торгов, о внесении изменений в Конкурсную документацию, о продлении срока подачи заявок на участие в Конкурсе.

Полагая принятое решение и предписание необоснованным и несоответствующим действующим нормам права, нарушающим права и законные интересы заявителя в экономической сфере, заявитель обратился в Арбитражный суд Челябинской области с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии решения в обжалуемой части и предписания действующему законодательству, отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок, предусмотренный статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), является самостоятельной административной процедурой рассмотрения жалоб на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

В настоящем случае жалоба ООО «Уралинфотек», ООО «Бенток-Смоленск» рассмотрена антимонопольным органом в порядке статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Вместе с тем, Учреждение, указывая, что конкурс был проведен в порядке статей 447, 448 ГК РФ, положения Законов № 223-ФЗ, № 44-ФЗ в данном случае не применимы, проведение конкурса не было связано с реализацией заявителем властных полномочий, не являлось обязательным, полагает, что у УФАС по Челябинской области отсутствовали основания для рассмотрения жалоб ООО «Уралинфотек», ООО «Бенток-Смоленск» в порядке статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ, отмечая, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» не относится к субъекту контроль по ст.18.1 Закона о защите конкуренции.

Отклоняя указанные доводы, антимонопольный орган и суд первой инстанции указали следующее.

Челябинское УФАС России в силу пункта 5.3.19 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе)» наделено полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.

В соответствии с подпунктами 12, 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); социальной поддержки граждан пожилого возраста и инвалидов, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, жертв политических репрессий, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Автоматизация учета оплаты проезда пассажирами на маршрутах регулярных перевозок и автоматизированное распределение денежных средств, полученных от такой оплаты, является нуждой публичного образования в целях реализации полномочий по усовершенствованию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения.

В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные информационные системы создаются, модернизируются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях, а в случаях, если эксплуатация государственных информационных систем осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с иными федеральными законами.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 29.12.2014 №280 (в ред. от 16.09.2022) утверждено Положение о Министерстве дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - Положение).

Пунктом 8 Положения установлено, что Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции: координацию деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (подпункт 4); осуществление полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с Законом № 71-30 (подпункт 45-1). Пунктом 11 части 2 статьи 3 Закона №71-30 (в ред. от 05.10.2022) определено, что к полномочиям уполномоченного органа (Министерства) по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района относится установление регулируемых тарифов на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, включая установление порядка организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и организацию указанного автоматизированного учета, а также включая установление порядка организации автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты пассажирами проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, и организацию указанного автоматизированного распределения денежных средств.

Правительством Челябинской области издано Распоряжение № 115-рп от 27.02.2020 «О создании Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области», в соответствии с которым функции и полномочия учредителя возложены на Министерство (пункт 3), основной целью деятельности учреждения определена организация регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района (пункт 5).

Приказом Министерства от 28.02.2020 № 88 утвержден Устав Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области» с изменениями № 1 и № 2, внесенными Приказами Министерства от 22.07.2022 № 338 и от 05.10.2022 № 479 (далее - Устав).

В пункте 2.3 Устава приведены основные виды деятельности учреждения, в том числе:

- организация автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам (подпункт 22);

- реализация установленных учредителем заданий и планов выполнения работ в рамках осуществления уставной деятельности (подпункт 30).

Пунктом 1.3 Устава определено, что учреждение в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральным органов исполнительной власти, Уставом (Основным законом) Челябинской области, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, распорядительными документами учредителя и органа исполнительной власти Челябинской области по управлению областным государственным имуществом Челябинской области, государственным заданием, иными документами, издаваемыми учредителем по вопросам деятельности учреждения в пределах своих полномочий, Уставом.

Согласно пункту 4.3 Устава, при осуществлении деятельности учреждение обязано осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Челябинской области и положениями настоящего Устава; нести ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области.

Приказом Министерства от 06.10.2022 № 482 (в редакции Приказа Министерства от 22.03.2023 № 136) утвержден Регламент проведения открытого конкурса на право заключения договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам, автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района» (далее - Регламент).

В соответствии с пунктом 2 Приказа Министерства от 06.10.2022 №482 организация автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, производится в соответствии с договором, который заключается по итогам конкурса, проведенного согласно Регламенту.

Пунктом 3 Приказа Министерства от 06.10.2022 №482 определено, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» необходимо организовать и провести конкурс, в том числе осуществить следующие мероприятия:

- разработать конкурсную документацию, включая утверждение критериев отбора участников конкурса, разработку технического задания к конкурсу и проекта договора;

- заключить договор по итогам конкурса. В соответствии со статьей 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), с частью 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» казенные учреждения признаются типом государственных, муниципальных учреждений.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что казенное учреждение это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам.

Казенные учреждения в гражданском обороте действуют от имени публично-правового образования.

Согласно пункту 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

На основании изложенного, к государственным (муниципальным) казенным учреждениям отнесены те учреждения, которые по определению должны содержаться за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, цель создания которых - оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение государственных (муниципальных) функций.

Из системного толкования указанных правовых актов следует, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», созданное в целях оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения государственных (муниципальных) функций, действует на основании Устава, руководствуется в своей деятельности требованиями действующего законодательства, а также правовыми актами, издаваемыми Министерством, являющимся учредителем казенного учреждения.

Таким образом, правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Приказом Министерства от 06.10.2022 №482 (в редакции Приказа Министерства от 22.03.2023 № 136) установлено, что заключение договора по организации автоматизированного учета оплаты пассажирами проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств осуществляется путем проведения торгов казенным учреждением - ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области», а, следовательно, является обязательным для данного учреждения.

Соответственно, ввиду наличия правового акта органа государственной власти Челябинской области, регламентирующего порядок заключения договора на организацию автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, заключение указанного договора осуществляется только путем проведения торгов, значит, проведение указанных торгов является обязательным в данном случае.

Положения статей 17, 18.1 Закона о защите конкуренции применяются исключительно при проведении торгов, обязательность проведения которых предусмотрена законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 2 Закона Челябинской области от 29.06.2022 № 621-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (далее - Закон области) нормативными правовыми актами области являются в том числе приказы, постановления исполнительных органов Челябинской области нормативного характера, принимаемые в случаях, установленных федеральными законами и (или) законами области.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Закона области нормативными правовыми актами области могут быть утверждены (приняты) программы, регламенты, положения, правила, инструкции, а также иные документы, используемые в правотворческой практике.

Утвержденные (принятые) нормативными правовыми актами области и прилагаемые к нормативным правовым актам области документы являются их составными частями и обладают их юридической силой.

Таким образом, Приказ Министерства от 06.10.2022 № 482 (в редакции Приказа Министерства от 22.03.2023 № 136), которым утвержден Регламент, является нормативным правовым актом, устанавливающим правоотношения в области проведения торгов на право заключения договора на организацию автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района.

Указанный Приказ является действующим, не отменен.

Судом установлено и следует из материалов дела, что ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» является организацией, наделенной функциями органа власти на территории Челябинской области, а также является организатором торгов на право заключения договора на организацию автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района.

Следовательно, ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» является субъектом статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

С указанными выводами суда первой инстанции суд апелляционной инстанции соглашается. Доводы апеллянта об обратном основаны на неверном толковании норм материального права, вышеуказанных нормативных правовых актов. 

Доводы апеллянта о том, что приказ Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 06.10.2022 №482 не может являться тем нормативным правовым актом, который бы устанавливал обязанность проведения конкурса, судебной коллегией отклонены по вышеприведенным основаниям. 

Поскольку автоматизация учета оплаты проезда пассажирами на маршрутах регулярных перевозок и автоматизированное распределение денежных средств, полученных от такой оплаты (в том числе разработка такой системы), является нуждой публичного образования, торги на заключение соответствующего договора являются обязательными.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением законодательно установленных случаев, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Необязательность проведения торгов подразумевает под собой возможность выбора уполномоченной организацией способа определения лица, с которым будет заключен соответствующий договор.

Однако, в данном случае не проведение Учреждением торгов на заключение договора на организацию автоматизированного учета оплаты пассажирами (в том числе пассажирами, которым предоставлены льготы на проезд) проезда и провоза багажа при осуществлении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и автоматизированного распределения денежных средств, полученных от оплаты проезда пассажиров и провоза багажа, между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, участниками договора простого товарищества, осуществляющими регулярные перевозки по регулируемым тарифам на территории Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района, является нарушением антимонопольного законодательства.

Довод Учреждения о том, что жалобы не содержат указаний на торги с извещением № 2395628, отклонен судом в силу следующего.

Жалоба ООО «Бенток-Смоленск», а также письменные пояснения ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» (исх. № 2984 от 26.05.2023) на указанную жалобу содержат ссылку на решение УФАС по Челябинской области по жалобам № 074/10/18.1-1550/2022, 074/10/18.1-1555/2022, 074/10/18.1-1561/2022, 074/10/18.1-1633/2022, в котором указано на нарушения, совершенные ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении торгов с извещением № 2395628.

В связи с чем, суд пришел к выводу, что анализ лиц, подавших заявки в торгах с извещением № 2395628, проводился Комиссией антимонопольного органа на основании сведений, ставших известных антимонопольному органу при рассмотрении жалоб на действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» при проведении торгов.

Довод Учреждения о том, что вывод Комиссии о несоответствии действий ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» пункту 2 статьи 448 ГК РФ не основан на обстоятельствах, изложенных в пункте 5.2 решения, является несостоятельным ввиду следующего.

Так, антимонопольным органом в пункте 5.2 обжалуемого решения сделан вывод о том, что действия заказчика по установлению в конкурсной документации необходимости предоставления документов, подтверждающих количество выпущенных карт, для подтверждения предложения участника в соответствии с критерием оценки «Количество зарегистрированных карт...», не соответствуют подпункту 2 пункта 23, подпункту 4 пункта 30 Регламента.

Вместе с тем, пунктом 6 указанного решения действия ОГКУ «Организатор перевозок Челябинской области» по установлению в пункте 5.13.2 Технического задания (приложение № 3 к договору) положения о том, что номер карты должен включать не более 10 цифр не соответствуют пункту 2 статьи 448 ГК РФ, поскольку могут свидетельствовать об описании предмета торгов с нарушением обязательных для применения норм, а также привести к ограничению круга потенциальных участников торгов. В связи с чем, соответствующий довод ООО «Уралинфотек» признан Комиссией обоснованным.

Доводы апеллянта об отсутствии в действиях Учреждения нарушения в виде установления в конкурсной документации требования о том, чтобы номер карты содержал не более 10 цифр, суд отклоняет.

Приложением № 5 к конкурсной документации является Техническое задание.

Пункт 1 Технического задания (приложение № 3 к договору) определяет понятие Транспортной карты - карта, используемая физическими лицами для Регистрации проезда в рамках АСОП. Транспортная карта имеет уникальный идентификационный номер и является картой на предъявителя, если иное не установлено Регламентом взаимодействия участников АСОП для соответствующего вида транспортной карты, обслуживаемой в АСОП.           Транспортная карта включает в себя, в том числе следующие виды специальных карт: банковская карта, ВТК. Носителем транспортной карты может быть пластиковая карта, брелок, браслет, кольцо, ВТК или носитель информационного партнера.

Пунктом 5.13 Технического задания установлены требования к приему транспортных карт.

Из содержания пункта 5.13.2 Технического задания следует, что каждая карта должна хранить уникальный неизменяемый идентификатор. На карте должен размещаться уникальный номер карты для хранения данных по карте в реестре транспортных карт. Номер карты должен включать не более 10 цифр и быть изображен на поверхности карты.

Приложением № 2 к Конкурсной документации установлены минимальные характеристики оборудования АСОП в общественном транспорте, осуществляющем перевозку пассажиров и багажа на территории АСОП, поддержку которого обеспечивает Оператор АСОП.

К указанным характеристикам, в том числе относится следующее.

Терминал поддерживает чтение бесконтактных микропроцессорных смарт-карт, а также чтение магнитной полосы, отвечающей требованиям ГОСТ Р ИСО/МЭК 7811-1-2017 «Карты идентификационные. Способ записи. Часть 1. Тиснение», ГОСТ Р ИСО/МЭК 7811-2-2017 «Карты идентификационные. Способ записи. Часть 2. Магнитная полоса малой коэрцитивной силы», ГОСТ ISO/IEC 7812-1-2014 «Карты идентификационные. Идентификация эмитентов. Часть 1. Система нумерации», ГОСТ ISO/IEC 7812-2-2014 «Карты идентификационные. Идентификация эмитентов. Часть 2. Процедуры подачи заявки и регистрации».

Однако, как указал антимонопольный орган в обжалуемом решении, согласно сведениям официального сайта Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии ГОСТ ISO/IEC 7812-1-2014 утратил силу в Российской Федерации.

Вместе с тем, согласно международному ГОСТу «INTERNATIONAL STANDARD ISO/IEC 7812-1:2017», на основании которого разработан ГОСТ ISO/IEC 7812-1-2014, номер карты устанавливается от 10 до 19 символов.

Согласно пункту 8.1 ГОСТ Р ИСО/МЭК 7811-1-2017 «Карты идентификационные. Способ записи. Часть 1. Тиснение» зона идентификационного номера предусматривает место для одинарной строки, состоящей из символов, указанных в 6.1, и включает в себя максимум 19 позиций для символов при номинальном шаге семь символов на 25,4 мм (по средним линиям позиций символов).

В связи с чем, комиссия Управления пришла к выводу, что положения конкурсной документации носят противоречивый характер, поскольку пунктом 5.13 Технического задания установлены требования к приему Транспортных карт, содержащих не более 10 цифр, в то время как из Приложения № 2 к Конкурсной документации следует, что оборудование АСОП, установленное в общественном транспорте, должно принимать транспортные карты, соответствующие ГОСТам и содержащие от 10 до 19 символов, не более 19 символов. Указанное может свидетельствовать об установлении в Конкурсной документации требований, не соответствующих обязательным для применения нормам, а также к ограничению числа участников торгов.

Таким образом, установление в пункте 5.13.2 Технического задания (приложение № 3 к договору) положения о том, что номер карты должен включать не более 10 цифр не соответствует пункту 2 статьи 448 ГК РФ, поскольку может свидетельствовать об описании предмета торгов с нарушением обязательных для применения норм, а также привести к ограничению круга потенциальных участников торгов.

При этом согласно пояснениям при рассмотрении антимонопольный орган не ограничивался лишь содержанием ГОСТа «INTERNATIONAL STANDARD ISO/IEC 7812-1:2017», а учитывал различное количество символов на транспортных картах, применяемых в соответствии с конкурсной документацией.

Относительно доводов апелляционной жалобы о ненадлежащей оценке судом представленных доказательств и доводов заявителя суд апелляционной инстанции обращает внимание заявителя на то, что нормы статей 170 и 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предъявляют конкретных требований к фактической полноте судебных актов. Указание арбитражным судом только выводов, в том числе по итогам непосредственной оценки документов, содержание которых исключает согласие суда с доводами участвующего в деле лица, не является нарушением указанных норм процессуального права.

Не отражение в судебных актах всех имеющихся в деле доказательств и доводов заявителя не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной проверки и оценки.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.10.2024 по делу № А76-27588/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Областного государственного казенного учреждения «Организатор перевозок Челябинской области» - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                             А.П. Скобелкин 

Судьи                                                                                    Е.В. Бояршинова 

                                                                                              М.В. Корсакова