СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

                                                

№ 17АП-16722/2021-АК

г. Пермь

26 января 2022 года

Дело № А50-8534/2021 

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 января 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Гуляковой Г.Н., Шаламовой Ю.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»: ФИО2, паспорт, доверенность от 10.01.2022 № 16;

от заинтересованного лица - Инспекции государственного строительного надзора Пермского края: ФИО3, служебное удостоверение, доверенность от 12.10.2021 № 28; ФИО4, служебное удостоверение, доверенность от 05.07.2021 № 13,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Инспекции государственного строительного надзора Пермского края,

на решение Арбитражного суда Пермского края 

от 02 ноября 2021 года по делу № А50-8534/2021

по заявлению Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» (далее – заявитель, учреждение, университет) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (далее – административный орган, Инспекция) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении в области строительства от 24.03.2021 № 21, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 1 статье 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 02.11.2021 (резолютивная часть решения объявлена 25.10.2021) требования заявителя удовлетворены. Оспариваемое постановление от 24.03.2021 № 21 по делу об административном правонарушении в области строительства признано незаконным и отменено. С Инспекции государственного строительного надзора Пермского края в пользу Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» взыскано в счет возмещения судебных расходов 120 000 рублей. 

Не согласившись с судебным актом, Инспекция обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы Инспекция указывает, что выполненные на объекте работы по устройству новой кровли без демонтажа старой кровли приводят к изменению параметра объекта капитального строительства - увеличению строительного объема здания; увеличению постоянной нагрузки на несущие строительные конструкции здания и снижению запаса прочности основных несущих конструкций, тем самым затрагивая его характеристики надежности и безопасности, что свидетельствует о выполнении работ по реконструкции требующих получение разрешения на строительство (реконструкцию), ввиду чего наличие в действиях ФГАОУ ВО «ПНИПУ» при реконструкции спорного объекта капитального строительства события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, Инспекция считает доказанным, вынесенное постановление по делу об административном правонарушении, законным и обоснованным.

В судебном заседании представители заинтересованного лица выразили несогласие с решением суда, доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель заявителя ссылался на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, против доводов апелляционной жалобы возражал, просил оставить решение суда без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом из материалов дела, на основании анализа поступивших из прокуратуры Ленинского района г. Перми документов и выводов о наличии в деятельности заявителя признаков административного проступка, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, уполномоченным должностным лицом Инспекции государственного строительного надзора Пермского края 12.01.2021 составлен протокол об административном правонарушении № 1-1 и по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении вынесено постановление от 24.03.2021 № 21, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением административного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Признавая оспариваемое постановление незаконным, суд первой инстанции исходил из недоказанности Инспекцией в деятельности учреждения события и состава вменяемого административного правонарушения.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истек ли срок давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Как определено пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

В соответствии с пунктом 14 статьи 1 ГрК РФ под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

На основании пункта 14.2 статьи 1 ГрК РФ капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.

Согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

В силу частей 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкции объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Согласно части 7 статьи 51 ГрК РФ обязанность получить разрешение на строительство объекта возложена на застройщика. 

В пунктах 4, 4.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, а также в случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства.

Согласно приложения 1 к ведомственным строительным нормам ВСН 58-88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утвержденным приказом Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР от 23.11.1988 № 312 (далее - Положение № 312), под капитальным ремонтом понимается ремонт с целью восстановления ресурса здания с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей; в свою очередь, реконструкция здания - комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости или пропускной способности или его назначения) в целях улучшения условий проживания, качества обслуживания, увеличения объема услуг.

В пункте 5.1 Положения № 312 указано, что капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории. Перечень дополнительных работ, производимых при капитальном ремонте, приведен в рекомендуемом приложении 9 к Положению № 312.

Как предусмотрено пунктом 5.2 Положения № 312, на капитальный ремонт должны ставиться, как правило, здание (объект) в целом или его часть (секция, несколько секций). При необходимости может производиться капитальный ремонт отдельных элементов здания или объекта, а также внешнего благоустройства.

Пунктом 5.3 Положения № 312 закреплено, что при реконструкции зданий (объектов) исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: - изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка; - повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных); - улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.

Как отражено в письме Минстроя России от 10.12.2018 № 49277-ОД/08 «О классификации работ по монтажу ранее отсутствующих систем утепления на эксплуатируемых зданиях», при реконструкции происходит изменение параметров самого объекта капитального строительства, полная замена или восстановление несущих строительных конструкций. При капитальном ремонте объекта капитального строительства осуществляется только замена или восстановление строительных конструкций объекта либо его элементов, в том числе такая замена (восстановление) может улучшать показатели конструкций и элементов.

Исходя из письма Минстроя России от 27.02.2018 № 7026-АС/08 «Об определении видов ремонта», к капитальному ремонту относят восстановление утраченных первоначальных технических характеристик объекта в целом, при этом основные технико-экономические показатели остаются неизменными. 

В пункте 16 письма Госкомстата РФ от 09.04.2001 № МС-1-23/1480 указано, что под расходами на проведение ремонта (текущего, среднего и капитального) подразумевается стоимость работ по поддержанию объектов основных фондов в рабочем состоянии в течение срока их полезного использования, не приводящих к улучшению первоначальных нормативных показателей функционирования. При капитальном ремонте зданий и сооружений производится замена изношенных конструкций и деталей или смена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной замены основных конструкций, срок службы которых в данном объекте является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий, трубы подземных сетей и т.п.). 

В отличие от расходов на ремонт затраты на модернизацию и реконструкцию улучшают (повышают) ранее принятые нормативные показатели функционирования (качество применения и т.п.) объектов основных фондов. Эти затраты после их окончания могут увеличивать первоначальную стоимость таких объектов и относятся на добавочный капитал организации. В зависимости от состава работ, связанных с восстановлением объектов основных средств, после их завершения принимается решение об отнесении стоимости выполненных работ на себестоимость продукции (работ, услуг) или на счет учета капитальных вложений (если осуществляется реконструкция или модернизация объектов).

Согласно позиции, приведенной в письме Минфина России от 22.03.2017 № 03-03-06/1/16312, к реконструкции относится переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей и осуществляемое по проекту реконструкции основных средств в целях увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции.

Из анализа приведенных нормативных и нормативно-технических документов, а также ведомственных писем, следует, что отличие капитального ремонта от реконструкции проявляется в том, что при реконструкции изменяется сущность объекта (появляются новые качественные и количественные характеристики), а при капитальном ремонте сущность объекта не меняется, производится замена или восстановление неисправных элементов на более прочные и долговечные. Ремонт объектов основных средств направлен на сохранение первоначальных характеристик основных средств, а реконструкция - на их увеличение (улучшение) или создание новых, при этом ремонтные работы,  в отличие от реконструкции, не изменяют технологическое или служебное назначение основных средств, не совершенствуют объект и не повышают его технико-экономические показатели.

Как следует из постановления от 24.03.2021 № 21 по делу об административном правонарушении в области строительства, основанием для привлечения заявителя к административной ответственности послужили выводы Инспекции о том, что учреждение (застройщик) в соответствии с заключенным с обществом с ограниченной ответственностью СК «Альянс» контрактом от 29.07.2020 № 0059 организовало выполнение работ по реконструкции объекта капитального строительства «Здание вставки бытовой, учебно-производственной мастерской № 5 (инв. № 0294612) ПНИПУ», расположенного по адресу: 

<

...> (Лит. Д1), в период с 07.08.2020 по 09.09.2020 в нарушение требований статьи 51 ГрК РФ при отсутствии разрешения на его реконструкцию.

Оспаривая вынесенное Инспекцией постановление, заявитель утверждал, что проводимые на указанном объекте работы не являются реконструкцией, а относятся к работам по капитальному ремонту объекта, проведение которых не требует получение разрешения на строительство.

Ввиду наличия между сторонами спора разногласий относительно того, к каким видам работ: капитальному ремонту или реконструкции относятся проведенные работы, судом первой инстанции на основании ходатайства заявителя в порядке статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации назначалась строительно-техническая судебная экспертиза, производство которой поручено эксперту общества с ограниченной ответственностью Ассоциация независимых судебных экспертов «Экспертиза» ФИО5.

Судом перед экспертом поставлены следующие вопросы: 1) К каким видам работ: капитальному ремонту или реконструкции относятся работы, предусмотренные контрактом от 29.07.2020 № 0059 (с приложениями), заключенным между Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» и обществом с ограниченной ответственностью СК «Альянс»? 2) Если предусмотренные контрактом от 29.07.2020 № 0059 (с приложениями), заключенным между Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» и обществом с ограниченной ответственностью СК «Альянс», работы относятся к работам по реконструкции, затрагивают ли они конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания?

Согласно заключению эксперта №1/115с-21 от 20.08.2021, экспертом сделаны следующие выводы: Работы, предусмотренные контрактом от 29,07.2020 № 0059, заключенным между Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования «Пермский национальный исследовательский университет» и обществом с ограниченной ответственностью СК «Альянс» относятся к капитальному ремонту. Работы не относятся к работам по реконструкции и не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания.

Оценив представленное заключение эксперта по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что заключение соответствует требованиям статьи 86 АПК РФ, выполнено компетентным специалистом, обладающим необходимой квалификацией и практическими навыками, эксперт предупрежден об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения; в заключении имеется указание на применяемые экспертом нормативно-технические документы, методические рекомендации и научную литературу, которые использовались при проведении судебной экспертизы; заключение в достаточной степени мотивировано, не содержит противоречий, которые бы позволили сомневаться в обоснованности выводов эксперта, суд первой инстанции признал заключение судебной экспертизы допустимым доказательством по делу (часть 2 статьи 64, статья 68 АПК РФ).

По существу доводы заявителя жалобы фактически сводятся к несогласию с выводами эксперта и направлены на собственную оценку доказательств и фактических обстоятельств дела без приведения каких-либо объективных данных, с достоверностью свидетельствующих об ошибочности этих выводов.

У суда апелляционной инстанции не возникает сомнений в том, что представленное заключение судебной экспертизы, выполненное компетентным экспертом, обладающим специальными знаниями в области строительства, соответствует требованиям действующего законодательства. О назначении дополнительной либо повторной судебной экспертизы административным органом не заявлено (часть 2 статьи 9 АПК РФ). 

Административным органом в силу ч. 4 ст. 210 АПК РФ не представлены доказательства, подтверждающие его доводы о том, что работы по устройству новой кровли без монтажа старой кровли привели к изменению параметров объекта капитального строительства, к увеличению постоянной нагрузки на несущие конструкции здания и снижению запаса их прочности, затрагивая характеристики надежности и безопасности объекта. 

Вместе с тем, учитывая, что крыша является верхней наружной несущей и ограждающей конструкцией, а кровля ее верхним элементов, то работы по выполнению новой мягкой кровли на существующей кровлю в силу исключения, приведенного в п. 14 ст. 1 ГрК РФ, не могут быть отнесены к реконструкции объекта капитального строительства, требующей получения разрешения на строительство.  

На основании изложенного, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, учитывая результаты судебной экспертизы, и приведенные положения нормативных актов и нормативно-технических документов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что на указанном объекте  проводился именно капитальный ремонт, а не реконструкция, соответственно, в силу положений части 17 статьи 51 ГрК РФ заявителю не требовалось получение разрешения на строительство.

Достаточных и надлежащих доказательств того, что спорные работы проведены с отступлением от разработанной документации, как и доказательств, позволяющих отнести работы именно к реконструкции объекта капитального строительства, административным органом не представлено, равно как и не имеется доказательств того, что при заключении контракта заявитель исказил характер и объем проводимых работ, преследовал цель завуалировать работы по реконструкции отражением в контракте и проектных документах таких работ как капитального ремонта.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что административным органом в нарушение требований части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 АПК РФ не доказано наличие в деятельности учреждения события  и состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события, состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании изложенного, постановление от 24.03.2021 № 21 по делу об административном правонарушении в области строительства, вынесенное Инспекцией государственного строительного надзора Пермского края, правомерно признано судом незаконным и отменено.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции и не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Пермского края от 02 ноября 2021 года по делу № А50-8534/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационногопроизводства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

 

Председательствующий

Судьи

 

Е.М. Трефилова

       Г.Н. Гулякова

       Ю.В. Шаламова