Дело № А38-2502/2017

28 августа 2017 года

г. Владимир

Резолютивная часть постановления объявлена  21.08.2017. 

Постановление

 в полном объеме изготовлено   28.08.2017.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 (Республика Марий Эл, п. Медведево; ОГРНИП 304120711300023, ИНН 

<

***>) 

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.05.2017 

по делу № А38-2502/2017, 

принятое судьей Камаевой А.В. 

по заявлению Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 09.02.2017 по делу № 02-12/10-17,

без участия лиц,

и установил:

Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее – Минпромтранс РМЭ, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – Управление, антимонопольный орган) от 09.02.2017 по делу № 02-12/10-17.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2, Предприниматель) и ФИО3 (далее- ФИО3).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.05.2017 Министерству отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП ФИО2 обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной  жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. 

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Предприниматель обращает внимание на то, что действующее законодательство не предусматривает требований для организатора конкурса об обязательном установлении в одном лоте только одного маршрута, в связи с чем объединение в одном лоте нескольких маршрутов не является излишним требованием и не ограничивает конкуренцию, следовательно, решение антимонопольного органа подлежит отмене как незаконное.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу опровергает аргументы Предпринимателя, указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

Министерство и ИП ФИО2 ходатайствуют о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещен надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями       257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что 02.02.2017 в Управление обратился ФИО3 с жалобой на неправомерные действия Минпромтранса РМЭ при проведении открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл.

С целью проверки поступившей информации антимонопольный орган возбудил дело № 02-12/10-17 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки Управление установило, что 26.12.2016 Министерство объявило открытый конкурс на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл. Извещение о проведении открытого конкурса и конкурсная документация были размещены на официальном сайте Минпромтранса РМЭ  http://mari-el.gov.ru/minprom. 

Министерство объявило открытый конкурс по 6 лотам, при этом в лот № 1 объединены 3 маршрута; в лот № 2 - 6 маршрутов; в лот № 5 - 2 маршрута; лоты № 3, № 4 и № 6 объявлены на один маршрут каждый.

Срок подачи заявок установлен с 27.12.2016 по 20.01.2017, дата вскрытия конвертов с заявками - 27.01.2017, дата рассмотрения заявок с 30.01.2017 по 06.02.2017, дата поведения итогов конкурса - 09.02.2017.

09.02.2017 по результатам рассмотрения материалов дела комиссия Управления приняла решение по делу № 02-12/10-17, которым признала жалобу ФИО3 обоснованной (пункт 1); Минпромтранс РМЭ нарушившим часть 5 статьи 19, пункт 2 части 1 статьи 23, пункт 3 части 1 статьи 26, пункт 5 части 4 стать 27 Федерального закона от 13.07.2015                 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты  Российской Федерации», часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (пункт 2); предусмотрела выдачу предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 3).

Предписанием по делу № 02-12/10-17 Управление обязало Министерство в срок до 06.03.2017 разработать и утвердить порядок определения победителя открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл с учетом специфики доступа в помещение Министерства, а также довести его до потенциальных участников конкурса путем размещения на официальном сайте организатора торгов и включения в состав документов о проведении открытого конкурса (пункт 1); в течение трех дней со дня исполнения предписания представить в антимонопольный орган документы, подтверждающие его исполнение (пункт 2); в течение трех дней со дня опубликования информации о проведении в 2017 году открытых конкурсов, указанных в пункте 1 настоящего предписания, представить в Управление документы, подтверждающие доведение до потенциальных участников конкурса, указанного в пункте 1 настоящего предписания, порядка (пункт 3).

Не согласившись с таким решением и предписанием антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», Федерального закона от 13.07.2015 № 220 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты  Российской Федерации» и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность своих решения и предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. 

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания  ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006                       № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1).

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2).

При рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений (часть 17).

Таким образом, антимонопольный орган является полномочным органом по рассмотрению жалоб на нарушения процедуры обязательных в соответствии с действующим законодательством торгов.

В силу части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Указанные положения Закона о защите конкуренции содержат общие правила и распространяются, в том числе на торги, проводимые при организации регулярных перевозок.

Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты  Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 220-ФЗ) регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Нарушение порядка организации открытого конкурса, установленного статьей 21 Федерального закона № 220-ФЗ, влечет последствия, устанавливаемые частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Поскольку федеральным законодательством предусмотрена возможность обращения в антимонопольный орган, положениями частей 1 и 3 статьи 18.1, пунктов 3.1 и 4.2. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения таких жалоб и закон не содержит изъятий в отношении торгов, проводимых для организации регулярных пассажирских перевозок, следовательно, антимонопольный орган полномочен выдавать предписания организаторам торгов об устранении нарушений законодательства о защите конкуренции, допущенных при организации и проведении торгов.

Суд первой инстанции выяснил, что в пункте 17 информационной карты (часть II конкурсной документации) организатор конкурса установил сроки и место подачи заявок «Конверты с заявками на участие в конкурсе принимаются и регистрируются в рабочие дни с 27 декабря 2016 года по 20 января 2017 года с 10 ч 00 мин (время московское) до 16 ч 00 мин (время московское), перерыв с 12 ч 00 мин (время московское) до 14 ч 00 мин. (время московское), по адресу: 424033, 

<

...>, кабинет 408».

Дата и время подачи заявки имеет существенное значение, поскольку согласно пункту 10.3 части I конкурсной документации в случае, если нескольким заявкам на участие в открытом конкурсе присвоен первый номер, победителем открытого конкурса признается участник открытого конкурса, по предложению которого установлен маршрут регулярных перевозок, а при отсутствии такого участника - участник открытого конкурса, заявка которого подана ранее других заявок, получивших высшую оценку (т.1, л.д. 56).

Аналогичные положения содержатся в части 6 статьи 24 Федерального закона № 220-ФЗ.

Из материалов дела следует, что в первый день, установленный для подачи заявок - 27.12.2016, ФИО3 первым прибыл в здание Министерства, однако его заявка не была принята и зарегистрирована в числе первых, поскольку прием заявок осуществлялся в порядке очереди в соответствии с пропусками, выданными бюро пропусков при входе в административное здание, в связи с тем, что на момент начала подачи заявок на участие в конкурсе разовый пропуск у ФИО3 отсутствовал.

Данное обстоятельство Министерство не оспаривает.

Впоследствии (после получения разового пропуска в бюро пропусков при входе в здание) заявка ФИО3 была принята и зарегистрирована в журнале подачи заявок под № 7. 

Таким образом, 27.12.2016 в 10 час. 00 мин. организатор конкурса изменил порядок подачи заявок на участие в конкурсе, установленный в конкурсной документации. 

Конверты с заявками на участие в конкурсе принимались только при условии предъявления пропуска, выданного бюро пропусков при входе в административное здание, о чем не указано в конкурсной документации. 

В ходе проверки антимонопольный орган выяснил, что в другие дни в течение всего срока подачи заявок такое требование не предъявлялось.

Поскольку в документации открытого конкурса четко определен порядок и сроки приема заявок, действия Министерства по приему заявок в ином, не установленном в конкурсной документации, порядке нарушают положения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции. 

При таких обстоятельствах Управление правильно признало жалобу ФИО3 обоснованной.

Рассмотрев позицию антимонопольного органа о неправомерности объединения нескольких маршрутов в один лот, арбитражный суд считает ее правильной, поскольку такое объединение влечет ограничение конкуренции. 

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (здесь и далее в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции к признакам ограничения конкуренции относятся сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Установив фактические обстоятельства по делу и проанализировав имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Управление доказало нарушение организатором конкурса антимонопольного законодательства.

Положениями Федерального закона № 220-ФЗ установлен порядок организации транспортного обслуживания регулярных перевозок, в том числе по межмуниципальным маршрутам.

Согласно части 4 статьи 11 Федерального закона № 220-ФЗ межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 12 данного закона порядок установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Закона № 220-ФЗ.

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 31.12.2015 № 748 утверждены Правила организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Республики Марий Эл (далее – правила), в силу пункта 4 раздела I которых уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл на осуществление функций по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Марий Эл является Минпромтранс Республики Марий Эл.

В целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (часть 1 статьи 14 Федерального закона № 220-ФЗ).

Наряду с указанными в части 1 статьи 14 Федерального закона № 220-ФЗ маршрутами регулярных перевозок, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона № 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

В силу части 2 статьи 19 Федерального закона № 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 21 Федерального закона № 220-ФЗ предметом открытого конкурса является право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

Из вышеприведенных правоположений следует, что право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по каждому маршруту регулярных перевозок удостоверяется отдельным свидетельством об осуществлении перевозок по каждому маршруту регулярных перевозок.

При этом необходимо различать понятие предмета конкурса и его объекта.

В силу Федерального закона № 220-ФЗ предметом конкурса является право на получение свидетельства на осуществление регулярных перевозок по одному или нескольким маршрутам.

Объект конкурса устанавливается его организатором. 

В рассматриваемом случае в соответствии с Информационной картой конкурса (часть II конкурсной документации) объектом открытого конкурса является лот, включающий в себя необходимое количество рейсов по одному или нескольким межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл в течение срока действия соответствующего свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл, то есть объект конкурса - это маршрут или совокупность маршрутов, к которым относится предмет конкурса.

Таким образом, из буквального толкования статьи 21 Федерального закона № 220-ФЗ не следует безусловное право организатора конкурса на включение в один лот (объект конкурса) нескольких маршрутов регулярных перевозок.

Действующее законодательство не предусматривает возможность выдачи единого свидетельства на несколько маршрутов.

В качестве обеспечения исполнения победителем конкурса взятых на себя обязательств положениями Федерального закон № 220-ФЗ предусмотрено только прекращение или приостановление действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок.

Согласно части 5 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ уполномоченный орган, выдавший свидетельство, обращается в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из перечисленных в указанной статье обстоятельств, в том числе при неосуществлении в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных данным свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трех дней подряд.

Таким образом, в случае, если победитель конкурса после получения свидетельств и карт маршрута регулярных перевозок будет исполнять обязанности только по одному из нескольких объединенных в один лот маршрутов, единственной возможной мерой реагирования Министерства будет прекращение действия в судебном порядке только одного свидетельства по маршруту, который не обслуживается, а не по всем маршрутам, которые были объединены в один лот. В результате указанных действий перевозки по данному маршруту не будут осуществляться, в связи с чем цель объединения в один лот нескольких маршрутов не будет достигнута.

Более того, в составе конкурсной документации отсутствует какое-либо экономическое или иное обоснование, позволяющее сделать вывод о действительной реальной необходимости объединения в один лот нескольких маршрутов. 

В материалах дела отсутствует правовой акт, предусматривающий объединение маршрутов в лоты, а также какой-либо документ,  обосновывающий необходимость объединения маршрутов в один лот.

Как выяснил суд первой инстанции, Министерство не проводило анализ товарного рынка пассажирских перевозок, мониторинг маршрутов регулярных перевозок, не устанавливало рентабельность маршрутов, не оценивало пассажиропоток на спорных маршрутах, не опрашивало перевозчиков, ранее осуществлявших перевозки по сходным маршрутам.

Его доводы о различной рентабельности маршрутов, включенных в один лот, документально не подтверждены.

Аргументы Министерства о начале работы по пересмотру Реестра межмуниципальных маршрутов и по подготовке документа планирования регулярных перевозок, предусмотренного Федеральным законом № 220-ФЗ, в результате чего нерентабельные маршруты могут быть исключены из Реестра межмуниципальных маршрутов, подтверждают отсутствие необходимости объединения нескольких маршрутов в один лот.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 23 Федерального закона № 220-ФЗ к участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, соответствующие установленным требованиям, в том числе наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок, в отношении которого выдается свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, либо принятие на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в сроки, определенные конкурсной документацией.

В ходе судебного разбирательства установлено, что в приложении 1 к конкурсной документации организатор торгов указал необходимое количество автобусов по каждому лоту: по лоту № 1 количество транспортных средств для перевозок по маршрутам составляет 3 единицы, по лоту № 2 - 6 единиц, по лоту № 5 - 2 единицы.

Принимая во внимание объединение нескольких маршрутов в один лот и подачу заявки на лот в целом (а не на отдельный маршрут), суд приходит к заключению о том, что потенциальный участник конкурса должен иметь на праве собственности или на ином законном основании минимальное количество транспортных средств для всего лота, либо принять на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в установленные сроки. 

Таким образом, пределом входа хозяйствующего субъекта на товарный рынок пассажирских перевозок, например по маршруту «ЖД вокзал г. Йошкар-Олы - с. Табашино», является наличие у участника конкурса минимум 3 транспортных средств, в то время как по каждому из маршрутов лота требуется только одно транспортное средство.

Объединение в один лот нескольких межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок привело к установлению излишнего требования к потенциальным участникам конкурса о наличии дополнительных транспортных средств, оказало или могло оказать негативное влияние на конкуренцию, которое выразилось в вытеснении малых, экономически слабых хозяйствующих субъектов, не способных подать заявки на лот в целом и не имеющих достаточное количество автобусов. 

Указанное свидетельствует о создании дискриминационных условий деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке пассажирских перевозок в межмуниципальном сообщении на территории Республики Марий Эл, а также ограничивает возможность равного соперничества перевозчиков на товарном рынке, навязывает осуществление предпринимательской деятельности на нерентабельных маршрутах.

При этом позиция Министерства о том, что Федеральный закон № 220-ФЗ не содержит запрета на объединение маршрутов в лоты, сформировалась на основании  неправильного понятия правоположений,  поскольку в рассматриваемом случае нарушена специальная норма части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающая совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на торгах. 

Действия Министерства должны быть направлены на соблюдение принципа равной конкуренции на торгах.

Из вышеизложенного следует, что необоснованное объединение Министерством нескольких маршрутов в один лот, во взаимосвязи нарушает требования пункта 2 части 1 статьи 23 Федерального закона № 220-ФЗ и части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, Управление доказало нарушение организатором конкурса пункта 3 части 1 статьи 26, пункта 5 части 4 статьи 27 Федерального закона № 220-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 26 Федерального закона               № 220-ФЗ в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены, в том числе сведения о наименовании маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок или в виде наименований поселений, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту.

Согласно пункту 5 части 4 статьи 27 Федерального закона № 220-ФЗ в свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок указывается наименование маршрута регулярных перевозок в виде наименований начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту регулярных перевозок или в виде наименований поселений, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту.

В рассматриваемом случае приложение 1 к конкурсной документации содержит список лотов, участвующих в проводимом Министерством открытом конкурсе, с указанием наименования начального остановочного пункта - ЖД вокзал г. Йошкар-Олы. 

В Реестре межмуниципальных маршрутов, размещенном на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в качестве начального остановочного пункта для перечисленных в конкурсной документации маршрутов также указан ЖД вокзал г. Йошкар-Олы.

Приказом Минпромтранса РМЭ от 24.01.2017 № 7-н утвержден Перечень остановочных пунктов, расположенных на территории Республики Марий Эл, которые разрешается использовать в качестве начальных и (или) конечных остановочных пунктов по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок. 

В соответствии с пунктом 1 Перечня остановочных пунктов в г. Йошкар-Оле установлено несколько остановочных пунктов, в том числе остановочная площадка часть II привокзальной площади, остановочная площадка часть III привокзальной площади, находящиеся на ул. Яналова д.1 и д. 3 а, соответственно.

Под наименованием начального остановочного пункта - ЖД вокзал г. Йошкар-Олы следует понимать остановочную площадку часть II привокзальной площади, а также остановочную площадку часть III привокзальной площади.

Между тем в Реестре межмуниципальных маршрутов и конкурсной документации подобные сведения отсутствуют. 

Более того, в ходе рассмотрения настоящих правоотношений суд первой инстанции установил, что на территории г. Йошкар-Олы имеется остановка для городского транспорта с наименованием «Железнодорожный вокзал» (ул. Советская, д. 183), в связи с чем не ясно, что именно следует понимать под остановочным пунктом «ЖД вокзал г. Йошкар-Олы».

Согласно Федеральному закону № 220-ФЗ в свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок указывается наименование маршрута регулярных перевозок, в том числе наименование начального остановочного пункта. Однако существенные противоречия между сведениями, содержащимися в конкурсной документации, Реестре межмуниципальных маршрутов и Перечне остановочных пунктов, не позволяют сделать однозначный вывод о наименовании и местонахождении начальных остановочных пунктов, что не соответствует положениям пункта 3 части 1 статьи 26, пункта 5 части 4 статьи 27 Федерального закона № 220-ФЗ.

Довод Министерства о том, что слова «ЖД вокзал» являются уточняющей информацией к наименованию поселения «Йошкар-Ола», опровергается списком лотов открытого конкурса, где в столбце 4 указано, что ЖД вокзал г. Йошкар-Олы - это наименование начального остановочного пункта, а в столбце 7 указано разное название улиц (ул. Советская и ул. Яналова), с которых начинаются маршруты с одинаковым начальным остановочным пунктом «ЖД вокзал г. Йошкар-Олы».

Аргументы Министерства о том, что Перечень остановочных пунктов утвержден после утверждения конкурсной документации и о том, что при ее разработке информация бралась непосредственно из Реестра межмуниципальных маршрутов, размещенного в сети Интернет на сайте Минпромтранса РМЭ, в котором до настоящего времени наименования начальных остановочных пунктов не приведены в соответствие с утвержденным 24.01.2017 Перечнем остановочных пунктов, свидетельствуют о несогласованности действий разных отделов уполномоченного органа, наличии реальной возможности внесения изменений в документацию и подтверждает нарушение организатором конкурса (Министерством) положений Федерального закона № 220-ФЗ.

Нарушение Министерством части 5 статьи 19 Федерального закона               № 220-ФЗ подтверждается материалами дела и по существу им не оспаривается. 

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона № 220-ФЗ по результатам открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдается в течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса.

В данном случае Министерство установило в пункте 11.1 конкурсной документации аналогичный срок выдачи свидетельств.

Вместе с тем, согласно пункту 10.4 конкурсной документации конкурсная комиссия ведет протокол подведения итогов открытого конкурса. Указанный протокол подписывается всеми присутствующими членами конкурсной комиссии не позднее трех рабочих дней со дня окончания проведения процедуры подведения итогов открытого конкурса. Организатор открытого конкурса в течение десяти дней со дня подписания протокола выдает победителю открытого конкурса свидетельство.

Таким образом, положения пункта 10.4 конкурсной документации противоречат пункту 11.1 документации и нарушают часть 5 статьи 19 Федерального закона № 220-ФЗ.

В соответствии с частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган не связан с доводами жалобы на действия (бездействие) организатора торгов.

Как установил суд первой инстанции, открытый конкурс на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл уже был предметом рассмотрения Комиссией Управления в рамках дела № 02-12/04-17.

Решением от 07.02.2017 по делу № 02-12/04-17 антимонопольный орган признал организатора конкурса нарушившим часть 5 статьи 19, пункт 2 части 1 статьи 23, пункт 3 части 1 статьи 26, пункт 5 части 4 статьи 27 Федерального закона № 220-ФЗ и часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в связи с объединением лотов.

Следовательно, Управление в оспариваемом решении правомерно указало на нарушения,  выявленные  при проведении открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл в рамках другого дела по жалобам иных лиц. 

Решением от 19.05.2017 по делу № А38-1691/2017 Арбитражный суд Республики Марий Эл отказал Министерству в удовлетворении заявления о признании незаконным решения Управления от 07.02.2017 по делу № 02 -12/04-17.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у антимонопольного органа имелись основания для принятия оспариваемого решения.

Выданное на основании законного решения предписание по форме и содержанию соответствует положениям действующего законодательства, является исполнимым и не возлагает на заявителя незаконной обязанности.

Оспариваемые решение и предписание приняты уполномоченным органом, соответствуют Закону о защите конкуренции и Федеральному закону № 220-ФЗ и не нарушают права и законные интересы Министерства в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

         Арбитражный суд Республики Марий Эл законно и обоснованно отказал Министерству в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба ИП ФИО2 не подлежит удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.05.2017 по делу № А38-2502/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя. 

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 24.05.2017 по делу № А38-2502/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи                                                                                            М.Б. Белышкова

                                                                                                      Т.В. Москвичева