Арбитражный  суд  Брянской  области

241050, г. Брянск, пер. Трудовой, д.6 сайт: www.bryansk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации   

 

Решение

Дело №А09-13945/2017

город Брянск

27 ноября 2017 года

Арбитражный суд  Брянской области в составе судьи Халепо В.В.,      

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мишиной Н.В.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления ветеринарии Брянской области

к Управлению Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям

о признании недействительным распоряжения № 469-р от 06.10.2017

при участии:

от заявителя: ФИО1 – главный консультант (доверенность от 01.11.2017 – в деле), ФИО2 -  заместитель начальника управления (доверенность от 01.11.2017 – в деле),

от ответчика: ФИО3 – начальник отдела (доверенность № УФС-Д-39 от 18.09.2016 – постоянная), ФИО4 - главный специалист-эксперт (доверенность № УФС-Д-23 от 29.04.2015 - постоянная)

установил:

Управление ветеринарии Брянской области (далее – Управление ветеринарии) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям (далее – Управление  Россельхознадзора) о признании недействительным распоряжения № 469-р от 06.10.2017.

Ответчик с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Заслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, суд установил следующее.

06 октября 2017 года Управлением Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям издано распоряжение № 469-р о проведении плановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в отношении Управления ветеринарии Брянской области с целью оценки соответствия осуществляемой управлением деятельности требованиям ветеринарного законодательства Российской Федерации.

Полагая, что указанное распоряжение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Управления ветеринарии Брянской области, заявитель обратился в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

В обоснование своих требований Управление ветеринарии ссылается на то, что, что Управление Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям не имеет полномочий по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не может проводить такие проверки в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Также Управление ветеринарии указывает на то, что положения статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в совокупности с положениями статьи 3.1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» ограничивают полномочия Управления Россельхознадзора в отношении  органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь контролем за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Кроме того, заявитель ссылается на нарушение периодичности проведения  проверок, установленной пунктом 4 статьи 29.2   Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ.

Ответчик, возражая против заявленных требований, указывает на то, что территориальные органы Россельхознадзора, к числу которых относится и Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям, вправе проводить мероприятия по контролю в сфере ветеринарии в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации без каких-либо ограничений предмета проверки. 

Ответчик также указывает на то, что периодичность проведения проверок  Управления ветеринарии по Брянской области не нарушена, поскольку проверка, проводившаяся в 2016 году на основании приказа № 105 от 10.03.2016, и проверка, проводимая на основании оспариваемого распоряжения, имеют различные предметы.

Заслушав доводы представителей сторон, исследовав представленные доказательства, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из оспариваемого распоряжения № 469-р от 06.10.2017 проверка Управления ветеринарии Брянской области проводится с целью оценки соответствия осуществляемой управлением деятельности требованиям ветеринарного законодательства Российской Федерации.

Задачами проверки являются исследование соответствия осуществляемой Управлением ветеринарии Брянской области деятельности требованиям ветеринарного законодательства Российской Федерации, а также анализ полученных результатов в случае выявления нарушений, установление причинно-следственных связей выявленных нарушений с основаниями их возникновения, решение вопроса о применении мер по предупреждению и пресечению нарушений требований ветеринарного законодательства  Российской Федерации (пункт 6 распоряжения).

Пунктом 7 распоряжения № 469-р от 06.10.2017 предмет проверки определен как соблюдение обязательных требований, установленных правовыми актами.

Таким образом, согласно распоряжению № 469-р от 06.10.2017 проверке подлежит вся деятельность Управления ветеринарии Брянской области на предмет соответствия требованиям ветеринарного законодательства  Российской Федерации в целом.

В качестве правовых оснований для проведения проверки в  распоряжении № 469-р от 06.10.2017 указаны Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201, Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Положение об  Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям.

Положением об Управлении ветеринарии Брянской области, утвержденным указом Губернатора Брянской области от 29.01.2013 № 63 (далее - Положение) установлено, что Управление ветеринарии Брянской области является органом исполнительной власти Брянской области, уполномоченным в области ветеринарии и осуществляющим в пределах своей компетенции функции и полномочия по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, осуществлению государственного управления и оказанию государственных услуг в области ветеринарии, а также координирующим деятельность иных органов исполнительной власти Брянской области в пределах компетенции управления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон  от 06.10.1999 № 184-ФЗ) государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

При этом пунктом 8 статьи 29.2 указанного Федерального закона установлено, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» применяются к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий.

Компетенция Управления Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям как территориального органа федерального органа исполнительной власти по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии установлена Законом Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее – Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1), Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 327 и Положением о государственном ветеринарном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476.

Согласно статье 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» (далее - Закон о ветеринарии) под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или устранению) последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Статьей 3 Закона Российской Федерации о ветеринарии определен исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии.

В соответствии с частью 4 статьи 3.1. Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1  федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний: 

- об устранении выявленных нарушений; 

- о привлечении к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия. 

Частью 1 вышеуказанной статьи установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: 

установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации; 

отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27 марта 2014 года № 100 «Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» предусмотрен специальный порядок осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии. Данный порядок определяет процедуру организации и осуществления мероприятий по контролю и надзору за осуществлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе:

надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения;

надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию;

ветеринарный надзор и государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор) за производственной деятельностью в морских портах и на судах рыбопромыслового флота;

надзор за проведением мероприятий по карантину и защите растений, безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, проведением фитосанитарного мониторинга состояния земель любого целевого назначения и складских помещений;

надзор за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок (в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов) на всех стадиях производства и обращения.

Согласно пункту 5.1.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет федеральный государственный ветеринарный надзор, включающий в том числе ветеринарный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и (или) местах полного таможенного оформления, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия по осуществлению которого возложены Правительством Российской Федерации на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, требований безопасности кормовых добавок и кормов, изготовленных с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов, а также государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном ветеринарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 №476, федеральный государственный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований в области ветеринарии, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных органов и лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Пунктом 12 указанного Положения установлено, что предметом проверок при осуществлении федерального государственного надзора являются, в том числе, соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в процессе своей деятельности Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных Решением Таможенного союза, международных договоров Российской Федерации, технических регламентов, ветеринарных правил и норм; выполнение ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охрану территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных; выполнение предписаний должностных лиц органов государственного надзора.

Из положений вышеприведенных нормативных правовых актов следует, что объекты проверок разделены на три группы, а именно: - органы государственной власти и местного самоуправления; - юридические лица, индивидуальные предприниматели; - граждане.

Предмет и пределы проверки при осуществлении государственного ветеринарного надзора в отношении каждой группы различны.

Как отмечено судом выше, Управление ветеринарии Брянской области является органом исполнительной власти Брянской области, и как орган государственной власти субъекта Российской Федерации имеет собственную компетенцию и наделено властными полномочиями.

В то же время Управление ветеринарии Брянской области является юридическим лицом, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности. 

При осуществлении своей хозяйственной деятельности, выступая самостоятельным субъектом гражданско-правовых отношений, Управление ветеринарии Брянской области, как и любое другое юридической лицо, должно соблюдать требования действующего законодательства, в том числе и  законодательства о ветеринарии.

Соответственно, в отношении  Управления ветеринарии Брянской области как юридического лица может быть проведена проверка в общем порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Однако такая проверка не может затрагивать деятельность Управления, связанную с реализацией им властных полномочий.

Проверка же Управления ветеринарии Брянской области именно как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в силу части 4 статьи 3.1. Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 ограничивается контролем за полнотой и качеством осуществления полномочий Российской Федерации в области ветеринарии, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и письменных пояснений ответчика, изложенных в дополнении к отзыву от 14.11.2017, согласно оспариваемому распоряжению Управление ветеринарии Брянской области проверяется именно как орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а предметом проверки является осуществление им иных (не переданных Российской Федерацией субъекту Российской Федерации) властных полномочий.    

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при назначении проверки Управления  ветеринарии Брянской области и определении ее предмета, Управление Россельхознадзора вышло за пределы своих полномочий, установленных частью 4 статьи 3.1. Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1, в связи с чем распоряжение №469-р от 06.10.2017 следует признать недействительным.

Кроме того, суд учитывает следующее.

Согласно пункту 4 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ плановая проверка деятельности одного и того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации или должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется не чаще одного раза в два года.

Из материалов дела следует, что в период с 21.03.2016 по 29.04.2016 Управлением Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям на основании приказа № 105 от 10.03.2016 (в редакции приказа № 145 от 30.03.2016) была проведена проверка Управления ветеринарии Брянской области по вопросу полноты и качества осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Брянской области.

Таким образом, с учетом ограничений, установленных пунктом 4 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, следующая плановая проверка деятельности Управления ветеринарии Брянской области может быть проведена не ранее 2018 года.

Нарушение Управлением Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям периодичности проведения плановых проверок является самостоятельным основанием для признания оспариваемого распоряжения недействительным.

Доводы ответчика о том, что проверка, проводившаяся в 2016 году на основании приказа № 105 от 10.03.2016, и проверка, проводимая на основании оспариваемого распоряжения, имеют различные предметы и порядок их проведения, в связи с чем при определении периодичности проведения проверок следует руководствоваться пунктом 9 Порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.03.2014 № 100, судом отклоняются, исходя из следующего.

В пункте 2 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо предусмотрено, что государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии является частью общего государственного контроля (надзора) и осуществление данного вида контроля также должно осуществляться с соблюдением требований Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Поскольку положения пункта 4 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ носят универсальный характер, имеют большую юридическую силу по отношению  к Приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 27.03.2014 № 100, они подлежат применению с 15.07.2016 вне зависимости от предмета плановой проверки и органа, осуществляющего проверку.

Учитывая вышеизложенное, распоряжение Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской № 469-р от 06.10.2017 признается судом недействительным как несоответствующее статье 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статье 3.1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии».

Государственная пошлина по делу взысканию не подлежит, поскольку стороны освобождены от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

Р Е Ш И Л :

Заявление Управления ветеринарии Брянской области удовлетворить.

Признать недействительным распоряжение Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям № 469-р от 06.10.2017 о проведении плановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Решение может быть обжаловано в Двадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Брянской области.

СудьяХалепо В.В.