Арбитражный суд Челябинской области

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А76-42335/2024

24 марта 2025 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть решения объявлена 10 марта 2025 года.

Решение в полном объеме изготовлено 24 марта 2025 года.

Судья Арбитражного суда Челябинской области Петров А.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горюновой В.И.., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Администрации Златоустовского городского округа

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области 

о признании недействительным предписания в части,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства общественной безопасности Челябинской области.

с участием в судебном заседании: от заявителя – ФИО1 (доверенность от 06.11.2024, паспорт, диплом), от административного органа – ФИО2 (доверенность от 07.02.2024, служебное удостоверение, диплом), 

УСТАНОВИЛ:

Администрация Златоустовского городского округа (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее – административный орган, Управление, ГУ МЧС), в котором просит признать предписание ГУ МЧС об устранении нарушений от 04.10.2024 № 2409/001-74/314-В/РВП (далее – оспариваемое предписание) недействительным в следующей части:

- пункт 1 «В административных границах Златоустовского городского округа не создана муниципальная система оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. В настоящее время Администрация Златоустовского городского округа с целью оповещения населения использует сегмент региональной системы оповещения населения с зонами оповещения одного населенного пункта — город Златоуст и КСЭОН Златоустовского городского округа (комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации) с зонами оповещения восьми сельских населенных пунктов: с. Веселовка, с. Куваши, п. Центральный, п. Южный, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Салган, п. Плотника. Единая муниципальная система оповещения населения, в административных границах Златоустовского городского округа (во всех населенных пунктах) отсутствует. Правовой акт Администрации Златоустовского городского округа о вводе в эксплуатацию муниципальной системы оповещения в административных границах Златоустовского городского округа отсутствует.»

- пункт 2 «Администрацией Златоустовского городского округа не созданы аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования, аттестованные на право ведения аварийно-спасательных работ, необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. Во время проведения проверки Администрацией Златоустовского городского округа не представлены (отсутствовали в наличии) документы, подтверждающие создание аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, аттестованных на право ведения аварийно-спасательных работ). Чем нарушены требования нормативных правовых актов в области гражданской обороны: Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ «О гражданской обороне» статья 2, пункт 2 статьи 8; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подпункты 28, 29 пункта 1 статьи 16; постановление Правительства   РФ   от   26.11.2007   N   804   «Об   утверждении   Положения  о гражданской обороне в Российской Федерации» пункты 12, 21 положения; Федеральный закон от 22.08.1995 N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» пункт 2 статьи 7; постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1091 «О некоторых вопросах аттестации аварийно- спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя» пункты 2, 4, 12 положения; приказ МЧС России N 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» пункт 15, подпункты 15.6, 15.15 положения».

Определением от 17.12.2024 заявление принято к производству арбитражного суда.

Протокольным определением от 22.01.2025, суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу и перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

Определением суда от 22.01.2025 к участию в деле в порядке статьи 51 АПК РФ в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство общественной безопасности Челябинской области.

В судебном заседании представитель заявителя уточненные требования поддержала по доводам заявления, письменных пояснений.

В судебном заседании представитель административного органа  с заявленными требованиями не согласился по доводам отзыва на заявление.

Третье лицо явку уполномоченных  представителей в судебное заседание не обеспечило, извещено надлежащим образом, представило мнение по делу, в котором поддержало заявленные требования.

В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В силу части 3.1 статьи 70 АПК РФ обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены или несогласие с такими обстоятельствами не вытекает из иных доказательств, обосновывающих представленные возражения относительно существа заявленных требований.

Ходатайств об оставлении заявления без рассмотрения в связи с несоблюдением обязательного досудебного порядка обжалования предписания ГУ МЧС лицами, участвующим в деле, при рассмотрении дела в суде первой инстанции не заявлено, при этом судом с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, в т.ч. учитывая очевидно конфликтные между собой позиций сторон по делу, отсутствие возможности мирного урегулирования спора, а также длительность судебного разбирательства, правовых основания для оставления заявления Администрации без рассмотрения не установлено. 

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

На основании поручения Президента Российской Федерации от 21.01.2024 № ПР-107 «О проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий»  по  распоряжению начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Златоусту и Кусинскому району управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС от 13.09.2024 № 2409/001-74/314-В/РВП (л.д. 19-21) заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Златоусту и Кусинскому району УПДиПР ГУ  МЧС ФИО3 в рамках осуществления государственного надзора за реализацией органами государственной власти и местного самоуправления полномочий в области гражданкой обороны в период с 23 сентября по 04 октября 2024 года в отношении Администрации проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой 04.10.2024 составлен акт проверки № 2409/001-744/314-В/АВП (л.д. 124-128), в котором отражены в т.ч. следующие нарушения:

- подпункт 1 пункта 8: В административных границах Златоустовского городского округа не создана муниципальная система оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. В настоящее время Администрация Златоустовского городского округа с целью оповещения населения использует сегмент региональной системы оповещения населения с зонами оповещения одного населенного пункта — город Златоуст и КСЭОН Златоустовского городского округа (комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации) с зонами оповещения восьми сельских населенных пунктов: с. Веселовка, с. Куваши, п. Центральный, п. Южный, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Салган, п. Плотника. Единая муниципальная система оповещения населения, в административных границах Златоустовского городского округа (во всех населенных пунктах) отсутствует. Правовой акт Администрации Златоустовского городского округа о вводе в эксплуатацию муниципальной системы оповещения в административных границах Златоустовского городского округа отсутствует.»

- подпункт 2 пункта 8: Администрацией Златоустовского городского округа не созданы аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования, аттестованные на право ведения аварийно-спасательных работ, необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. Во время проведения проверки Администрацией Златоустовского городского округа не представлены (отсутствовали в наличии) документы, подтверждающие создание аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, аттестованных на право ведения аварийно-спасательных работ). Чем нарушены требования нормативных правовых актов в области гражданской обороны: Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ «О гражданской обороне» статья 2, пункт 2 статьи 8; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подпункты 28, 29 пункта 1 статьи 16; постановление Правительства   РФ   от   26.11.2007   N   804   «Об   утверждении   Положения  о гражданской обороне в Российской Федерации» пункты 12, 21 положения; Федеральный закон от 22.08.1995 N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» пункт 2 статьи 7; постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1091 «О некоторых вопросах аттестации аварийно- спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя» пункты 2, 4, 12 положения; приказ МЧС России N 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» пункт 15, подпункты 15.6, 15.15 положения».

04.10.2024 ГУ МЧС в адрес Администрации вынесено предписание об устранении выявленных нарушений № 2409/001-74/314-В/РВП с отражением необходимости устранения в т.ч. вышеуказанных нарушений (подпункты 1, 2 пункта 5) со сроком исполнения до 01.10.2025 (л.д. 11-18), не согласившись с которыми Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам. 

Настоящее дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этом с учетом правовой позиции, выраженной в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»  основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, бремя доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. 

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Срок на обращение в арбитражный суд, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

Согласно статьям 1, 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон № 28-ФЗ, Закон о гражданской обороне) установлено, что требования в области гражданской обороны включают в себя специальные условия (правила) эксплуатации технической системы управления гражданской обороны, а также объекты и имущество гражданской обороны. Организации, в пределах своих полномочий в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне.

Под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (статья 1 Закона № 28-ФЗ).

Организация и ведение гражданской обороны являются одним из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства. Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, что отражено в статье 4 Закона о гражданской обороне.

На основании статьи 18 Закона о гражданской обороне обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В соответствии с частью 3 статьи 13.1 Закона № 28-ФЗ организация и осуществление федерального государственного надзора в области гражданской обороны регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Закон № 248-ФЗ).

В пункте 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" установлено, что Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

В силу пункта 3 Положения МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы.

На территории Челябинской области территориальным органом, осуществляющим управление гражданской обороной, является Главное управление МЧС России по Челябинской области.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007 "О федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны" (вместе с "Положением о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны") (далее - Постановление Правительства РФ N 1007) объектом федерального государственного надзора является деятельность, действия контролируемых лиц, при которых должны соблюдаться обязательные требования в области гражданской обороны.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства РФ N 1007 предметом федерального государственного надзора является соблюдение обязательных требований в области гражданской обороны, установленных Федеральным законом N 28-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Постановления Правительства РФ N 1007 Министерство Российской Федерации по делам по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий определено в качестве федерального органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора в области гражданской обороны.

На основании пункта 1 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных Федеральным законом о виде контроля.

Оспариваемое предписание вынесено уполномоченным должностным лицом ГУ МЧС в пределах компетенции административного органа.

Доводы заявителя о выходе за пределы проверки должностным лицом  ГУ МЧС при проведении проверки в части проверки аварийно-спасательных формирований проверены судом и признаны необоснованными в силу следующего:

 Из материалов дела следует, что проверка проведена ГУ МЧС в рамках государственного надзора за реализацией органами государственной власти и местного самоуправления полномочий в области гражданкой обороны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2022 № 1052 утверждены Правила государственного надзора за реализацией органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны (далее – Правила № 1052).

Подпунктом «в» пункта 2 Правил № 1052 определено, что предметом государственного надзора является в т.ч. реализация органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны, установленных Федеральным законом "О гражданской обороне", другими федеральными законами, законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы гражданской обороны.

В силу пункта 4 указанных Правил органом, уполномоченным на осуществление государственного надзора, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, включая его территориальные органы - органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в субъектах Российской Федерации (далее соответственно - органы, осуществляющие государственный надзор, территориальные органы).

Пунктом 61 Правил № 1052 предусмотрено, что в случае выявления по результатам проверки нарушений реализации полномочий в области гражданской обороны инспектор органа, осуществляющего государственный надзор, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан:

а) выдать контролируемому лицу предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения в соответствии с типовой формой предписания, утверждаемой Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, профилактике их дальнейшего возникновения, а также по привлечению лиц, допустивших нарушение реализации полномочий в области гражданской обороны, к административной ответственности.

В силу пункта 62 указанных Правил сроки устранения выявленных нарушений реализации полномочий в области гражданской обороны устанавливаются инспектором органа, осуществляющего государственный надзор, с учетом характера нарушений и организационных, технических и материальных факторов, влияющих на их устранение.

Как отмечалось ранее, гражданская оборона в силу приведенной в статье 1 Закона № 28-ФЗ - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера 

Таким образом, предметом деятельности в области гражданской обороны соответствующих субъектов, в т.ч. – органов местного самоуправления, являются как мероприятия по защите в связи с рисками военных конфликтов и их последствий, так и  в связи с рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вместе с тем, позиция заявителя по делу основана на ошибочном игнорировании мероприятий в области по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, поскольку заявитель необоснованно полагает, что гражданская оборона относится к мероприятиям в связи с рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Суд отмечает, что на дуальный характер деятельности в области гражданской обороны  указывается в статье 2 Закона № 28-ФЗ, в которой к числу основных задач в области гражданской обороны отнесено в т.ч. проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В силу пункта 29 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа прямо относится создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального, городского округа.

Частью 2 статьи 7  Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее – Закон № 151-ФЗ) предусмотрено, что профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, за исключением профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, выполняющих горноспасательные работы, создаются в органах местного самоуправления - по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Таким образом, вопреки доводам заявителя, создание аварийно-спасательных формирований не может рассматриваться изолированно, вне контекста гражданской обороны в целом, без учета вышеуказанной дуальной природы гражданской обороны.

Иное толкование законодательства, приводимое заявителем, приведет к тому, что аварийно-спасательные формирования не будут учитывать в своей деятельности контекст мероприятий по защите в связи с рисками военных конфликтов и их последствий, что недопустимо. 

Суд отмечает, что из материалов дела следует что акт проверки составлен в пределах установленного срока проведения проверки уполномоченным должностным лицом ГУ МЧС, содержит вывод о нарушениях, отраженных в оспариваемом предписании;  уполномоченный представитель заявителя ознакомлен с актом проверки в день его составления.

Грубых нарушений требований к организации и проведению проверок, в том числе, превышений срока проведения проверки, при рассмотрении настоящего дела судом не установлено, о их наличии обществом не заявлено.

По существу вмененных ГУ МЧС Администрации нарушений в оспариваемом предписании суд приходит к следующим выводам:

- по нарушению: В административных границах Златоустовского городского округа не создана муниципальная система оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. В настоящее время Администрация Златоустовского городского округа с целью оповещения населения использует сегмент региональной системы оповещения населения с зонами оповещения одного населенного пункта — город Златоуст и КСЭОН Златоустовского городского округа (комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации) с зонами оповещения восьми сельских населенных пунктов: с. Веселовка, с. Куваши, п. Центральный, п. Южный, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Салган, п. Плотника. Единая муниципальная система оповещения населения, в административных границах Златоустовского городского округа (во всех населенных пунктах) отсутствует. Правовой акт Администрации Златоустовского городского округа о вводе в эксплуатацию муниципальной системы оповещения в административных границах Златоустовского городского округа отсутствует.

В указанной части правовая позиция заявителя зиждется на том, что с 2018 года Министерство общественной безопасности Челябинской области (далее - Министерство) проводит мероприятия по созданию региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны Челябинской области. При этом региональная система оповещения не существует как самостоятельная структура, и является совокупностью муниципальных систем, в связи с чем в муниципальных образованиях Челябинской области министерством установлены речевые извещатели (РСОН). На территории Златоустовского городского округа, с целью создания муниципального сегмента региональной системы установлены 37 речевых извещателей. Приказом Министерства общественной безопасности Челябинской области № 100 от 11.10.2021 года региональная система централизованного оповещения населения Челябинской области введена в эксплуатацию. Сегмент региональной системы оповещения введен в состав муниципальной системы оповещения приказом МКУ «Гражданская защита ЗГО» № 68 от 12.02.2024г., которое в соответствии с пунктом 48 Постановления 203-П от 11.05.2018г. осуществляет непосредственное руководство системами оповещения Златоустовского городского округа. В настоящее время в стадии подписания соглашение о передаче в оперативное управление Златоустовскому городскому округа технических средств - речевых извещателей. Кроме того, в соответствии с пунктом 4 постановления от 11.05.2018 г. N 203-П - система оповещения ГО является составной частью системы управления гражданской обороны и представляет собой организационно-техническое объединение сил линий и каналов связи, аппаратуры оповещения и связи, размещенных на пунктах управления и объектах связи, а так же средств подачи звуковых сигналов оповещения (электросирен) и передачи речевой информации (рупорных извещателей), установленных на территории Златоустовского городского округа, на объектах производственной и социальной сферы и предназначенных для передачи сигналов гражданской обороны (далее - ГО) и специальной экстренной информации органами управления, силам ГО и населению Способом оповещения ГО и информирования населения при работе системы оповещения всех уровней является автоматизированный способ, при котором доведение сигналов и информации осуществляется с использованием специальной аппаратуры оповещения, по каналам связи общего пользования и ведомственным каналам и линиям связи, путем централизованного включения электросирен на всей территории Златоустовского городского округа, автоматического перехвата каналов радиовещания и радиотрансляции от оперативного дежурного Единой дежурно-диспетчерской службы Златоустовского городского округа (далее - ЕДДС ЗГО) для экстренного доведения информации до органов управления, сил гражданской обороны и населения Златоустовского городского округа. Доведение сигналов до населения обеспечивается также посредством телевидения, радиовещания, СМС-оповешения и иных способов передачи информации. С данной целью МКУ «Гражданская защита ЗГО» имеет соглашения о взаимодействии с соответствующими организациями (ООО «ЗлатФМ» ПРСТ, МУП «Златоустовское телевидение», операторами сотовой связи - МТС, ООО «Т-2 Мобайл» и т.д. 

Таким образом, как полагает заявитель, муниципальная система оповещения, это комплекс мероприятий, организаций и технических средств, задействующих как муниципальные организации и муниципальное имущество, так и сторонние организации и технические средства, находящиеся в собственности сторонних организаций. Система создана, функционирует и, как отражено в паспорте муниципальной системы оповещения ЗГО по состоянию на 02.10.2024г. (прилагается), охватывает 100 % населения округа. Тот факт, что часть технических средств установлены в рамках региональной системы оповещения и введены в состав муниципальной системы, не свидетельствуют об отсутствии системы в целом. Издание нормативного акта о введении в эксплуатацию системы оповещения, состоящей из большого количества технических средств, принадлежащих различным организациям, невозможно.

Вместе с тем, указанные доводы Администрации не могут быть признаны судом умаляющими выводы о характере и существе допущенного ей нарушения, изложенные в оспариваемом предписании, в силу следующего: 

Пунктом 2 статьи 8 Закона № 28-ФЗ определено, что органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают, реконструируют и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения.

В соответствии с пунктами 15, 15.2 приказа МЧС России от 14.11.2008 № 687 «Об утверждении Положения об организации и велении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» (далее — Приказ МЧС № 687) органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов...

В соответствии с дефиницией, приведенной в статье 1 Закона № 28-ФЗ системы оповещения населения это - совокупность технических средств, предназначенных для приема, обработки и передачи в автоматизированном и (или) автоматических режимах сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также в соответствии с пунктом 5 Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» (далее — Положение о системах оповещения) комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (далее - КСЭОН) - это элемент системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, представляющий собой комплекс программно-технических средств систем оповещения и мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов, обеспечивающий доведение сигналов оповещения и экстренной информации до органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и до населения в автоматическом и (или) автоматизированном режимах.

Следовательно, КСЭОН по своему прямому назначению создается для оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и не предназначена для передачи сигналов об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.

В соответствии с пунктом 7 Положения о системах оповещения, а также в соответствии с пунктом 3 Правил создания, реконструкции и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2023 № 769 «О порядке создания, реконструкции и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения» (далее — Порядок № 769) системы оповещения населения создаются на следующих уровнях:

- на региональном уровне - региональная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - региональная система оповещения, РАСЦО);

- на муниципальном уровне - муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - муниципальная система оповещения, МАСЦО);

- на объектовом уровне - локальная система оповещения.

При этом РАСЦО создают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а муниципальные системы оповещения создают органы местного самоуправления, тогда как законодательство Российской Федерации при создании РАСЦО не исключает создание МАСЦО, а наоборот подразумевает создание всех систем оповещения на каждом уровне: региональном, муниципальном, объектовом.

В соответствии с пунктом 7 Положения о системах оповещения, а также пунктом 4 Порядка № 769 границами зон действия РАСЦО и МАСЦО являются административные границы субъекта Российской Федерации и муниципального образования соответственно.

Таким образом, МАСЦО на территории муниципального образования — Златоустовский городской округ должна действовать в границах всего Златоустовского городского округа, в состав которого, в соответствии со статьей 3 Устава муниципального образования Златоустовский городской округа, принятого Собранием депутатов Златоустовского городского округа 23.06.2005 года решением № 10-ЗГО с последними изменениями и дополнениями от 21.12.2023, входят 11 населенных пунктов: г. Златоуст, п. Ай, с. Веселовка, с. Куваши, п. Плотника, п. Салган, п. Таганай, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Центральный, п. Южный.

На территории Челябинской области органом государственной власти Челябинской области создана региональная система оповещения. 

Приказом Министерства общественной безопасности Челябинской области № 100 от 11.10.2021 РАСЦО введена в эксплуатацию. При этом РАСЦО создана органом государственной власти субъекта Российской Федерации, является собственностью субъекта Российской Федерации и обслуживается субъектом Российской Федерации.

В зону действия РАСЦО входит в том числе населенный пункт — г. Златоуст, остальные 10 населенных пунктов муниципального образования Златоустовский городской округ, в зону действия регион не вошли. 

То есть, в населенных пунктах: п. Ай, с. Веселовка, с. Куваши. п. Плотника, п. Салган, п. Таганай, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Центральный, п. Южный, отсутствует РАСЦО об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. 

Суд отмечает, что указанный вывод ГУ МЧС Администрацией по существу не опровергнут, доводы заявителя о наличии соглашений со СМИ и операторами сотовой (мобильной) связи о распространении сигналов и информации при возникновении чрезвычайных ситуаций не умаляет того обстоятельства, что данные соглашения не компенсируют выявленное ГУ МЧС серьезное нарушение, допущенное Администрацией, порядок их практической реализации не отработан.

При этом потенциально указанные соглашения могли бы быть рассмотрены как элементы муниципальной системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов тогда, когда они были бы органично встроены в такую систему, об отсутствие каковой (как структурно-содержательной целостности – комплекса управленческих, организационных и правовых мероприятий, направленных на информирование населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов) и утверждает административный орган.

Более того, в составе соответствующих соглашений  Администрацией было представлено Соглашение о взаимодействии № 2 от 15.04.2024, заключенное с 1-м пожарно-спасательным отрядом ФПС ГПС ГУ МЧС России по Челябинской области (л.д. 198-203) как существенный компонент деятельности Администрации в области оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. Вместе с тем, 1-й пожарно-спасательным отрядом ФПС ГПС ГУ МЧС России по Челябинской области является структурным подразделением ГУ МЧС, его начальник в силу отсутствия правового статуса руководителя соответствующего органа не обладает полномочиями по самостоятельному подписанию такого рода соглашений, ГУ МЧС содержание данного соглашения не проверяло и не утверждало и более того, о его наличии ГУ МЧС не знало, как сообщил его представитель в судебном заседании.  

Это свидетельствует о допущенном Администрацией формальном подходе в соответствующей деятельности, что в рассматриваемом случае с очевидностью недопустимо.  

Из материалов дела также следует, что в настоящее время, на части территории Златоустовского городского округа имеется муниципальная КСЭОН, введенная в эксплуатацию в 2016 году, а именно с зонами оповещения в восьми из одиннадцати населенных пунктах (с. Веселовка, с. Куваши, п. Центральный, п. Южный, п. Тайнак, п. Тундуш, п. Салган, п. Плотника), что подтверждается паспортом КСЭОН Златоустовского городского округа, утвержденного в марте 2024 года заместителем Главы Златоустовского городского округа по инфраструктуре ФИО4, а также выпиской из постановления Правительства Челябинской области от 20.11.2013 № 458-П «О перечне границ зон экстренного оповещения населения в Челябинской области». 

При этом суд отмечает, что КСЭОН предназначена для оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и напрямую не предназначена для передачи сигналов об  опасностях,    возникающих    при    военных    конфликтах    или    вследствие    этих конфликтов, на что справедливо указывает административный орган. 

Учитывая изложенное, суд соглашается с доводами ГУ МЧС о том, что должностным лицом надзорного органа правильно сделан вывод о том, что в административных границах Златоустовского городскою округа (в одиннадцати населенных пунктах) не создана муниципальная система оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.

Доводы заявителя об обратном проверены судом и признаны не соответствующими установленными по делу обстоятельствам и основанными на неверном толковании закона по вышеуказанным основаниям.

Суд также отмечает, что иной подход, предлагаемый заявителем, по существу, препятствует обеспечению своевременного и адекватного потенциальным угрозам    информирования населения одиннадцати населенных пунктов Златоустовского городского округа  об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, что недопустимо. 

По нарушению: Администрацией Златоустовского городского округа не созданы аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования, аттестованные на право ведения аварийно-спасательных работ, необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. Во время проведения проверки Администрацией Златоустовского городского округа не представлены (отсутствовали в наличии) документы, подтверждающие создание аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, аттестованных на право ведения аварийно-спасательных работ). Чем нарушены требования нормативных правовых актов в области гражданской обороны: Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ «О гражданской обороне» статья 2, пункт 2 статьи 8; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подпункты 28, 29 пункта 1 статьи 16; постановление Правительства   РФ   от   26.11.2007   N   804   «Об   утверждении   Положения  о гражданской обороне в Российской Федерации» пункты 12, 21 положения; Федеральный закон от 22.08.1995 N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» пункт 2 статьи 7; постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1091 «О некоторых вопросах аттестации аварийно- спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя» пункты 2, 4, 12 положения; приказ МЧС России N 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» пункт 15, подпункты 15.6, 15.15 положения».

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона № 28-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 2 Закона № 28-ФЗ основной задачей в области гражданской обороны является, в том числе, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктами 12, 21 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации» основным мероприятием по гражданской обороне, осуществляемым в целях решения задачи, связанной с проведением аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, является создание, оснащение и подготовка необходимых сил и средств гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также планирование их действий.

В соответствии с пунктами 15, 15.6, 15.15 Приказа МЧС № 687 органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны по проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера создают, оснащают и подготавливают необходимые силы и средства гражданской обороны для проведения аварийно-спасательных н других неотложных работ, а также планируют их действия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона № 28-ФЗ силы гражданской обороны это - спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, подразделения Государственной противопожарной службы, аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, нештатные формирования по  обеспечению   выполнения   мероприятий   по   гражданской   обороне,   а   также создаваемые  на военное  время  в  целях решения  задач  в  области  гражданской обороны специальные формирования.

Согласно подпункту 29 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа.

При проведении проверки должностным лицом установлено, что Администрацией Златоустовского городского округа не созданы аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования, аттестованные на право ведения аварийно-спасательных работ, необходимые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.

Сам по себе факт заключения Администрацией муниципального контракта со специализированной организацией Государственное учреждение «Поисково-спасательная служба Челябинской области» на выполнение аварийно-спасательных (поисково-спасательных) и других неотложных работ в Златоустовском городском округе от  28.12.2023 № 39 (л.д. 103-107), на который ссылается заявитель, не умаляет того обстоятельства, что в указанном контракте не отражены конкретные обязательства исполнителя по нему в части мероприятий в сфере гражданской обороны, вследствие чего он правомерно не был оценен ГУ МЧС при проверке в качестве документа, подтверждающего исполнение Администрацией требования о создании аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, аттестованных на право ведения аварийно-спасательных работ, необходимых для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей для населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов. 

Доказательства обратного заявителем в материалы дела не представлены.

Довод заявителя о том, что аварийно-спасательные формирования не создаются для целей гражданской обороны, а учитываются уже имеющиеся, основан на ошибочном толковании закона, не учитывает вышеизложенные положения законодательства о гражданской обороне, полномочия органов местного самоуправления городских округов и дуальную природу задач гражданской обороны.

Следовательно, приводимые Администрацией возражения в соответствующей суд оценивает критически как противоречащие установленными по делу обстоятельствам и основанные на неверном толковании закона.

При этом суд отмечает, что по своему содержанию оспариваемое предписание соответствует характеру обнаруженных нарушений, в нем корректно указаны нарушенные положения законодательства, а фактические обстоятельства при проверки административным органом были установлены правильно. 

С учетом изложенного, соответствующие пункты оспариваемого предписания являются законными и обоснованными. 

Оспариваемое предписание является исполнимым по следующим основаниям. 

Предписание уполномоченного органа как ненормативный правовой акт, содержащий индивидуально определенные обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления контрольно-надзорным органом нарушений законодательства и обязательных требований в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими и рассогласованными, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания (статья 19.5 КоАП РФ). Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования. Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13).

Рассмотрев вопрос об исполнимости оспариваемого предписания, суд отмечает, что оно является исполнимым, поскольку содержащиеся в нем веления ясно и недвусмысленно сформулированы, направлены на устранение допущенных нарушений императивных норм, которые прямо поименованы в тексте предписания, возможность исполнения предписания не обусловлена необходимостью совершения третьими лицами каких-либо действий  предписываемая мера должного поведения является разумной и определенной, объективная невозможность исполнения заявителем предписания в установленный в нем срок судом  не установлена, заявителем не доказана. При этом общество вправе самостоятельно избрать способ устранения выявленных нарушений, обратиться за разъяснением порядка исполнения предписания, ходатайствовать о продлении срока его исполнения.

Срок исполнения оспариваемого предписания – до 01.10.2025 является разумным и исполнимым применительно к существу вмененной Администрации обязанности и конкретным обстоятельствам рассматриваемого дела.

Иные доводы заявителя в вышеизложенной части, изложенные в заявлении, озвученные в судебном заседании, судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

Оценив представленные по делу доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности, учитывая нормативные положения части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 АПК РФ, суд устанавливает, что оспариваемое предписание соответствует материально-правовому закону, является обоснованным и исполнимым, издано уполномоченным органом без существенного нарушения процедуры проверки, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Следовательно, требования Администрации удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.

          Судья                                                                                                                  А.А. Петров