АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

14 марта 2019 года

Дело №

А42-4526/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Алешкевича О.А. и Мунтян Л.Б.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» Елисеенко А.И. (доверенность от 21.05.2018), от Правительства Мурманской области Комарницкой Ф.Ф. (доверенность от 21.12.2017), от Министерства здравоохранения Мурманской области              Коноплева И.В. (доверенность от 10.01.2019), от Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области Варича А.С. (доверенность от 01.03.2019),

рассмотрев 12.03.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» на решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.08.2018 (судья Варфоломеев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2018 (судьи Зотеева Л.В.,                 Протас Н.И., Юрков И.В.) по делу № А42-4526/2018,  

у с т а н о в и л:

Общество с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север», место нахождения: 129128, г.Москва, пр-д Кадомцева, д.15, пом.4, ком.1; ИНН 7716803019, ОГРН 1157746820208 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Правительству Мурманской области, место нахождения: 183038, г.Мурманск,  пр. Ленина, д.75; ИНН 5191502294, ОГРН 1025100847881 (далее - Правительство), Министерству здравоохранения Мурманской области место нахождения: 183032, г.Мурманск, пр.Кольский, д.1; ИНН 5190109972,                     ОГРН 1025100839125 (далее - Минздрав) и Министерству развития промышленности и предпринимательства Мурманской области место нахождения: 183038, г.Мурманск, пр. Ленина, д.75; ИНН 5190021206,                      ОГРН 1135190006225 (далее - Минразвитие) о признании незаконными Постановления Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП «О признании утратившим силу Постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП» (далее – Постановление № 85-ПП), решения Минздрава от 28.02.2018, приказа Минразвития от 28.02.2018 № 43-ОД и действий ответчиков, выразившихся в уклонении от заключения с Обществом соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП) в отношении проекта реконструкции здания приемного отделения для создания объекта здравоохранения - регионального сосудистого центра на базе государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Мурманская областная клиническая больница им. П.А.Баяндина», расположенного по адресу: Мурманск, ул. Академика Павлова, д. 6, об обязании восстановить нарушенные права Общества путем понуждения Минздрава от имени публичного партнера заключить с Обществом соглашение о государственно-частном партнерстве на условиях, утвержденных Постановлением Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Мурманской области, место нахождения: 183032, г.Мурманск, пр.Кольский, д.1; ИНН 5191501950, ОГРН 1025100863160 (далее - Минфин). 

Решением суда от 21.08.2018 в части требования о признании незаконным Постановления № 85-ПП производство по делу прекращено, в остальной части в удовлетворении заявления отказано. 

Постановлением апелляционного суда от 21.11.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить обжалуемые судебные акты и удовлетворить заявление в полном объеме. По мнению подателя жалобы суды необоснованно прекратили производство по делу в отношении требования о признании незаконным Постановления № 85-ПП, поскольку содержательный анализ положений акта признанного утратившим силу носит ярко выраженный ненормативный характер; выводы суда апелляционной инстанции о том, что у органов государственной власти не возникла обязанность по заключению соглашения о государственном частном-партнерстве с заявителем противоречат закону и обстоятельствам дела; доводы органов государственной власти Мурманской области об отсутствии финансирования не подтверждаются имеющимися в деле доказательствами.  

В отзывах на кассационную жалобу Правительство, Минздрав, Минразвитие и Минфин возражали против ее удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали свои позиции. 

Минфин о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещен надлежащим образом, однако представителей в судебное заседание не направил, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для ее рассмотрения.

Законность судебных актов проверена в кассационном порядке. 

Как установили суды и подтверждается материалами дела, 01.08.2017 Общество вышло с предложением о реализации проекта ГЧП по реконструкции здания приемного отделения для создания объекта здравоохранения - регионального сосудистого центра на базе государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Мурманская областная клиническая больница им. П.А.Баяндина». 

Решением Минздрава от 21.09.2017 названное предложение направлено в Минразвитие для оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества. 

Приказом Минразвития от 15.12.2017 № 188-ОД утверждено положительное заключение об оценке эффективности предлагаемого проекта ГЧП и определения его сравнительного преимущества, а Постановлением Правительства от 28.12.2017 № 644-ПП принято решение о реализации проекта ГЧП (далее - Постановление № 644-ПП).

Минздравом 12.01.2018 в сети «Интернет» размещено сообщение о принятии заявлений от иных лиц о намерении участвовать в конкурсе на право заключения рассматриваемого соглашения. 

Постановлением № 85-ПП признано утратившим силу Постановление Правительства от 28.12.2017 № 644-ПП о реализации рассматриваемого государственно-частного партнерства,  в связи с чем решением Минздрава от 28.02.2018 отменило свое ранее изданное положительное решение от 21.09.2017, а Минразвитие приказом от 28.02.2018 № 43-ОД отменило свой приказ от 15.12.2017 № 188-ОД о положительном заключении проекта.

Полагая, что такие действия ответчиков направлены на уклонение от заключения соглашения о ГЧП, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции в части требований о признании незаконным Постановления № 85-ПП производство по делу прекратил, в удовлетворении оставшейся части требований отказал.

Апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы кассационной жалобы и возражения в отношении нее, проверив законность принятых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены или изменения.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», действовавшего на момент принятия оспариваемых судебных актов, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. 

Аналогичным образом, в соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Вопреки доводам кассационной жалобы суды двух инстанций оценив положения оспариваемых актов, сделали обоснованный вывод о том, что Постановление № 644-ПП является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Как правильно указал суд апелляционной инстанции Постановление № 644-ПП в целях развития программы здравоохранения в Мурманской области устанавливает цели и задачи проекта государственно-частного партнерства по реконструкции здания приемного отделения больницы с целью создания Регионального сосудистого центра, а также устанавливает правила его реализации, в котором может принять участие неограниченный круг лиц (инвесторов), то есть содержит все признаки нормативного, а не индивидуального акта.

При этом судами учтены положения регионального законодательства, предусматривающие то, что решение о реализации проекта государственно-частного партнерства в Мурманской области принимается нормативным правовым актом (пункт 1.2, 3.1, 3.2 Постановления Правительства Мурманской области от 30.06.2016 № 322-ПП «О подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации, контроле и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве»).

Установив нормативный характер Постановления № 644-ПП, суды верно распространили его природу и на спорное Постановление № 85, которым Постановление № 644-ПП признано утратившим силу. 

Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 АПК РФ.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (далее в настоящей главе - нормативный правовой акт) рассматриваются Судом по интеллектуальным правам по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 23 Кодекса.

Из приведенных норм следует, что арбитражная юрисдикция по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время ограничена компетенцией Суда по интеллектуальным правам с учетом соответствующей специализации означенного судебного органа.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Установив, что требование о признании незаконным Постановления                    № 85-ПП  неподведомственно арбитражному суду, суд первой инстанции правомерно прекратил производство в данной части применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. 

По настоящему делу заявителем также оспариваются действия ответчиков по уклонению от заключения с Обществом государственно-частного соглашения, решение Минздрава от 28.02.2018 и приказ Минразвития 28.02.2018 № 43-ОД об отмене своих актов, изданных во исполнение Постановления № 85-ПП.

Для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо наличие одновременно двух обстоятельств: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Суд первой инстанции принял во внимание, что действия и акты Минздрава и Минразвития направлены на исполнение нормативного правового акта – Постановления № 85-ПП, который на предмет его законности и противоречия федеральному законодательству в компетентный суд не оспорен, счел их основанными на действующем нормативном правовом акте регионального значения и не нарушающими прав и законных интересов заявителя, в связи с чем отказал в удовлетворении соответствующей части заявления. 

Апелляционный суд соглашаясь с решением суда первой инстанции также указал на отсутствие доказательств того, что оспариваемые Обществом действия и акты нарушают права Общества.

При этом суды двух инстанций руководствуясь положениями частей 1, 5, 9, пункта 2 части 2 статьи 10, пункта 6 части 7 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №224-ФЗ) исходили из отсутствия положений, возлагающих на публичного партнера безусловную обязанность заключить соглашение с инициатором проекта и наличие соответствующих положений допускающих прекращение реализации  проекта с планируемым использованием бюджетных средств в случае отсутствия таких средств.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Поскольку выводы судов первой и апелляционной  инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено, оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов судов, несогласие Общества с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судами положений Закона №224-ФЗ, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения норм вышеназванного законодательства, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. 

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.08.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2018 по делу № А42-4526/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» - без удовлетворения.

 

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

О.А. Алешкевич

Л.Б. Мунтян