ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, 357601, http://www.16aas.arbitr.ru,

e-mail: info@16aas.arbitr.ru, тел. 8 (87934) 6-09-16, факс: 8 (87934) 6-09-14

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А63-4426/2021

г. Ессентуки

14 декабря 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 декабря 2021 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Сомова Е.Г., судей Семенова М.У. и Белова Д.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы комитета Ставропольского края по государственным закупкам, государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Стававтодор» на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.08.2021 по делу № А63-4426/2021, при участии: от комитета Ставропольского края по государственным закупкам – ФИО2 (доверенность от 11.01.2021; до перерыва), от общества с ограниченной ответственностью «СтройЮгРегион» – ФИО3 (доверенность от 02.10.2020), от общества с ограниченной ответственностью «Дорстрой» – ФИО4 (доверенность от 29.11.2021; до перерыва), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «СтройЮгРегион» (далее – общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения от 05.03.2021 № 0121200004721000005 государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Стававтодор» (далее – учреждение) об отмене открытого конкурса в электронной форме на проведение работ по строительству объекта «Кавминводский велотерренкур»; о признании недейственным приказа от 05.03.2021 № 01-05/269 комитета Ставропольского края по государственным закупкам (далее – комитет) о размещении решения от 05.03.2021 № 0121200004721000005 об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на официальном сайте единой информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; о понуждении комитета рассмотреть вторые части заявок на участие в открытом конкурсе на проведение работ по строительству объекта «Кавминводский велотерренкур» и вынести итоговый протокол об определении победителя торгов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, общество с ограниченной ответственностью «Дорсервис-09», общество с ограниченной ответственностью «Дормост», закрытое акционерное общество «СМУ-4», общество с ограниченной ответственностью «Дорстрой».

Решением от 27.08.2021 (с учетом исправительного определения от 02.09.2021) требования общества удовлетворены в полном объеме. 

В апелляционной жалобе комитет и учреждение просили отменить решение от 27.08.2021 и отказать в удовлетворении требований. Заявители указали на ошибочность выводов суда об отсутствии обстоятельств непреодолимой силы, которые бы позволили учреждению принимать решение от 05.03.2021 об отмене открытого конкурса на проведение работ по строительству объекта «Кавминводский велотерренкур». Принятие Правительством Ставропольского края постановления № 72-п от 01.03.2021 «Об отмене некоторых постановлений Правительства Ставропольского края» (далее – постановление № 72-п), исключает возможность дальнейшего проведения конкурса, поскольку это противоречило бы принципам эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг и привело бы к причинению материального и (или) нематериального ущерба всем участникам закупки.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

До начала судебного заседания от комитета поступило ходатайство об отказе от жалобы, против принятия которого не возражали представители общества и ООО «Дорстрой».

Согласно части 1 статьи 282 АПК РФ суд апелляционной инстанции прекращает производство по апелляционной жалобе, если от лица, ее подавшего, после принятия апелляционной жалобы к производству арбитражного суда поступило ходатайство об отказе от апелляционной жалобы и отказ был принят арбитражным судом в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

В силу части 5 статьи 49 АПК РФ арбитражный суд не принимает отказ истца от иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц.

Рассмотрев заявление комитета об отказе от апелляционной жалобы, судебная коллегия не установила оснований для его удовлетворения, поскольку предметом спора является оспаривание действий государственного заказчика, выразившихся в отмене торгов на строительство объекта. Согласно отстаиваемой на протяжении всего рассмотрения спора позиции комитета и учреждения, строительство объекта, в отношении которого отменены торги, предполагается осуществить в границах особо охраняемых природных территорий (памятников природы краевого значения «Гора Змейка» и «Гора Бештау»). Таким образом, апелляционная жалоба подана комитетом в целях соблюдения природоохранного законодательства, в защиту публичных интересов; спорные требования затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Изучив материалы дела, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 17.01.2021 на сайте http://www.rts-tender.ru размещено извещение № 0121200004721000005 о закупке, проводимой в виде открытого конкурса в электронной форме на проведение работ по строительству объекта «Кавминводский велотерренкур».

Согласно положениям конкурсной документации (подпункт 5.2) окончание срока подачи заявок на участие в конкурсе 09.02.2021 08 часов 00 минут по московскому времени. В срок, установленный до 16.02.2021 вторые части заявок на участие в конкурсе не рассмотрены, что явилось основанием для подачи обществом (участником конкурса) в антимонопольный орган жалобы, которая 24.02.2021 решением ФАС России по делу № 21/44/99/24 была признана обоснованной. ФАС России установлено, что уполномоченным органом при проведении закупки нарушен срок рассмотрения вторых частей заявок на участие в конкурсе. Уполномоченному органу выдано предписание от 24.02.2021 со сроком исполнения до 02.03.2021 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе; предписано рассмотреть заявки участников и осуществить их оценку в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

В срок, указанный в предписании, требования ФАС России не исполнены. 

05 марта 2021 года учреждением (заказчиком) принято решение об отмене открытого конкурса на проведение работ по строительству велотерренкура в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы. Комитетом вынесен приказ от 05.03.2021 № 01-05/269 о размещении решения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на официальном сайте единой информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из решения учреждения от 05.03.2021 следует, что оно принято в связи с тем, что проектная документация по строительству велотерренкура разработана с учетом границ памятников природы краевого значения «Гора Змейка» и «Гора Бештау», утвержденных постановлением Правительства Ставропольского края от 30.01.2020 № 39-п «О внесении изменения в границу памятника природы краевого значения «Гора Змейка» (далее – постановление № 39-п) и постановлением Правительства Ставропольского края № 41-п «О внесении изменения в границу памятника природы краевого значения «гора Бештау» (далее – постановление № 41-п). Однако в связи с отменой постановлением № 72-п постановлений № 39-п и № 41-п памятники краевого значения «Гора Змейка» и «Гора Бештау» существуют в прежних границах, ранее утвержденных постановлениями Правительства Ставропольского края от 16.09.2016 № 407-п (далее – постановление № 407-п) и 26.06.2015 № 273-п (далее – постановление № 273-п). При этом трасса предполагаемого к строительству велотерренкура пересекает границы упомянутых памятников природы, что не соответствует природоохранному законодательству.

Считая свои права нарушенными, общество обратилось в суд с заявлением о признании недействительными решений учреждения и комитета.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции исходил из следующего.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом № 44-ФЗ.

В соответствии с частью 1, 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. 

В силу части 1 статьи 36 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе по одному и более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. После размещения в единой информационной системе извещения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик не вправе вскрывать конверты с заявками участников закупки. При проведении электронных процедур оператор электронной площадки возвращает заявки участникам закупки в течение одного часа с момента размещения в единой информационной системе извещения об отмене электронной процедуры с одновременным уведомлением в форме электронного документа участника электронной процедуры об отмене такой процедуры. В случае отмены определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик не позднее следующего рабочего дня после даты принятия решения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) обязан внести соответствующие изменения в план-график. 

На основании части 2 статьи 36 Закона № 44-ФЗ по истечении срока отмены определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 указанной статьи и до заключения контракта заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) только в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы в соответствии с гражданским законодательством. 

В силу пункта 3 статьи 401 ГК РФ для признания обстоятельства непреодолимой силой необходимо, чтобы оно носило чрезвычайный и непредотвратимый при данных условиях характер. Требование чрезвычайности подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях. Если иное не предусмотрено законом, обстоятельство признается непредотвратимым, если любой участник гражданского оборота, осуществляющий аналогичную с должником деятельность, не мог бы избежать наступления этого обстоятельства или его последствий. 

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» в силу пункта 3 статьи 401 ГК РФ для признания обстоятельства непреодолимой силой необходимо, чтобы оно носило чрезвычайный и непредотвратимый при данных условиях характер. 

Требование чрезвычайности подразумевает исключительность обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях. Если иное не предусмотрено законом, обстоятельство признается непредотвратимым, если любой участник гражданского оборота, осуществляющий аналогичную с должником деятельность, не мог бы избежать наступления этого обстоятельства или его последствий.

Суд первой инстанции признал несостоятельными доводы учреждения о том, что принятие Правительством Ставропольского края постановления № 72-п, которым были восстановлены ранее измененные постановлениями № 39-п и № 41-п границы памятников природы краевого значения «Гора Змейка» и «Гора Бештау», является обстоятельством непреодолимой силы, позволяющим на основании части 2 статьи 36 Закона № 44-ФЗ до заключения контракта отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя). Суд указал, что издание органом власти нормативного акта предполагает выполнение определенных процедур, что само по себе указывает на отсутствие такого необходимого критерия как чрезвычайность. Положения пункта 1 статьи 417 Гражданского кодекса, предусматривающие прекращение обязательств в результате издания акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, не распространяется на порядок проведения торгов. 

Вместе с тем суд не учел следующее.

В ходе рассмотрения спора комитет и учреждение в обоснование своей позиции приводили доводы о том, что проектная документация по строительству объекта «Кавминводский велотерренкур» разработана с учетом границ памятников природы краевого значения «Гора Бештау» и «Гора Змейка», утвержденных постановлениями № 39-п и № 41-п. В результате принятия постановления № 72-п памятники природы восстановлены в прежних границах, ранее утвержденных постановлениями № 407-п № 273-п. При этом трасса предполагаемого к строительству велотерренкура пересекает границы упомянутых памятников природы, что не соответствует природоохранному законодательству. 

В подтверждение названных обстоятельств ответчики ссылались представление прокурора от 18.02.2021 №7/2-11-2021, в котором отражены результаты проверки соблюдения природоохранного законодательства при проведении спорных торгов.

Из представления прокурора следует, что проектом контракта на строительство объекта «Кавминводский велотерренкур», выполненного ООО «Реалпроект», установлено, что согласно размещённому в ЕИС разделу 7 проектной документации «Кавминводский велотерренкур» объект не входит в границы особо охраняемых природных территорий, что подтверждается письмом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 08.12.2020 № 05/04-12263. В непосредственной близости к проектируемому объекту расположены особо охраняемые природные территории: государственный природный заказник краевого значения «Бештаугорский» и памятники природы краевого значения «Гора Змейка», «Гора Развалка», «Гора Железная», «Гора Бештау».

Вместе с тем в декабре 2020 года Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края подготовлены проекты постановлений Правительства Ставропольского края «О внесении изменений в постановление Правительства Ставропольского края от 28.06.2016 № 249-п «О создании государственного природного заказника краевого значения «Бештаугорский» и «О внесении изменения в границу памятника природы краевого значения «Гора Бештау», утверждённую постановлением Правительства Ставропольского края от 26.06.2015 № 273-п», согласно пояснительным запискам к которым предлагается внести изменения в границы и площадь указанных особо охраняемых природных территорий в связи с частичным наложением сформированных для строительства объекта «Кавминводский велотерренкур» земельных участков на особо охраняемые природные территории.

В согласовании указанных изменений границ и площади памятника природы краевого значения «Гора Бештау» в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон № 33-ФЗ) 12.01.2021 Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (письмом № 02-15-29/272) отказано, поскольку законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях упразднение или изъятие части таких территорий регионального значения не предусмотрено, а ликвидация, изменение границ и исключение участков из ООПТ является изменением и ослаблением установленного режима особой охраны ООПТ вплоть до полного снятия ограничений хозяйственной деятельности и противоречит действующему законодательству. В процессе обеспечения особой охраны ООПТ регионального значения необходимо соблюдать требования природоохранного законодательства.

Кроме того, решением Ставропольского краевого суда от 14.01.2021 по административному делу № Зв-17/2020 (№ За-1/2021) признано недействующим в части постановление Правительства Ставропольского края от 24.06.2019 № 276-п «О внесении изменений в постановление Правительства Ставропольского края от 28 июня 2016 года № 249-п «О создании государственного природного заказника краевого значения «Бештаугорский» (далее - Постановление от 24.06.2019 № 276-п) и недействующим постановление Правительства Ставропольского края от 30.01.2020 № 38-п «О внесении изменений в постановление Правительства Ставропольского края от 28.06.2016 года № 249-п «О создании государственного природного заказника краевого значения «Бештаугорский», в связи с чем границы государственного природного заказника «Бештаугорский» расширились до размеров, которые были определены изначально. 

Изучением содержащихся в конкурсной и проектной документации координат поворотных точек планируемого к строительству объекта «Кавминводский велотерренкур» установлено, что местами выполнения работ в числе прочих определены территории государственного природного заказника краевого значения «Бештаугорский» и памятника природы краевого значения «Гора Бештау».

Таким образом, в рамках прокурорской проверки установлен факт прохождения планируемого к строительству велотерренкура в границах особо охраняемых природных территорий.

Данное обстоятельство также подтверждается экспертным заключением ФГБУН «Институт географии Российской Академии наук от 05.02.2021 № 13203-2115/28 и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Пунктом 1 статьи 95 Земельного кодекса установлено, что к землям особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Согласно пункту 3 статьи 95 Земельного кодекса на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Согласно преамбуле Закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (пункт 1 статьи 25 Закона N 33-ФЗ).

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (пункт 1 статьи 27 Закона N 33-ФЗ). 

В соответствии с частью 2 статьи 59 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон № 7-ФЗ) запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

При этом в силу статьи 1 Закона N 7-ФЗ под объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, понимаются объекты капитального строительства и (или) другие объекты, а также их совокупность, объединенных единым назначением и (или) неразрывно связанных физически или технологически и расположенных в пределах одного или нескольких земельных участков.

Проектирование и размещение в границах особо охраняемых природных территорий объекта капитального строительства - велотерренкура противоречит приведенным выше положениям природоохранного законодательства.

Положениями Закона N 44-ФЗ не регламентировано поведение заказчика, установившего во время проведения торгов несоответствие конкурсной документации положениям действующего законодательства.

Согласно статье 6 Гражданского кодекса в случаях, когда отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

Отсутствие специальных указаний в Законе N 44-ФЗ о том, какие действия должен совершить заказчик в указанной выше ситуации, не исключает необходимости соблюдения требований добросовестности, разумности и справедливости (пункт 2 статьи 6 Гражданского кодекса).

При таких обстоятельствах действия заказчика, издавшего акт об отмене торгов после окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе и до подписания проекта контракта и опубликовавшего его в установленном порядке, следует признать соответствующими требованиям добросовестности, разумности и справедливости, поскольку возможность изменения существенных условий контракта, связанных с определением иного маршрута и протяженности планируемого к строительству велотерренкура, не предусмотрена документацией о закупке и контрактом (часть 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ), а заключение контракта для его последующего расторжения не соответствует требованиям разумности.

Аналогичная правовая позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.04.2015 по делу N А63-7215/2014.

При таких обстоятельствах основания удовлетворения требований общества отсутствуют. Решение суда подлежит отмене в с принятием нового судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено. 

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 27.08.2021 по делу № А63-4426/2021 отменить, принять новый судебный акт.

В удовлетворении исковых требования общества с ограниченной ответственностью «СтройЮгРегион» отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Е.Г. Сомов

Судьи:М.У. Семенов

Д.А. Белов