ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. / факс + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-2129/2017

30 января 2018 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена   23 января  2018 года 

Постановление изготовлено в полном объеме      30 января  2018 года 

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Градовой О.Г., Омельченко В.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи  секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии до объявления перерыва в судебном заседании представителей: от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» - ФИО2, по доверенности от 09.01.2018 б/н,  ФИО3, по доверенности от 09.01.2018 б/н, от Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя -  ФИО4, по доверенности от 09.01.2018 № 5, ФИО5, по доверенности от 09.01.2018 № 8, от Управления Федерального казначейства по г. Севастополю – ФИО6, по доверенности от 28.07.2017 № 74-14-21, в отсутствие Департамента здравоохранения города Севастополя, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства,

при участии после окончания перерыва в судебном заседании представителей: от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» - ФИО2, по доверенности от 09.01.2018 б/н,  ФИО3, по доверенности от 09.01.2018 б/н, от Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя -  ФИО4, по доверенности от 09.01.2018 № 5, ФИО5, по доверенности от 09.01.2018 № 8, от Управления Федерального казначейства по г. Севастополю – ФИО6, по доверенности от 28.07.2017 № 74-14-21, от Департамента здравоохранения города Севастополя – ФИО7, по доверенности от 15.01.2018 № 9,

продолжив после окончания перерыва в судебном заседании рассмотрение апелляционной жалобы Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 12 сентября 2017 года по делу № А84 -2129/2017 (судья Минько О.В.)

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования города Севастополя, при участии заинтересованных лиц: Управления Федерального казначейства по г. Севастополю, Департамента здравоохранения города Севастополя

о признании незаконным решения,

                                                                    установил:

 

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Севастополя «Центр  экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» (далее – ГБУЗС «ЦЭМПиМК»,  заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования города Севастополя (далее – ТФОМС города Севастополя, Фонд, орган контроля) о признании незаконным решения в виде требования  от 17.04.2017 осуществить возврат в бюджет территориального фонда  средств в размере 27347206,29 руб., затраченных на расходование средств обязательного медицинского страхования: в 2015 году на оплату видов медицинской помощи гражданам Украины и лицам без гражданства в размере 24517704,40 руб.; в 2016 году на оплату видов медицинской помощи на массовых городских мероприятиях в размере 1353243,60 руб., оплату расходов в сумме 780605,00 руб. на приобретение укладок эпидемиологических, на списание дизтоплива в размере 155001,65 руб., на выплату заработной платы в размере 428066,87 руб.; в 2017 году на выплату заработной платы в размере 112584,77 руб., а также уплатить штраф в сумме 2 734 720,63 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены  Управление Федерального казначейства по г. Севастополю (далее – Управление), Департамент здравоохранения города Севастополя (далее – Департамент здравоохранения).

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 12.09.2017 заявление удовлетворено, оспоренное решение признано незаконным. С ТФОМС по городу Севастополю в пользу заявителя взысканы расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Не согласившись с принятым решением, ТФОМС города Севастополя обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на  нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неполное выяснение обстоятельств дела, полагая оспариваемое требование законным, а установленные нарушения документально подтвержденными.

В отзыве на апелляционную жалобу Учреждение возражает против доводов жалобы, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании 16.01.2018 был объявлен перерыв до 12 час. 00 мин. 23.01.2018. Информация о перерыве в судебном заседании своевременно размещена на официальном сайте суда в сети Интернет.

В судебном заседании представители ТФОМС города Севастополя поддержали доводы, приведенные в апелляционной жалобе и письменных пояснениях, а представители Учреждения, Управления казначейства и Департамента здравоохранения  возражали против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве и в дополнительных пояснениях к отзыву на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции усматривает основания для частичной отмены принятого по делу судебного акта в связи со следующим. 

В период с 27.02.2017 по 07.04.2017 на основании приказа директора ТФОМС города Севастополя от 17.02.2017 № 30 согласно плану работы Территориального фонда обязательного медицинского страхования г. Севастополя по проведению проверок на 2017 год в Учреждении была проведена плановая комплексная проверка по вопросу использования  средств обязательного медицинского страхования за период 2015, 2016, январь 2017 года.

Результаты проверки оформлены актом плановой, комплексной проверки  от 07.04.2017 № 5.

Выявив в ходе плановой комплексной проверки соблюдения законодательства об обязательном медицинском страховании (далее - ОМС) и целевого использования средств территориальной программы ОМС нарушения, допущенные учреждением при осуществлении деятельности за период с 2015, 2016, январь 2017, ТФОМС города Севастополя направил учреждению требование от 17.04.2017, которым обязал учреждение в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ, Закон об обязательном медицинском страховании) в срок в течении 10 рабочих дней со дня предъявления требования осуществить возврат в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования денежных средств в размере 27 347 206,29 руб., использованных не по целевому назначению, а также 2 734 720,63 руб. штрафа за нецелевое использование указанных средств.

Не согласившись с указанным требованием органа контроля, Учреждение оспорило его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявление и признавая оспоренное требование Территориального фонда незаконным, суд первой инстанции пришел к следующим выводам: денежные средства ОМС в размере 24517704,40 руб. израсходованы заявителем на оказание медицинской помощи гражданам Украины и лицам без гражданства в соответствии с разделом 4 Территориальной программы, утвержденной Постановлением Правительства  Севастополя № 705 от 31.12.2014, что не является нецелевым расходованием; учреждение вправе производить временное заимствование средств ОМС между различными источниками в пределах одного юридического лица и одного финансового года, исходя из положений приказа Министерства финансов Российской Федерации от 16.12.2010 № 174н «Об утверждении плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкции по его применению», в связи с чем расходование средств ОМС на оплату видов медицинской помощи на массовых городских мероприятиях в размере 1353243,60 руб. не является нарушением Закона об обязательном медицинском страховании; получив целевую субсидию Учреждение произвело компенсацию понесенных расходов за счет средств ОМС из средств бюджета города Севастополя на лицевой счет ОМС, в связи с чем возврат указанных сумм повлечет возмещение в двойном размере; приобретение укладок эпидемиологических на сумму 780605,00 руб. является целевым использованием денежных средств ОМС, поскольку укладки относятся к основным средствам, расходы на приобретение которых предусмотрены разделом 4 Территориальной программы за счет средств ОМС; нецелевое списание дизельного топлива на сумму 155001,65 руб. не имело места, поскольку факт списания топлива подтвержден приказами по предприятию и актами о списании материальных запасов; факт нецелевого использования денежных средств ОМС в размере 428066,87 руб. в июле – декабре 2016 года и в размере 112584,77 руб. в январе 2017 года на выплату заработной платы водителям из расчета нормы продолжительности рабочей недели 39 часов не доказан.

Апелляционный суд не может согласиться в полной мере с выводами суда первой инстанции и находит доводы апелляционной жалобы по существу оспариваемых заявителем нарушений частично обоснованными в связи со следующим.

Факт оказания ГБУЗС «ЦЭМПиМК» экстренной и неотложной помощи гражданам Украины и лицам без гражданства подтвержден представленными в дело доказательствами, Учреждением не оспаривается, спорным является вопрос об источнике финансирования оказанных медицинских услуг.

В своем заявлении в арбитражный суд Учреждение подтверждает, что в 2015 году им была оказана медицинская помощь гражданам Украины и лицам без гражданства в количестве 17029 пациентов на сумму 29121292,90 руб. (даже в большем размере, чем установлено актом проверки), что подтверждено заявителем представленными в Департамент сведениями о затратах на оказание скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи от 17.11.2016 исх. № 1770 (л.д.278, 279, т.1).

На основании постановления Правительства Севастополя от 07.12.2015 № 1165-ПП «Об утверждении Порядка расходования иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджету города Севастополя на компенсацию расходов, связанных с оказанием в 2015 году медицинскими организациями, подведомственными органам исполнительной власти  субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, вынужденно покинувшим территорию Украины и прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, медицинской помощи, а также затрат по проведению указанным лицам профилактических прививок, включенных в календарь профилактических прививок по эпидемиологическим показаниям» и приказа Департамента здравоохранения города Севастополя от 28.12.2015 № 1296 «О порядке предоставления субсидии на иные цели»  оплата за оказанные медицинские услуги данной категории граждан поступила учреждению в виде субсидии на компенсацию расходов связанных с оказанием медицинской помощи указанным категориям граждан, что подтверждается платежными поручениями № 324068 от 30.12.2015 на сумму 8897651,00 руб. и  № 452031 от 27.05.2016  на сумму 15 620 053,40 руб. (л.д.290, т.1, л.д. 93, т.2).

Приказами главного врача ГБУЗС «ЦЭМПиМК» от 25.12.2015 № 368, от 09.06.2016 № 197, от 19.08.2016 № 320 в связи с выделением федеральным бюджетом субсидии на компенсацию расходов, связанных с оказанием в 2015 году медицинскими организациями гражданам Украины и лицам без гражданства медицинской помощи,  расходы фонда обязательного медицинского страхования возмещены, денежные средства восстановлены на лицевом счете 22746щ83670, открытом для проведения операций со средствами обязательного медицинского страхования, что отражено также в акте проверки  (л.д. 289, т.1, л.д. 89-92, т.2).

Кроме того, за счет средств ОМС в 2016 году Учреждение оплачивало расходы на медицинское обеспечение массовых городских мероприятий на общую сумму 1 353 243,60 руб.

Согласно постановлению Правительства Севастополя г. Севастополя № 767-ПП от 04.08.2016 «Об утверждении порядка расходования в 2016 году средств бюджета г. Севастополя на медицинское обеспечение массовых городских мероприятий в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения г. Севастополя на 2015-2020 г.г.» финансирование медицинского обеспечения массовых городских мероприятий производится за счет средств бюджета города Севастополя.

Оплата за оказанные услуги поступила Учреждению в виде субсидии, что подтверждается платежными поручениями № 548661 от 18.08.2016 на сумму 823778,90 руб. , № 661081 от 16.11.2016 на сумму 170662,40 руб., № 706237 от 16.12.2016 на сумму 36701,70 руб., № 720007 от 23.12.2016 на сумму 3025567,27 руб. (л.д. 220, 240, 257 т.2, л.д.2 т.3).

При поступлении субсидии ГБУЗС «ЦЭМПиМК» произвело компенсацию денежных средств на лицевой счет ОМС, что подтверждается приказами главного врача, заявками на кассовые расходы, отражено в акте проверки и не оспаривается Фондом.

Базовым нормативным актом для сферы здравоохранения Российской Федерации, устанавливающим правовые основы ее регулирования, закрепляющим конституционные права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, гарантии и механизмы их реализации, определяющим права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

Помимо Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, законодательство в сфере здоровья включает в себя также Закон об обязательном медицинском страховании, который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования.

В пункте 1 статьи 3 Закона об обязательном медицинском страховании дается понятие обязательного медицинского страхования, который подразумевает систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Застрахованным лицом является физическое лицо, на которое распространяется обязательное медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 7 статьи 3 данного Закона).

Согласно статье 9 Закона об обязательном медицинском страховании субъектами обязательного медицинского страхования являются застрахованные лица, страхователи, Федеральный фонд, участники обязательного медицинского страхования - территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

Исходя из пункта 7 статьи 14, статьи 37 вышеупомянутого Закона права застрахованных лиц на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, равно как и деятельность страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования реализуются на основании договоров о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, а также договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

В соответствии с пунктом 1 статьи 38 Закона об обязательном медицинском страховании по договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам в соответствии с условиями, установленными территориальной программой обязательного медицинского страхования, за счет целевых средств.

Таким образом, при осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования у страховых медицинских организаций возникают договорные отношения, во-первых, с соответствующим территориальным фондом обязательного медицинского страхования, во-вторых, с медицинскими организациями в части реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования и оплаты медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 5 статьи 10 Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Утверждение программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи является полномочием Правительства Российской Федерации.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 № 1273 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 216 и 2017 годов» и постановлением Правительства Севастополя от 31.12.2014 № 705 «Об утверждении территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам города Севастополя медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам на указанный период медицинской помощи и Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам города Севастополя медицинской помощи соответственно.

Разделами V указанных Программы и Территориальной программы предусмотрены источники финансового обеспечения программы, в том числе средства ОМС. За счет средств ОМС в рамках Программы и Территориальной программы оказывается медицинская помощь только застрахованным лицам. Финансовое обеспечение скорой медицинской помощи не застрахованным по обязательному медицинскому страхованию лицам осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ указанных положений действующего законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что расходы заявителя, связанные с оказанием неотложной медицинской помощи лицам без гражданства и гражданам Украины не могут осуществляться за счет средств ОМС.

Федеральный закон об обязательном медицинском страховании предусмотрел, в частности, что объем гарантированного бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования определяется путем принятии территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования, а также установил порядок организации и гарантии финансового обеспечения бесплатного оказания медицинской помощи в соответствии с указанными программами.

Одной из таких гарантий, обеспечивающих как строго целевое использование средств обязательного медицинского страхования, так и учет прав и интересов его участников - страховых медицинских организаций и медицинских организаций, выступает установление тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с определенной  Законом об обязательном медицинском страховании структурой тарифа, которая включает в себя перечень расходов медицинских организаций, которые они несут в связи с оказанием медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования (статья 30 и часть 7 статьи 35).

Соответственно, в силу приведенных законоположений медицинская организация вправе получать средства обязательного медицинского страхования исключительно за оказание медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.  При этом согласно части 11 статьи 40 Закона об обязательном медицинском страховании территориальный фонд обязательного медицинского страхования в порядке, установленном Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

Довод заявителя о том, что отсутствовало финансирование расходов на оказание медицинской помощи в экстренной форме в проверяемый  период и компенсация расходов была осуществлена Департаментом здравоохранения на основании постановлений Правительства Севастополя от 07.12.2015 № 1165-ПП и от 04.08.2016 № 767-ПП  в виде субсидий только в 2016 году, не может быть принят во внимание, поскольку данное обстоятельство не позволяет использовать средства ОМС на указанные заявителем цели в связи с тем, что это не соответствует законодательству об обязательном медицинском страховании, бездействие государственных органов не может служить оправданием нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования.

Таким образом, факт нецелевого использования средств Фонда в сумме 24517704,40 руб. на оказание медицинской помощи гражданам Украины и лицам без гражданства и в сумме  1353243,60 руб. на оплату видов медицинской помощи на массовых городских мероприятиях  апелляционный суд признает доказанным.

Доводы заявителя о том, что использование средств ОМС не является использованием бюджетных средств и не может быть квалифицировано как нецелевое использование, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет такое понятие только в отношении бюджетных средств, основаны на неверном понимании норм права.

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закреплен в статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Под нецелевым использованием бюджетных средств согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона об обязательном медицинском страховании территориальный фонд осуществляет управление средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, предназначенными для обеспечения гарантий бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ обязательного медицинского страхования и в целях обеспечения финансовой устойчивости обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, а также решения иных задач, установленных данным Федеральным законом, положением о территориальном фонде, законом о бюджете территориального фонда.

Часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании предусматривает, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции признает подтвержденным факт нецелевого использования Учреждением средств фонда обязательного медицинского страхования, списанных со счета, открытого для учета средств обязательного медицинского страхования, на оплату расходов, связанных с оказанием медицинской помощи гражданам Украины и лицам без гражданства и организации медицинского  обеспечения городских мероприятий. Указанный факт косвенно признан самим заявителем, который восстановил на счетах денежные средства, использованные не по целевому назначению.

В этой связи выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушений требований Закона об обязательном медицинском страховании не соответствуют фактическим обстоятельства дела.

В то же время суд апелляционной инстанции  поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что поскольку Учреждением фактически восстановлены на счете обязательного медицинского страхования денежные средства, использованные не по целевому назначению, оснований для повторного их возмещения не имеется.

Исправление выявленных ошибок в бухгалтерском учете предусмотрено Федеральным законом от 06.12.2012 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», Инструкцией по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений), утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н. Предусмотренный данными нормативными актами порядок исправления выявленных ошибок в бухгалтерском учете соблюден Учреждением. Денежные средства в течение отчетного периода были восстановлены Учреждением на счет обязательного медицинского страхования со счета по получению субсидии в той же сумме, что и ранее были списаны.

Восстановление Учреждением средств отражено ТФОМС города Севастополя в акте проверки  от 07.04.2017.

При данных обстоятельствах суд приходит к выводу, что требование органа контроля о перечислении в бюджет территориального фонда указанных средств фактически будет означать не их возврат, а изъятие денежных средств, принадлежащих медицинскому учреждению, то есть применение к ней штрафных санкций, не предусмотренных законодательством.

Указанный вывод согласуется с позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.05.2016 № 306-КГ16-4659.

Доводы ТФОМС города Севастополя в апелляционной жалобе о том, что законодательно данный вид возврата денежных средств не предусмотрен, не свидетельствует о неправомерности вывода суда первой инстанции, поскольку факт восстановления неправомерно списанных средств, то есть их возврата, подтвержден материалами дела, не оспаривается Фондом, и выполнение Учреждением оспариваемого требования в данной части действительно повлечет фактическое получение Фондом спорных денежных средств в двойном размере.

Таким образом, оспоренное требование органа контроля в части обязания возместить в бюджет территориального фонда денежные средства в размере 24517704,40 руб. и 1353243,60 руб. соответственно, правомерно признано судом незаконным.

Вместе с тем, суд первой инстанции не учел, что Учреждением допущено нарушение требований Закона об обязательном медицинском страховании, а потому оспариваемое требование в части уплаты  штрафа в размере 10 % от суммы нецелевого использования средств в размере 2451770,44 руб. и 135324,36 руб. является законным и соответствует положениям, предусмотренным частью 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании.

Оспаривая правомерность привлечения к ответственности, Учреждение фактически ссылается на то обстоятельство, что в последующем денежные средства были использованы по установленному для них назначению, что исключает возможность привлечения к ответственности.

Данные доводы Учреждения являются ошибочными.

Нецелевое расходование бюджетных средств, с учетом понятия денежного обязательства получателя бюджетных средств, предусматривает установление факта исполнения получателем таких средств денежных обязательств перед юридическими и физическими лицами, возникших из гражданско-правовой сделки либо в силу закона, за счет целевых средств бюджета либо внебюджетного фонда с нарушением целевого назначения.

Учреждением не оспаривается, что первоначально денежные средства были списаны с нарушением целевого назначения и были восстановлены на счете обязательного медицинского страхования в последующем.

Основанием для привлечения к ответственности является сам факт совершения правонарушения. Последующее устранение совершенного правонарушения не может служить основанием для освобождения от ответственности.

В части требований о признании незаконным решения ТФМОС по городу Севастополю по эпизоду о возврате денежных средств ОМС в размере 780605,00 руб.  суд первой инстанции пришел к выводу о целевом использовании средств ОМС, поскольку укладки относятся к основным средствам и расходы на их приобретение предусмотрены разделом 4 Территориальной программы за счет средств ОМС.

Между тем такие выводы суда нельзя признать обоснованными.

Как следует из акта проверки и не оспаривается заявителем, в 2016 году учреждением было приобретено 7 комплектов укладок эпидемиологических на сумму 780605,00 руб. для забора материла от людей и из объектов окружающей среды для исследования на особо опасные инфекционные болезни.

Учреждение полагает, что поскольку приобретение указанных основных средств соответствует целям Закона об обязательном медицинском страховании, необходимо для обеспечения медицинской деятельности центра экстренной медицинской помощи и оказания застрахованным лицам медицинской помощи, то в рассматриваемом случае имеет место целевое использование средств территориальной программы ОМС, но с превышением лимитов расходования этих средств (на сумму свыше 100 000 рублей за единицу приобретенных основных средств). Статья 39 Закона № 326-ФЗ не предусматривает ответственность за превышение лимитов расходования целевых средств ОМС в виде возврата (восстановления) израсходованных средств ОМС и взыскания штрафа.

Согласно статье 16 Закона об основах здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 37 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи.

В соответствии с частью 4 статьи 35 Закона об обязательном медицинском страховании страховое обеспечение в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования устанавливается исходя из стандартов медицинской помощи и порядков оказания медицинской помощи, установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.06.2013 № 388н утвержден Порядок оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, который устанавливает правила оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 19 Порядка № 388н скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь оказывается в соответствии с приложениями № 1 - 15 к настоящему Порядку.

Приложением № 5 к Порядку оказания скорой медицинской помощи определен «Стандарт оснащения станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи поликлиники», установлены требования к оснащению автомобиля скорой медицинской помощи. Требование об оснащенности автомобилей скорой медицинской помощи необходимым медицинским оборудованием направлено на материальное обеспечение гарантий достижения желаемого в области здравоохранения результата при сложившейся системе сил, методов и средств медицинской деятельности. Следовательно, указанное требование относится к порядкам оказания медицинской помощи.

Согласно возражениям на акт проверки необходимость приобретения укладок эпидемиологических Учреждение обосновало пунктом 4.22 названного  Стандарта ввиду необходимости оснащения автомобилей скорой медицинской специализированной помощи.

Однако согласно пункту 4.22 Стандарта «оснащение автомобиля скорой медицинской помощи класса «В» для специализированной психиатрической выездной бригады скорой медицинской помощи»  предусмотрено приобретение комплекта противоэпидемического выездной бригады скорой медицинской помощи, приобретение укладок эпидемиологических стандартом не предусмотрено. Разная комплектация подтверждается также регистрационными удостоверениями. Комплект противоэпидемический «Садолит-1» регистрационное удостоверение № ФСР 2012/13487, укладка эпидемиологическая (противоэпидемическая) регистрационное удостоверение № ФСР 2012/13489.

Кроме того, разделом V Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам города Севастополя предусмотрено, что скорая медицинская помощь при психических расстройствах и расстройств поведения осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, закупка укладок универсальных (эпидемиологических) должна была осуществляться за счет средств бюджета города Севастополя, а не за счет средств ОМС.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции о целевом характере использования средств ОМС на закупку укладок эпидемиологических апелляционная коллегия считает не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, судом неправомерно в этой части удовлетворены требования Учреждения.

В части требований о признании незаконным решения ТФМОС по городу Севастополю по эпизоду о возврате денежных средств ОМС в размере 155001,65 руб. по нецелевому списанию дизельного топлива суд первой инстанции пришел к выводу о целевом использовании средств ОМС, поскольку факт списания топлива подтвержден приказами по предприятию и актами о списании материальных запасов.

Судебная коллегия не соглашается с такими выводами суда первой инстанции.

Актом проверки установлено, что в январе 2016 года при списании дизельного топлива завышены нормы расхода топлива, установленные приказом ГБУЗС «ЦЭМПиМК» от 30.04.2015 № 85, от 30.04.2015 № 86 на  5 автомобилях.

Так, при установленной норме расхода топлива с повышающим коэффициентом 13 литров/100 км применялась норма расхода дизельного топлива: на автомобиле с  государственным номером 

<

***> АМ 14 лит/100 км, на автомобиле с государственным номером 

<

***> АМ – 16лит/100км, на автомобиле с государственным номером 

<

***> АМ – 15лит/100км, на автомобиле с государственным номером 

<

***> АМ – 14лит/100км.

При установленной норме расхода топлива с повышающим коэффициентом 11,9 литров/100 км. на автомобиле с государственным номером 

<

***> применялась норма расхода топлива 13лит/100км.

Кроме того, проверкой установлено, что в период с августа 2016 года при списании дизельного топлива завышены нормы расхода топлива, установленные приказом ГБУЗС «ЦЭМПиМК» от 28.07.2016 № 285 на 3 автомобилях. При установленной норме расхода топлива с повышающим коэффициентом 14,58 лит/100км на автомобилях с гос.номерами А 739 НК и А 625 НК – 14,6лит/100км., при установленной норме с повышающим коэффициентом 14,278лит/100км на автомобиле с гос.номером 

<

***> применялась норма расхода топлива 14,4лит/100км.

Фондом установлено, что при списании дизельного топлива на перечисленные автотранспортные средства применялись завышенные нормы расхода топлива, не соответствующие  Методическим рекомендациям «Нормы расхода топлива и смазочных материалов на автомобильном транспорте» утвержденным распоряжением Минтранса России от 14.03.2008  № АМ-23-р, что привело к нецелевому расходованию средств ОМС в 2016 году в размере 12 308,82 руб.

Также проверкой установлено, что на основании приказа ГБУЗС «ЦЭМПиМК» от 28.07.2016 № 285 «Об утверждении индивидуальных эксплуатационных норм расхода топлива на 100 км. пробега для автомобилей скорой медицинской помощи» гараж ГБУЗС «ЦЭМПиМК» с 01.08.2016 установлены индивидуальные эксплуатационные нормы расхода топлива на автомобиль марки Ford transit - базовая норма - 12,1 л./100 норма расхода с повышающим коэффициентом 14,278 л./100км. Расход дизельного топлива согласно эксплуатационным нормам расхода топлива (14,278 л./100 км) по пробегу за август составил 5691,81 литр, остаток топлива по показателям путевых листов за август 2016 составил  697,23 литра. 

ТФОМС по городу Севастополю установлено, что сверх установленных норм без подтверждающих первичных документов приказом учреждения от 19.08.2016 № 321 утверждено списание дизельного топлива с августа 2015 года по пройденному километражу в объеме 3799литров.

Согласно данным оборотно-сальдовой ведомости по счету 105.33 за август 2016 года в нарушение пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» списано топлива в объеме 9533,81 л., что превышает фактический расход дизельного топлива по путевым листам на 3 836,0 литра, что привело к нецелевому расходованию  средств ОМС в размере 142 660,84 руб.

Таким образом, списание топлива по актам списания без учета пробега автомобиля и установленных норм расхода топлива не соответствует пункту 4 Приложения № 2 к приказу Минфина России от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применений», согласно которому использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов учитывается в соответствии с утвержденными нормами и нормативами.

Доводы заявителя о том, что списание топлива сверх установленных норм  производилось по актам списания, а не по путевым листам,  ввиду обогрева машин скорой помощи, не может быть принят во внимание, так как нормы расходования дизельного топлива установлены учреждением с завышенными коэффициентами уже с учетом необходимых затрат на обогрев салона машины.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что органом контроля допущена арифметическая ошибка при  расчете расходования дизельного топлива в августе 2016 году  на сумму 31,99 руб. Таким образом, оспоренное требование в части возврата средств ОМС обосновано в размере 154 969,66 руб.

Соответственно штрафная санкция за данное нарушение должна исчисляться из размера нецелевого использования средств ОМС в сумме 154 969,66 руб.

В части требований о признании незаконным решения ТФМОС по городу Севастополю по эпизоду о возврате денежных средств ОМС в размере 428 066,87 руб., израсходованных в июле-декабре 2016  и в размере 112 584,77 руб., израсходованных в январе 20187 на оплату заработной платы водителям из расчета нормы продолжительности рабочей недели – 39 часов, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции и находит оспариваемое требование в этой части необоснованным в связи со следующим.

ТФОМС по городу Севастополю полагает, что поскольку согласно изменениям штатного расписания  ГБУЗС «ЦЭМПиМК» от 15.06.2016, с 01.07.2016  должность санитар-водитель, относящаяся к младшему медицинскому персоналу, исключена и введена должность водитель (скорой медицинской помощи), относящаяся к категории «прочий персонал», то  выплата заработной платы водителям с июля по декабрь 2016 года и за январь 2017 года  исходя из нормы продолжительности рабочей недели – 39 часов, а не из нормы - 40 часов, привела  к излишнему начислению заработной платы и нецелевому расходованию средств ОМС на общую сумму 540 651,64 руб.

Однако такие выводы органа контроля не соответствуют требованиям трудового законодательства.

Согласно статье 74 Трудового кодекса Российской Федерации в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменением в технике и технологии производства, со структурной реорганизацией производства, другими причинами), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя, за исключением трудовой функции работника. На основании статьи 57 Трудового кодекса Российской Федерации трудовая функция определяется как работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации, конкретный вид поручаемой работнику работы.

Поскольку условие об оплате труда не затрагивает трудовую функцию работника, следовательно, такие изменения возможны при соблюдении установленной законодательством процедуры во избежание нарушения прав работника.

В соответствии со статьей 22 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель вправе изменять трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, которые установлены Трудовым кодексом РФ.

Согласно статье 72 Трудового кодекса РФ изменение определенных сторонами условий трудового договора допускается только по соглашению сторон трудового договора, за исключением случаев, предусмотренных Трудовым кодексом РФ.

Таким образом, изменение штатного расписания само по себе без изменения условий  трудового договора  не может являться основанием для выплаты работнику заработной платы в меньшем размере.

Учреждением представлены суду апелляционной инстанции доказательства проведения процедуры согласования с работниками изменений условий трудового договора, которая завершена только в июле 2017 года заключением дополнительных соглашений к трудовым договорам. Следовательно, выплата заработной платы работникам по условиям трудовых договоров до момента их изменения не может быть квалифицирована как   излишнее начисление заработной платы и нецелевое  расходование средств ОМС.

Учитывая, что Учреждением не было допущено нецелевого расходования средств ОМС по данному эпизоду, требование ТФОМС города Севастополя о возмещении средств  ОМС и оплате штрафа в размере 10 % от данной суммы (54065,16 руб.) необоснованно и правомерно признанно судом незаконным.

Поскольку по итогам рассмотрения дела требования заявителя удовлетворены частично, расходы по уплате государственной пошлины в силу части 1 статьи 110 АПК РФ судом относятся на ТФОМС по городу Севастополю. При этом  при частичном удовлетворении требования неимущественного характера, расходы по уплате государственной пошлины взыскиваются с противоположной стороны по делу в полном объеме (пункт 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах»).

Учитывая, что при подаче апелляционной жалобы на решение суда от 12.09.2017 ТФОМС по городу Севастополю уплатил государственную пошлину, от уплаты которой он освобожден, то ошибочно уплаченная государственная пошлина в размере 1500,00 рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями  110, 266, 268, пунктом 2 статьи 269,  пунктами  3, 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд 

 

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 12 сентября 2017 года по делу №А84-2129/2017 отменить частично, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

«Заявление Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» удовлетворить частично.

Признать незаконным решение Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя, изложенное в требовании от 17.04.2017  по результатам проведенной проверки к акту от 07.04.2017 № 5 плановой, комплексной проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» в части возложения на Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» обязанности осуществить возврат в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя средств в размере 26 411 599,64 руб. и уплатить штраф в сумме 54 065,16 руб.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу в арбитражный суд заявления 3000, 00 руб.».

Возвратить Территориальному фонду обязательного медицинского страхования города Севастополя из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500, 00 рублей (одна тысяча пятьсот руб. 00 коп.), излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению от 04.10.2017 № 175946 через Управление Федерального казначейства по г. Севастополю.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                          А.В. Привалова

Судьи                                                                                                                      О.Г. Градова

В.А. Омельченко