АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А22-608/2023

г. Краснодар

10 марта 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 марта 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Воловик Л.Н. и Герасименко А.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Диановой А.Е., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием системы видео-конференц-связи в Арбитражным судом Республики Калмыкия, от заявителя – Муниципального казенного учреждения «Дирекция единого заказчика» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 20.01.2025),  от заинтересованного лица – Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 09.01.2025), в отсутствие в судебном заседании иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Муниципального казенного учреждения «Дирекция единого заказчика» на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 31.07.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2024 по делу № А22-608/2023, установил следующее.

Муниципальное казенное учреждение «Дирекция единого заказчика» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Калмыкия с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее – казначейство) от 17.01.2023 № 05-09-04/17-222.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Калмыкия; Министерство здравоохранения Республики Калмыкия; общество с ограниченной ответственностью «Жилпромстрой».

Решением суда от 31.07.2024, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 12.12.2024, отказано в удовлетворении заявленных требований. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемый ненормативный правовой акт является законным, казначейство действовало в рамках предоставленных полномочий. Представление исполнимо и содержит конкретные указания, сроки исполнения, понятные для исполнения формулировки относительно действий, которые необходимо совершить и которые должны быть направлены на устранение выявленных нарушений. 

В кассационной жалобе учреждение просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, выводы казначейства о признании в действиях управления нарушений бюджетного законодательства, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), казначейство не доказало законность и обоснованность представления от 17.01.2023 № 05-09- 04/17-22. Выводы контрольной проверки казначейства стали предметом проверки отдела по расследованию особо важных дел следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Республике Калмыкия о нецелевом расходовании бюджетных средств, допущенных руководством управления, по итогам которого вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 26.02.2023.

В отзыве на кассационную жалобу казначейство просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать.

В судебном заседании представители управления и казначейства поддержали доводы жалобы и отзыва.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд                   Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить в части по следующим основаниям.

Суды установили, что в период с 03.11.2022 по 09.12.2022 казначейство провело внеплановую выездную проверку использования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на реализацию федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» и проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а также использования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сформированных за счет средств Фонда национального благосостояния, на предоставление займов юридическим лицам в целях реализации проектов по строительству, реконструкции, модернизации объектов инфраструктуры за период 2017 – 2022 годы. По результатам проведенной проверки составлен акт выездной проверки учреждения от 09.12.2022, в котором указано, что всего по результатам проведенного контрольного мероприятия выявлены нарушения на общую сумму 17 436 143 рубля 02 копейки. Казначейство в адрес учреждения внесло представление от 17.01.2023 № 05-09-04/17-222, по которому учреждение обязано: 1. Принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в пунктах 1-7 представления, а именно: провести разъяснительную работу с работниками учреждения в целях недопущения их в дальнейшем; 2. Устранить нарушения, указанные в пункте 1 представления путем направления сведений в Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Калмыкия для внесения изменений в республиканскую адресную программу «Переселение граждан, проживающих на территории Республики Калмыкия, из аварийного жилищного фонда в 2019 – 2023 г.», утвержденную постановлением Правительства Республики Калмыкия от 01.04.2019 № 94; 3. Устранить нарушение, указанное в пункте 2 представления, а именно: обеспечить возврат средств, по которым выявлено нецелевое использование на общую сумму                      4 607 295 рублей 58 копеек в Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Калмыкия, для последующего перечисления в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, по соответствующим реквизитам; 4. Устранить нарушения, указанные в пункте 3, 6 представления, а именно: обеспечить возврат средств, по которым выявлено неправомерное использование на общую сумму 8 770 746 рублей 85 копеек в Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Калмыкия, для последующего перечисления в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, по соответствующим реквизитам; 5. По нарушению, отраженному в пункте 7 представления, принять меры по их устранению: восстановить дебиторскую задолженность в части оплаты фактически невыполненных видов и объемов работ, устранить дебиторскую задолженность, предоставить документы, подтверждающие фактическое выполнение работ. Срок исполнения представления установлен до 10.03.2023

Считая, что представление вынесено необоснованно, с нарушением норм действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, учреждение  обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды руководствовались статьями 71, 198, 200, 201 Кодекса, статьями 16, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьей 16 Федерального закона от 21.07.2027  № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон № 185-ФЗ), Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 (далее – положение № 47).

Суды установили, что в 2019 году началась реализация региональной адресной программы «Переселение граждан, проживающих на территории Республики Калмыкия, из аварийного жилищного фонда в 2019-2023 г» (далее – Программа переселения), утвержденной постановлением Правительства Республики Калмыкия от 01.04.2019 № 94. Информация о формировании земельного участка под аварийным многоквартирным домом введена в Программу переселения постановлением Правительства Республики Калмыкия от 24.11.2020 № 362.

Суды согласились с пунктом 1 представления, согласно которому учреждением в 2019 году представлены недостоверные сведения о площадях и кадастровых номерах земельных участков, расположенных под аварийными многоквартирными домами, для включения указанных сведений в Программу переселения. В частности, недостоверно указаны: площадь земельного участка, расположенного по адресу: 

<

...>, площадь и кадастровые номера земельных участков, расположенных по адресу: 

<

...>, 

<

...>, 

<

...>.

Суды установили, что учреждением приобретены жилые помещения, площадь которых составила 371,7 кв. м, в то время как расселяемая площадь – 284,3 кв. м и произведена оплата в сумме 12 895 906 рублей 66 копеек, в том числе за счет средств Фонда – 12 637 988 рублей 54 копейки, средств республиканского бюджета – 257 918 рублей 12 копеек.

При этом, согласно Программе переселения учреждением должна быть оплачена за счет средств Фонда в сумме 9 665 811 рублей 08 копеек (12 637 988,54 – 2 972 177,46) и средств республиканского бюджета в сумме 257 918 рублей 12 копеек равнозначная площадь (284,3 кв. м) приобретаемых квартир, а превышение площади (87,40 кв. м) в сумме 2 972 177 рублей 46 копеек должно быть оплачено за счет средств республиканского и (или) местного бюджетов.

В части реализации программы для Элистинского городского округа фактически учреждением приобретены и построены жилые помещения, площадь которых составила 4256 кв. м, в то время как расселяемая площадь – 3933,52 кв. м и произведена оплата в сумме 170 935 634 рубля 07 копеек, в том числе за счет средств Фонда – 104 415 350 рублей 29 копеек, средств республиканского бюджета – 57 020 283 рубля 78 копеек, средств местного бюджета – 9 500 тыс. рублей.

Таким образом, согласно Программе переселения учреждением должна быть оплачена за счет средств фонда 96201 591 рубль 30 копеек (104 415 350,29 – 8 213 758,99) и средств республиканского бюджета 57 020 283 рубля 78 копеек равнозначная площадь (3933,52 кв. м) приобретаемых квартир, а превышение площади (323,08 кв. м) в сумме 8 213 758 рублей 99 копеек должно быть оплачено за счет средств республиканского и (или) местного бюджетов. С учетом изложенного, суды согласились с выводами соответствующий пунктов оспоренного представления.

Разделом V Программы переселения установлены рекомендуемые требования к жилью, строящемуся или приобретаемому в рамках Программы переселения (за исключением выкупа помещений у собственников и покупки жилых помещений у лиц, не являющихся застройщиками в домах, введенных в эксплуатацию).

Суды установили, что в проверяемом периоде учреждение заключило 7 муниципальных контрактов на приобретение жилых помещений: от 03.09.2019 № 010, продавец – ООО «Эверест», квартира по адресу: 

<

...>, общей (жилой) площадью 58,4 кв. м, стоимость –                   2 092 420 рублей, срок исполнения – 30.11.2019; от 03.09.2019 № 011, продавец – ООО «Эверест», квартира по адресу: 

<

...>, общей (жилой) площадью 61,8 кв. м, стоимость – 2 092 420 рублей, срок исполнения - 30.11.2019; от 03.09.2019 № 012, продавец – ООО «Эверест», квартира по адресу: 

<

...>, общей (жилой) площадью 58 кв. м, стоимость – 2 092 420 рублей, срок исполнения - 30.11.2019; от 17.12.2019 № 022, продавец – ООО «СТРОЙ ДОМ», квартира по адресу: 

<

...>, общей площадью квартиры 36,1 кв. м, общей (жилой) площадью 18,4 кв. м,  стоимость 1 245 863 рубля 33 копейки, срок исполнения – 31.01.2020; от 17.12.2019 № 023, продавец – ООО «СТРОЙ ДОМ», квартира по адресу: 

<

...>, общей площадью квартиры 35,9 кв. м, общей (жилой) площадью 18,3 кв. м, стоимость – 1 245 863 рубля 33 копейки, срок исполнения -31.01.2020;  от 17.12.2019 № 024, продавец - ООО «СТРОЙ дом», квартира по адресу: 

<

...>, стоимость – 2 063 460 рублей, срок исполнения -31.01.2020; от 17.12.2019 № 025, продавец – ООО «СТРОЙ ДОМ», квартира по адресу: 

<

...>, стоимость – 2 063 460 рублей, срок исполнения – 31.01.2020.

Начальная (максимальная) цена контрактов (далее – НМЦК) определена учреждением методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) посредством запроса коммерческих предложений.

Анализ НМЦК, проведенный путем сравнения стоимости 1 квадратного метра, определенного как отношение НМЦК к общей площади жилого помещения, ранее занимаемого гражданами, подлежащими переселению, и стоимости 1 квадратного метра, утвержденного Минстроем России для Республики Калмыкия, установлено завышение НМЦК. Расчетная стоимость жилого помещения, определенная учреждением, превышает стоимость 1 квадратного метра общей площади жилых помещений, определенной Минстроем России, что является нарушением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленным в Бюджетном кодексе Российской Федерации (часть 8 статьи 28).

В соответствии с разделом IV Программы переселения План реализации мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 01.01.2017, по способам переселения приведен в Приложении № 3, согласно которому по этапу 2019 – 2020 гг. по Элистинскому городскому округу предусмотрено строительство многоквартирных домов и приобретение жилых помещений у застройщиков в домах, введенных в эксплуатацию.

Проверкой соответствия выбранного способа переселения – приобретение жилых помещений у застройщиков в домах, введенных в эксплуатацию, установлено, что жилые помещения, расположенные по адресу: 

<

...> ФИО3, д. 8, кв. 21 – 22, приобретены учреждением не у застройщика, а у ООО «Эверест», которое в соответствии с договорами купли-продажи от 22.08.2019 приобрело квартиры у ООО «СТРОЙ ДОМ».

На момент заключения муниципальных контрактов изменения в Программу переселения в части изменения способа переселения граждан из аварийного жилищного фонда по Элистинскому городскому округу не вносились.

По пункту 6 представления суды установили, что размер средств, предназначенных на строительство титульных временных зданий и сооружений, определяется в соответствии с пунктом 21 Методики определения затрат на строительство временных зданий и сооружений, включаемых в сводный сметный расчет стоимости строительства объектов капитального строительства, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 19.06.2020 № 332/пр, одним из способов: а) нормативным методом с применением нормативов затрат на строительство титульных временных зданий и сооружений; б) расчетным методом на основании данных проекта организации строительства (ПОС), в соответствии с указанным в нем перечнем и характеристиками титульных временных зданий и сооружений.

В контракте № 041 отсутствуют условия взаиморасчетов за временные здания и сооружения по установленным нормам. Таким образом, расчет должен производиться за фактически построенные временные здания и сооружения, расходы должны быть подтверждены документально.

Построенные титульные временные здания и сооружения должны вводиться в эксплуатацию с оформлением актов ввода (с отражением стоимости строительства по каждому зданию и сооружению отдельно) в соответствии с порядком, установленным для основных средств, с зачислением на баланс заказчика и погашением их стоимости путем начисления амортизации или износа.

В связи с отсутствием документации, подтверждающей обоснованность затрат на временные здания и сооружения, не представляется возможным определить реальное наличие затрат на временные здания и сооружения; их отнесение к затратам, поименованным в Перечнях согласно приложениям №№ 2, 3 к ГСН 81-05-01-2001, и, соответственно, обоснованность применения к определению размера этих затрат нормативного метода в процентах от сметной стоимости работ. Оформление указанных затрат только посредством отражения в актах КС-2, при отсутствии в проектной, технической, исполнительной или иной документации указания на конкретные виды работ и затрат, квалифицированных в качестве затрат на временные здания и сооружения, не позволяет достоверно определить, какие именно работы и затраты, предусмотренные в Приложении 2 к ГСН 81-05-01-2001, осуществлялись, в связи с чем, не позволяет проверить факт реального несения и правильность отнесения расходов к работам и затратам, относящимся к титульным временным зданиям и сооружениям.

Суды установили, что фактические затраты на строительство и разборку временных зданий и сооружений учреждением не подтверждены ни первичными учетными документами, ни исполнительной документацией.

Требование представления, указанное в пункте 7, исполнено учреждением в добровольном порядке. Смесители для умывальников в количестве 3 шт.                                  марки СМ-УМ-ОРА установлены 07.12.2022 в ходе контрольного мероприятия. Однако учреждение не представило доказательства исправления допущенных нарушений казначейству до принятия оспариваемого представления.

На основании изложенного суды пришли к правомерному выводу о том, что казначейство при вынесении оспариваемого представления в части пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7 действовало в рамках предоставленных полномочий, содержит законные требования, исполнимо и содержит конкретные указания, сроки исполнения, понятные для исполнения формулировки относительно действий, которые необходимо совершить и которые должны быть направлены на устранение выявленных нарушений. При этом, по ряду пунктов представления, учреждение устранило ранее выявленные нарушения, не представив в казначейство до момента вынесения представления доказательства исправления допущенных нарушений.

Учреждение, настаивая на удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение его прав и законных интересов, не обосновало, какое именно право нарушено указанными пунктами представления.

Поскольку указанные пункты представления казначейства соответствуют нормам действующего законодательства, суды правомерно отказали учреждению в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным представления в части пунктов 1, 3, 4, 5, 6, 7.

Доводы кассационной жалобы в указанной части направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Кодекса, и в силу статей 286, 287 Кодекса подлежат отклонению. Основания для удовлетворения кассационной жалобы в указанной части отсутствуют.

Пунктом 2 представления сделан вывод о нарушении учреждением пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1 части 6 статьи 16 Закона № 185-ФЗ, которое выразилось в том, что учреждение в 2020 году допустило нецелевое расходование средств Фонда в размере 4 607 295 рублей при переселении граждан из дома, который не мог быть признан аварийным.

Проверкой законности расходования и целевого использования средств, направленных на реализацию Программы переселения установлено, что квартиры по адресу: 

<

...>, кв. №№ 2, 7, 11, 15, представлены взамен квартир в аварийном доме по адресу: 

<

...>, кв. № № 1 – 4.

В соответствии с постановлением Правительства № 47 Межведомственной комиссией, назначенной постановлением Мэрии г. Элисты от 26.06.2006 № 1368 (с изменениями), принято заключение о признании жилого дома 8 аварийным и подлежащим сносу в связи с физическим износом.

В соответствии с постановлением Правительства № 47 Межведомственной комиссией, назначенной постановлением мэрии г. Элисты от 26.06.2006 № 1368 (с изменениями), принято заключение о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу в связи с физическим износом.

Казначейство указало, что согласно данным ЕГРН информация о помещении площадью 39,92 кв. м, расположенном по адресу: 

<

...>, отсутствует, квартира не поставлена на государственный учет.

Таким образом, казначейство посчитало, что Положение № 47 в отношении указанного дома не может быть применено, следовательно, многоквартирный дом не мог быть признан аварийным.

Между тем, по данному эпизоду  суды не учли следующее.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Любые действия, приводящие к неэффективному использованию бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Суды установили, что постановлением администрации города Элисты Республики Калмыкия многоквартирный дом, включающий помещение, которое не учтено в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», признан аварийным.

Учреждение ссылалось на то, что спорный дом передан ему в статусе аварийного, поэтому у заявителя отсутствовали правовые основания для непредставления взамен спорных квартир в аварийном доме квартир  по адресу: 

<

...>, кв. №№ 2, 7, 11, 15. Суды данные обстоятельства не исследовали, не установил каким органом спорный дом признан аварийным, вина учреждения в признании спорного дома аварийным. 

Также суды не исследовали возможность учреждения оспорить нормативный акт уполномоченного органа о признании дома по адресу: 

<

...>, кв. № № 1 – 4 аварийным с учетом сроков принятия нормативного правового акта. Суды не устанавливали, оспорило ли казначейство в установленном порядке признание аварийным дома по адресу: 

<

...>, кв. № № 1 – 4, установив нарушение Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» при признании дома аварийным.

Вывод судов об исполнимости представления в указанной части является необоснованным, суды не указали мотивы, по которым отклонили доводы учреждения о том, что вопрос о признании дома аварийным не относится к компетенции учреждения; признание дома аварийным порождает возникновение у учреждения обязанности по  реализации Программы переселения и предоставления взамен указанных квартир иных квартир.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что судебные акты в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 2 представления казначейства от 17.01.2023 № 05-09-04/17-222  приняты по неполно установленным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, суды не дали надлежащую оценку всем доводам учреждения, представленным доказательствам, не установили обстоятельства, входящие в предмет исследования, поэтому подлежат отмене в обжалуемой части с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса акты на основании частей 1, 3 статьи 288 Кодекса. 

В силу части 2 статьи 287 названного Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой инстанции либо были отвергнуты судом первой инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела. 

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания суда кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, дать оценку всем доводам участвующих в деле лиц и всем представленным доказательствам, в их совокупности и взаимосвязи, принять законные и обоснованные судебные акты.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 31.07.2024 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2024 по делу № А22-608/2023 в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 2 представления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия от 17.01.2023 № 05-09-04/17-222 отменить. Дело в отмененной части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Калмыкия.

            В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

Судьи

Л.Н. Воловик

А.Н. Герасименко