АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115191, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17

http://www.msk.arbitr.ru

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-183430/18-72-2022

г. Москва

11 декабря 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 04 декабря 2018 года 

Полный текст решения изготовлен 11 декабря 2018 года

Арбитражный суд в составе судьи Немовой О.Ю., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Правительства Новгородской области 

к заинтересованному лицу – Министерству финансов Российской Федерации

третьи лица - 1) Министерство сельского хозяйства Новгородской области, 2) Федеральное казначейство

о признании незаконными приказов от 04.05.2018 г. № 417, от 04.05.2018 г. № 418, от 04.05.2018  г. №  419, от 04.05.2018 г. №  420, от  04.05.2018 г.  № 421,  от 03.05.2018 г.  № 382

при участии: 

от заявителя: ФИО2 доверенность от 12.01.2018г.

от заинтересованного лица: ФИО3 доверенность от 10.03.2018г.

от третьего лица: 1) ФИО4 доверенность от 30.11.2018г.; 2) ФИО5 доверенность от 22.10.2018г.

УСТАНОВИЛ:

Правительство Новгородской области (далее – заявитель, Правительство НО) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании приказов от 04.05.2018 г. № 417, от 04.05.2018 г. № 418, от 04.05.2018  г. №  419, от 04.05.2018 г. №  420, от  04.05.2018 г.  № 421,  от 03.05.2018 г.  № 382 Министерства финансов Российской Федерации (далее – заинтересованное лицо, Минфин России).

Заявитель в судебном заседании поддерживает заявление в полном объеме.

Заинтересованное лицо против удовлетворения заявленных требований возражает по доводам письменного отзыва. 

Министерство сельского хозяйства Новгородской области представило письменные пояснения, в которых относительно удовлетворения возражало. 

Федеральное казначейство относительно удовлетворения заявленных требований возражает.

Выслушав представителей явившихся в заседание лиц, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 17.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства Новгородской области (далее – Минсельхоз НО) Управлением Федерального казначейства по Новгородской области (далее – УФК по НО) проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации с использованием субсидий из федерального бюджета, предоставленных Новгородской области в 2015 2016 годах.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлены акты камеральной проверки (пункт 44 Правил № 1092) от 09.02.2018 за период 2015 года (по субсидиям на 2015 год, далее - Акт проверки 1) и за период 2016 года (по субсидиям на 2016 год, далее - Акт проверки 2), копии которых в тот же день направлены объекту контроля письмами УФК по НО от 09.02.2018 № 50-21-04/1175 и № 50-21-04/1158, о чем имеется почтовая квитанция с уведомлением о вручении 16.02.2018.

Согласно Актам проверки УФК по Новгородской области в деятельности Минсельхоза Новгородской области выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашениями: от 09.02.2015 № 85/17-с (в ред. дополнительных соглашений от 31.09.2015 № 7 (1263/17-с), от 30.10.2015 № 9 (1678/17-с) (по субсидиям на 2015 год) и от 25.01.2016 № 1IX1-Q, (в ред. дополнительного соглашения от 26.12.2016 № 5 (№ 1493/17-с, по субсидиям на 2016 год), при исполнении расходных обязательств Новгородской области на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых, в том числе за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Указанные нарушения квалифицируются в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которых применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств из бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, в доход федерального бюджета.

Акты проверки 1 и 2 и прилагаемые к ним материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акты проверки 1 и 2 и представленные материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5689 и № 07-04-04/09-5581 (далее - Уведомления о БМП № 5689 и № 5581), в которых в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанные в Актах проверок 1 и 2, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию.

На основании указанных Уведомлений о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемые приказы от 04.05.2018 № 417 - 421 и от 03.05.2018 № 382 по каждому бюджетному нарушению (пункт 1 статьи 306.2 БК РФ), на основании которых из бюджета Новгородской области (публичного-правового образования) бесспорно взысканы суммы средств в размерах, указанных в приказах.

Распорядительной частью приказов предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Новгородской области (министерства сельского хозяйства Новгородской области) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Новгородской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Новгородской области, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с 

<

***>). В частности, взыскано: по приказу № 417 - 459 802 рубля 26 копеек; по приказу №418-715 009 рублей 46 копеек; по приказу № 419 - 277 665 рублей 75 копеек; по приказу № 420 - 6 088 334 рубля 48 копеек; по приказу № 421 - 10 592 151 рубль 42 копейки; по приказу № 382 - 3 532 615 рублей 78 копеек.

Во вводной части приказы содержат ссылки на основания их издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных соответствующими Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, и предоставленных на осуществление мероприятий подпрограмм государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717, далее - Программа № 717), на Соглашения от 09.02.2015 № 85/17-с и от 25.01.2016 № 7/17-с, с и Уведомления о БМП от 03.04.05.2018 № 07-04-04/09-5689 и №07-04-04/09-5581.

В частности: в приказе № 417 указано на нарушение условий предоставления (расходования) в 2015 году субсидии «На возмещение части затрат на приобретение элитных семян» в рамках подпрограммы «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства» (далее - Мероприятие 1) (Правила № 1295); в приказе № 418 указано на нарушение условий предоставления (расходования) в 2015 году субсидии «На поддержку племенного животноводства» в рамках подпрограммы «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства» (далее - Мероприятие 2) (Правила № 1257); в приказе № 419 указано на нарушение условий предоставления (расходования) в 2015 году субсидии «На поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления» в рамках подпрограммы «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства» (далее - Мероприятие 3) (Правила № 1257); в приказе № 420 указано на нарушение условий предоставления (расходования) в 2015 году субсидии «На возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» (далее - Мероприятие 4) (Правила № 1460); в приказе № 421 указано на нарушение условий предоставления (расходования) субсидий в 2015 году «На возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и развития инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции животноводства» в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» (Мероприятие 5) (Правила № 1460); в приказе № 382 указано на нарушение условий предоставления (расходования) в 2016 году субсидии «На возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» (Мероприятие 6) (Правила № 1460);

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в суд с указанными требованиями. 

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд, исходит из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания Минфином России приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещения о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Исходя из указанных норм БК РФ, Закона № 264-ФЗ и Закона № 184-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий, субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования (софинансирования).

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства, в целях реализации Закона № 264-ФЗ и мероприятий государственной программы № 717 (ее подпрограмм), Законов о федеральном бюджете на 2015 и 2016 годы Правительство Российской Федерации соответствующими постановлениями ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в частности, постановлениями (в ред. действующей в период предоставления субсидий):

№ 1295 от 12.12.2012 - Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отдельных подотраслей растениеводства (далее - Правила № 1295);

№ 1257 от 01.12.2012 - Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства (далее - Правила № 1257);

№ 1460 от 28.12.2012 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» (далее - Правила № 1460);

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации (далее - субъекты РФ), связанных с реализацией государственных программ субъектов РФ и (или) муниципальных программ (а также путем передачи средств субсидий в местные бюджеты на софинансирование исполнения расходных обязательств муниципальных образований) в области сельского хозяйства на реализацию мероприятий, установленных такими программами (п. 2 Правил № 1295, п. 2 Правил № 1257, п. 2, п. 15 - 20, Правил № 1460).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов РФ перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов РФ, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование всех названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как:

наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащей соответствующие мероприятия);

наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ);

наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Аналогичные требования содержат Правила № 1295 (пункт 4), Правила № 1257 (пункт 4) и Правила № 1460.

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы (размер) субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования (пункты 14-17 Правил № 71).

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается таким условием указанных Правил: в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятия, предусмотренного соответствующей программой, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению с целью обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся      бюджетные  ассигнования перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий (п. 29 Правил № 1295, п. 36 Правил № 1257, пункт 25 Правил № 1460).

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий. Указанная пропорция определяется относительно общего объема средств, предусмотренных на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет двух бюджетов (федерального и регионального).

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В частности, Правилами № 1295 (пункт 26), Правилами № 1257 (пункт 32) предусмотрен уровень, равный 0,7 / РБО, где РБО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-ro субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год после распределения дотаций, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации", а 0,7 - средний уровень софинансирования.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 70 процентов расходного обязательства.

Указанными Правилами установлено, что уровень софинансирования по субъектам Российской Федерации на финансовый год устанавливает Минсельхоз России.

При этом указанные положения содержат верхний и нижний пределы уровня софинансирования, соответственно являются ориентировочными.

Правила № 1460 предусматривают способ дифференцированного расчета размера субсидий в зависимости от наименования мероприятия, предусмотренного пунктом 2 Правил, и варьируется в пределах от 80% до 100% ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по конкретному кредиту в увязке с конкретным видом субсидии (пункт 6 Правил № 1460).

При этом субъекты Российской Федерации предусматривают в своих бюджетах средства на возмещение части процентной ставки по соответствующим кредитам в пределах 20 % ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по конкретному кредиту в увязке с конкретным видом субсидии, в некоторых случаях - не менее 20 % ставки рефинансирования и до 1/3 доли (пункт 7 Правил № 1460).

Пунктом 8 Правил № 1460 установлено, что уровень финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету должен составлять не менее 5 процентов, за исключением инвестиционных кредитов, полученных на развитие мясного скотоводства.

Следовательно, субъекты РФ должны предусматривать в своих законах о бюджетах средства на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ не менее 5 % в зависимости от конкретного мероприятия.

При этом указанный уровень софинансирования в размере 5% входит в объем софинансирования расходных обязательств субъекта РФ, осуществляемого за счет консолидированного бюджета субъекта РФ (в объем от 20% до 1/3) (ст. 6 БК РФ, термин консолидированный бюджет), то есть за счет собственных средств бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (соответственно, 5% + 15% или 5% в 1/3 доле субъекта РФ). Указанное положение вытекает из пункта 2 статьи 26.19 Закона № 184-ФЗ о долевом финансировании консолидированного бюджета субъекта РФ.

Указанные положения в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидий и собственных средств бюджета субъекта РФ, но и конкретные размеры выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта РФ по каждому объекту (направлению расходов).

При этом субъект РФ вправе увеличить долю своих расходов в целях сокращения расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников (то есть за счет перераспределения средств внутри консолидированного бюджета субъекта РФ, без участия в таком перераспределении средств федерального бюджета (ст. 31 БК РФ), поскольку последние распределяются между субъектами Российской Федерации.

Таким  образом,   все  указанные  Правила  предоставления  субсидий  из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов, вопреки мнению заявителя, устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, когда стороны согласуют между собой уровни софинансирования, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий федеральной и региональной программ, и одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Все названные правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года.

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях.

Положения регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Новгородская область, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона РБ о республиканском бюджете на 2015 год и региональной программы развития образования, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 295, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей (доле) пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы № 717, Федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъекта РФ об областном бюджете на 2015 и 2016 годы, указанных Правил между Минсельхозом России и Правительством Новгородской области заключены Соглашения от 09.02.2015 № 85/17-с (далее - Соглашение № 85/17-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Новгородской области в 2015 году и от 25.01.2016 № 7/17-с (далее - Соглашение № 7/17-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Новгородской области в 2016 году.

Предметом Соглашения № 85/17-с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение № 1 к Соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на Мероприятия: 1, 2, 3, 4, 5.

В целях софинансирования расходных обязательств Новгородской области в 2016 году между Минсельхозом России и Правительством Новгородской области заключено Соглашение от 25.01.2016 № 7/17-с на предоставление субсидий из федерального бюджета на осуществление, в том числе Мероприятия 6.

В соответствии с пунктом 1.3 указанных Соглашений высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашений (имеет ссылку на приложение № 1 к Соглашениям, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных Новгородской области.

Пунктами 2.2.1 Соглашений № 85/17-с и № 7/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях № 1 и № 2 Соглашений (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении № 2 - бюджетные средства Новгородской области, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 3.4 Соглашений № 85/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашений в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств Новгородской областью, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашениями, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашений устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Новгородской области при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Новгородской области, который областью при осуществлении фактических расходов был нарушен.

Доводы заявителя о том, что он не мог спланировать расходы бюджета Новгородской области в течение года не состоятельны и опровергаются пунктом 1.3 Соглашений, поскольку объемы средств, предусмотренные Соглашениями подлежат использованию в пределах годового объема, в этой связи неравномерное, по мнению заявителя, поступление субсидий из федерального бюджета не влияет на финансирование Новгородской областью расходных обязательств в части принятого на себя объема расходных обязательств за счет собственных средств бюджета области, установленного Соглашениями.

При соблюдении указанных условий (пропорции) в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета области, оно возникает также и в объеме средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета.

При этом установленная Соглашениями пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при осуществлении программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах области указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы областью в полном объеме или в повышенном размере (то есть с перерасходом), а средства области при этом незаконно сэкономлены в нарушение взятых на себя расходных обязательств, под предлогом соблюдения уровней софинансирования, установленных Минсельхозом России (распоряжение № 4-р), которые сторонами обоюдно не были приняты во внимание при заключении Соглашений.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и областного бюджетов, Новгородская область не вправе в одностороннем порядке применять такие уровни софинансирования в обход условий Соглашений и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств только областного бюджета.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Новгородской области Минсельхозом Новгородской области.

Таким образом, неисполнение (сокращение) в одностороннем порядке расходных обязательств Новгородской областью за счет средств бюджета области в объеме, установленном Соглашениями № 85/11-е и №влечет нарушение уровней софинансирования расходных обязательств и уменьшение общего объема потребности в бюджетных средствах, в том числе в субсидии из федерального бюджета при условии сохранения пропорции между средствами двух бюджетов.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлениях о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз Новгородской области направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

При этом суд отмечает, что оспаривая приказы, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, приняты данные приказы.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное заявителем, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать незаконное получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Таким образом, приказы Минфином России изданы обоснованно и направлены на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода средств бюджета которой Псковская область получила необоснованную экономию средств областного бюджета при снижении общей потребности в средствах федерального бюджета.

В соответствии со  ст. 13 ГК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства фактического нарушения прав заявителя оспариваемыми приказами.

В связи с чем, приходит к выводу, что совокупность условий, необходимых для признания незаконными оспариваемых приказов отсутствует, в связи с чем, заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Судом проверены все доводы заявителя, однако, они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований. 

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 65, 68, 71,110, 167 - 170, 176, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья                          О.Ю. Немова