АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

г. Краснодар, ул. Постовая 32

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А32-42410/2021

г. Краснодар

17 октября 2022 года

Резолютивная часть решения объявлена 11.10.2022.

Полный текст решения изготовлен 17.10.2022.

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Дуб С.Н.,  при ведении протокола помощником судьи Черновой Н.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ООО «ЕвроХим-Белореченские Минудобрения»,  г. Белореченск,

к  Северо-Кавказскому Управлению Ростехнадзора, г. Краснодар,

в котором просит:

- признать недействительным частично предписание от 25.06.2021 № 270-674/2/П,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: ФИО1 - по доверенности от 12.04.2022,

от заинтересованного лица: ФИО2- по доверенности от 28.12.2021,

УСТАНОВИЛ:

ООО «ЕвроХим-Белореченские Минудобрения» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому Управлению Ростехнадзора (далее – заинтересованное лицо, административный орган) о признании недействительным частично предписание от 25.06.2021 № 270-674/2/П.

Решением от 22.12.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.03.2022, суд отказал в удовлетворении требований. 

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.2022 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение. 

Суд кассационной инстанции указал на то, что судебные акты приняты по неполно установленным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела. 

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, установить правомерность изменения управлением сроков эксплуатации объектов, исследовать выводы, содержащиеся в экспертных заключениях, установить все фактические обстоятельства по делу, дать оценку всем доводам общества и возражениям управления относительно соотношения сроков выполнения восстановительных мероприятий в заключении и выданном предписании и возможности (недопустимости) эксплуатации спорных объектов.

Судом первой инстанции в целях исполнения указаний суда кассационной инстанции истребованы и исследованы дополнительные доказательства.

 Представитель заявителя настоял на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица возразила против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Как следует из материалов дела, 25.06.2021 административным органом было вынесено в отношении общества предписание об устранении выявленных нарушений № 270-674/2/П.

Предписание от 25.06.2021 № 270-674-/2/П содержит 4 (четыре) замечания по проверенному объекту - участку приема, перекачки сырья и складирования готовой продукции цеха экстракционной фосфорной кислоты.

Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц участвующих в деле, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд пришел к выводу, что требования заявлены необоснованно и не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

Основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

На основании приказов Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзоруот 03.02.2021 № ПР-270-134-о «Об утверждении графика проведения мероприятий по постоянному государственному надзору», от 18.05.2021 № ПР-270-674-о «О назначении должностных лиц, уполномоченных осуществлять постоянный государственный надзор, в отношении ООО «ЕвроХим-БМУ» по адресу: 352636, Краснодарский край, г. Белореченск, ООО «ЕвроХим-БМУ» при эксплуатации опасного производственного объекта – участка приема, перекачки сырья и складирования готовой продукции цеха экстракционной фосфорной кислоты (рег. № А30-03702-0013)», должностными лицами Управления 25.06.2021 при проведении выездной проверки в рамках режима постоянного государственного надзора выявлены нарушения обязательных требований промышленной безопасности при эксплуатации указанного опасного производственного объекта I класса опасности.

Данные нарушения обязательных требований в соответствующей сфере деятельности зафиксированы в акте проверки от 25.06.2021 № 270-674/2/А, вследствие чего Управлением выдано предписание от 25.06.2021 № 270-674/2/П об устранении выявленных нарушений.

Предписание административного органа от 25.06.2021 № 270-674-/2/П содержит 4 (четыре) замечания в отношении проверенного объекта - участок приема, перекачки сырья и складирования готовой продукции цеха экстракционной фосфорной кислоты.

Не согласившись с требованиями пунктов 1 и 2 предписания от 25.06.2021, Общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Как следует из оспариваемых пунктов ненормативного акта, Обществом: 

-допущены к эксплуатации сооружения: железобетонная емкость под сборник фильтратов поз.51-2201 в отсутствие выполненных мероприятий, установленных заключением экспертизы промышленной безопасности рег.№30-ЗС-16772-2020; железобетонная емкость под сборник фильтратов поз.52-2201 в отсутствие выполненных мероприятий, установленных заключением экспертизы промышленной безопасности рег.№30-ЗС-16769-2020.

- допущены к эксплуатации сооружения: железобетонная круглая емкость под отстойник «Дора» поз.61-1501 в отсутствие выполненных мероприятий, установленных заключением экспертизы промышленной безопасности рег.№30-ЗС-16770-2020, а именно мероприятий, предусмотренных пунктами 1.1, 1.2, 1.3, 3.1, 3.2 плана реализации мероприятий, подлежащих выполнению, указанных в разделе 8 заключения; железобетонная круглая емкость под отстойник «Дора» поз.62-1501 в отсутствие выполненных мероприятий, установленных заключением экспертизы промышленной безопасности рег.№30- ЗС-16771-2020, а именно мероприятий, предусмотренных пунктами 1.1, 2.1, 2.2, 4.3, 5.1, 5.2 плана реализации мероприятий, подлежащих выполнению, указанных в разделе 8 заключения.

Как установлено судом, экспертной организацией проведена экспертиза промышленной безопасности четырех объектов, которые содержатся в пунктах 1 и 2 спорного предписания. 

Разделы 9 всех четырех заключений содержат выводы о признании данных объектов годными к эксплуатации при соблюдении установленных условий, одним из которых является устранение выявленных дефектов и повреждений в объемах и сроки, определенные ведомостью дефектов и повреждений. 

В экспертных заключениях спорные объекты по категории опасности в соответствии с пунктом 4.1.5 РД 22.01.97 отнесены к категории Б и В. 

В графе срок исполнения значится декабрь 2021 года и декабрь 2023 года. 

На основании анализа рассмотренной документации, результатов натурного обследования и неразрушающего контроля объекты могут быть допущены к дальнейшей эксплуатации при существующих нагрузках и параметрах в течение пяти лет, при условии устранения выявленных дефектов и повреждений в указанные сроки и выполнения рекомендаций, указанных в пункте 9.2 заключений. 

В заключениях определены сроки проведения следующих экспертиз промышленной безопасности – не позднее ноября 2025 года.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ).

Положения этого Закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В силу статьи 1 Федерального закона № 116-ФЗ промышленная безопасность опасных производственных объектов – состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Согласно статье 9 указанного нормативно-правового акта, обязанностьпо соблюдению требований действующего законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов лежитна организациях, эксплуатируемых опасные производственные объекты.

Исходя из положения пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ, опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 7 Федерального закона № 116-ФЗ обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, и формы оценки их соответствия указанным обязательным требованиям устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству, оно подлежит экспертизе промышленной безопасности:

- до начала применения на опасном производственном объекте; по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных его производителем;

- при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает двадцать лет;

- после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство.

Таким образом, экспертиза промышленной безопасности - оценка соответствия объекта экспертизы требованиям и нормам безопасной эксплуатации, прописанным в федеральных нормах и правилах промышленной безопасности, с целью обеспечения защищенности опасных производственных объектов. Результатом проведения экспертизы промышленной безопасности, является заключение экспертизы промышленной безопасности.

Экспертиза промышленной безопасности проводится в порядке, установленном федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, на основании принципов независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники (пункт 3 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ.

Результатом проведения экспертизы промышленной безопасности является заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей экспертизу промышленной безопасности, и экспертом или экспертами в области промышленной безопасности, участвовавшими в проведении указанной экспертизы. Требования к оформлению заключения экспертизы промышленной безопасности устанавливаются федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Так, приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.10.2020 № 420 (далее – ФНП № 420) утверждены федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», которые устанавливают процедуру проведения экспертизы промышленной безопасности, требования к оформлению заключения экспертизы и требования к экспертам в области промышленной безопасности.

В силу пункта 35 указанных Федеральных норм и правил заключение экспертизы должно содержать один из следующих выводов о соответствии объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности (кроме экспертизы декларации промышленной безопасности и обоснования безопасности опасного производственного объекта):

1) объект экспертизы соответствует требованиям промышленной безопасности и может быть применен при эксплуатации опасного производственного объекта; 

2) объект экспертизы не в полной мере соответствует требованиям промышленной безопасности и может быть применен при условии внесения соответствующих изменений в документацию или выполнения соответствующих мероприятий в отношении технических устройств либо зданий и сооружений (в заключении указываются изменения, после внесения которых документация будет соответствовать требованиям промышленной безопасности, либо мероприятия (в том числе мероприятия, компенсирующие несоответствия), после проведения которых или при выполнении которых в процессе применения техническое устройство, здания, сооружения будут соответствовать требованиям промышленной безопасности);

3) объект экспертизы не соответствует требованиям промышленной безопасности и не может быть применен при эксплуатации опасного производственного объекта.

Из буквального толкования подпункта 2 пункта 35 ФНП №420 следует, что если объект экспертизы промышленной безопасности не в полной мере соответствует требованиям промышленной безопасности, он может быть применен при условии внесения соответствующих изменений в документацию или выполнения соответствующих мероприятий в отношении технических устройств либо зданий и сооружений. 

В подпункте 2 пункта 35 ФНП № 420 предусмотрено два способа приведения объекта экспертизы промышленной безопасности в соответствие с предъявляемыми к нему требованиями промышленной безопасности:

- осуществление мероприятий, указанных в экспертизе промышленной безопасности с остановкой технологического процесса, после выполнения, которых техническое устройство, здание, сооружение будет соответствовать требованиям промышленной безопасности; 

- выполнение мероприятий компенсирующих несоответствие объекта экспертизы промышленной безопасности обязательным требованиям без остановки эксплуатации технического устройства, здания, или сооружения. Без осуществления компенсирующих мероприятий во время эксплуатация технического устройства, здания, или сооружения, данный объект не будет соответствовать требованиям промышленной безопасности и, следовательно, эксплуатироваться как часть опасного производственного объекта не может.

Исходя из анализа заключений экспертиз промышленной безопасности следует, что дальнейшая эксплуатация сооружений возможна лишь при выполнении мероприятий, указанных в заключениях. При этом следует отметить, что экспертом не указаны компенсирующие мероприятия, при выполнении которых эксплуатирующая организация имеет возможность дальнейшего применения сооружений при эксплуатации опасного производственного объекта.

Наряду с этим, из анализа положений ФНП № 420 судом установлено, что эксперт в области промышленной безопасности не наделен правом по установлению сроков проведения мероприятий в отношении технических устройств, зданий и сооружений, после выполнения которых объекты экспертизы будут соответствовать требованиям в области промышленной безопасности.

При этом положениями пункта 37 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1087 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» на должностных лиц, уполномоченных на осуществление постоянного государственного надзора в области промышленной безопасности возложена обязанность по выдаче юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, эксплуатирующим опасные производственные объекты предписания об устранении выявленных нарушений, в случае выявления при осуществлении контрольных (надзорных) действий нарушений обязательных требований контроль исполнения которого предусматривается при осуществлении постоянного государственного надзора, а также принимаются иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, направленные на пресечение нарушений обязательных требований.

Требования к содержанию ненормативного правового акта, установлены положением статьи 17 Федерального закона от 31.07.2020 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которой, в предписании указывается разумный срок для устранения выявленных нарушений.

При этом следует учитывать, что основной мерой направленной на пресечение, недопущение нарушений обязательных требований в соответствующей сфере деятельности, является выдача хозяйствующему субъекту предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, а также иных предусмотренных федеральными законами мероприятий.

Предусмотренные предписанием меры и мероприятия должны обеспечивать восстановление соблюдения обязательных требований и предотвращение причинения вреда. Вместе с тем конкретные пути исполнения предусмотренных предписанием мер и мероприятий должны быть определены хозяйствующим субъектом, в том числе с учетом экономически обоснованных затрат на их проведение. 

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Недопустимо указание в предписании конкретных способов реализации предусмотренных мер и мероприятий, поскольку это может привести к необоснованно большим затратам хозяйствующего субъекта на их выполнение.

Кроме того, исходя из смысла предписанных к устранению нарушений, Обществом допускается эксплуатация сооружений на опасном производственном объекте I класса опасности – участок приема, перекачки сырья и складирования готовой продукции цеха экстракционной фосфорной кислоты (рег. № А30-03702-0013) без проведения мероприятий, после выполнения которых объект экспертизы будет соответствовать требованиям промышленной безопасности. 

Как следует из положения части 5 статьи 13 Федерального закона № 116-ФЗ, заключение экспертизы промышленной безопасности может быть использовано в целях, установленных настоящим Федеральным законом, исключительно с даты его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальным органом.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.04.2019 № 141 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности (далее – Административный регламент). 

Согласно положениям указанного Административного регламента, государственная услуга предоставляется путём внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности, подготовленных по результатам проведения экспертизы промышленной безопасности объектов экспертизы промышленной безопасности, перечень которых установлен статьёй 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ, предоставления сведений из реестра заключений экспертиз промышленной безопасности, исключения из реестра заключений экспертизы промышленной безопасности.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги установлен пунктом 26 Административного регламента.

В соответствии с пунктом 28 регламента, основания для отказа в предоставлении государственной услуги отсутствуют.

Таким образом, предоставление государственной услуги по внесению заключений экспертизы промышленной безопасности, подготовленных по результатам проведения экспертизы промышленной безопасности, в реестр заключений экспертизы промышленной носит формальный характер, оценка соответствия заключения экспертизы промышленной безопасности установленным требованиям осуществляется должностными лицами лишь в ходе организации и проведения мероприятий по контролю.

Заключение экспертизы промышленной безопасности является действующим документом как для эксплуатирующей, так и для экспертной организации.

Вместе с тем, исходя из общего смысла действующего регулирования в области промышленной безопасности административный орган не может влиять на ход проведения экспертизы, каким либо образом требовать внесения изменений в заключение, так как не является в данном случае стороной гражданских правовых отношений, возникающих при заключении договорных обязательств между организацией владельцем опасного производственного объекта (эксплуатирующей организацией) и экспертной организацией.

Также действующим законодательством административный орган не наделен полномочиями по обращению в суды Российской Федерации с требованием о признании незаконным заключения экспертизы промышленной безопасности.

При этом действующим законодательством возложена на административный орган обязанность по пресечению выявленных нарушений обязательных требований в области промышленной безопасности, в том числе путем выдачи предписания об устранении выявленных нарушений в соответствующей сфере деятельности.

Вследствие чего, Управлением при реализации возложенных полномочий по осуществлению постоянного государственного контроля (надзора) приняты исчерпывающие меры, направленные на пресечение, недопущение выявленных нарушений промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта I класса опасности.  

Таким образом, доводы Заявителя о том, что Управление безосновательно изменило сроки эксплуатации объектов не согласуются с положениями действующего законодательства в соответствующей сфере деятельности, а также не соответствуют фактическим обстоятельствам настоящего дела.

Наряду с прочим, судом учтено, что в рамках вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края по делу № А32-33785/2021 уже дана оценка событию административного правонарушения, состав которого и образуют спорные пункты предписания.

В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме (Постановление Верховного Суда РФ от 03.03.2016 № 41-АД16-2). 

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. 

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. 

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Таким образом, у суда по настоящему делу отсутствуют основания для переоценки установленных фактов о наличии в действиях Общества состава и события административного правонарушения, изложенных в судебном акте по делу № А32-33785/2021, вступившем в законную силу.

Оценив доказательства в совокупности, суд считает, что оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и при вынесении предписания законные права и интересы заявителя нарушены не были, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителя, в случае отказа в удовлетворении заявленных требований. 

При обращении в суд с заявлением, обществом платежным поручением № 2416 от 25.08.021 оплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб., расходы по оплате которой относятся, в силу положений статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на заявителя.

Руководствуясь статьями 167–170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

 

Решение может быть обжаловано в порядке и сроки, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Судья                                                            С.Н. Дуб