АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Большая Московская улица, дом 73, Великий Новгород, 173020

http://novgorod.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

       

Р Е Ш Е Н И Е

Великий Новгород

Дело № А44-7204/2021

Резолютивная часть решения объявлена 04 мая 2022 года

Решение в полном объеме изготовлено 06 мая 2022 года

Арбитражный суд Новгородской области в составе судьи Л.А. Максимовой  

при ведении протокола судебного заседания  помощником судьи О.В. Зайцевой,

рассмотрев  в судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью «Леда» 

(ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к  администрации Старорусского муниципального района Новгородской области

 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконным бездействия,

третьи лица:

-Администрация Наговского сельского поселения Старорусского района 

(ИНН 

<

***>,  ОГРН 

<

***>);

-- Прокуратура Новгородской области,

при участии:

от заявителя: представителя ФИО1 по дов. от 08.12.2021;

от заинтересованного лица: главного служащего ФИО2 по дов. от 30.12.2021;

от Прокуратуры: старшего прокурора Смирновой М.В. по дов. от 05.04.2022;

от Администрация Наговского сельского поселения: не явился, извещен надлежащим образом,

                                                   у с т а н о в и л:

    общество с ограниченной ответственностью «Леда» (далее-Общество)  обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Старорусского муниципального района (далее-Администрация) по внесению изменений либо об отклонении внесения изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, утвержденный решением Совета Депутатов Наговского сельского поселения от 29.04.2014 № 185, в части изменения функциональной зоны для земельных участков с кадастровыми номерами 53:17:0051427:25, 53:17:0051427:26, 53:17:0051427:22, 53:17:0051427:14, 53:17:0051427:21, 53:17:0051427:20, 53:17:0051427:23, 53:17:0051427:24, 53:17:0051427:19 с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону».

В ходе рассмотрения дела Общество уточнило заявленные требования, просило суд признать незаконным бездействие Администрации, связанное с непринятием по результатам рассмотрения заявления Общества от 30.09.2021 № 797-з решения о подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, (далее-Генеральный план) в части изменения функциональной   зоны   для   земельных   участков    с   кадастровыми номерами 53:17:0051427:25; 53:17:0051427:26; 53:17:0051427:22; 53:17:0051427:14; 53:17:0051427:21; 53:17:0051427:20; 53:17:0051427:23; 53:17:0051427:24; 53:17:0051427:19 с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону», просило обязать Администрацию устранить незаконное бездействие, возложив обязанность по началу проведения публичных процедур внесения изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в части изменения функциональной зоны для вышеуказанных земельных участков с кадастровыми номерами с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону»; уточнение принято судом               (л.д. 111).

           В судебном заседании представитель Общества требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и в письменных дополнениях к нему от 21.02.2022 (л.д. 57),                        от 06.04.2022 (л.д. 127), настаивая, что Администрация в лице Главы в нарушение части 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) не приняла предусмотренное данной нормой закона решение о подготовке предложений по внесению в Генеральный план изменений, как и решение об отказе Обществу в таковом, что неправомерно и нарушает законные интересы Общества, которое намерено вести разработку полезных ископаемых на перечисленных земельных участках, что невозможно до изменения их функциональной зоны (в подтверждение указанного Общество представило в материалы дела вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Новгородской области от 22.03.2018 по делу № А44-64/2018 (л.д. 12), в котором суд указал на возможность обращения Общества за внесением изменений в документы территориального планирования (л.д. 15).

Соглашаясь, что нормативно не установлен срок принятия Администрацией в лице Главы решения о подготовке предложений по внесению в Генеральный план изменений, представитель Общества настаивал, что срок должен быть разумным и составлять в спорной ситуации, по мнению Общества, не более 30 дней, что следует из Правил землепользования и застройки Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района Новгородской области, утвержденных решением Думы Старорусского муниципального района от 05.04.2018 № 352. 

            Представитель Администрации  требования не признала по мотивам, приведенным в отзыве от 17.01.2022 (л.д. 38), в письменных дополнениях к нему от 25.02.2022 (л.д. 66),                        от 22.03.2022 (л.д. 112), утверждала, что Администрация по заявлению Общества                                от 30.09.2021 № 797-з о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения не бездействовала, данное заявление 25.10.2021 было рассмотрено на заседании Комиссии по землепользованию и застройке Администрации Старорусского муниципального района, которая приняла решение «учесть» предложения руководителя Общества ФИО3 в части изменения функциональной   зоны   для   земельных   участков  с   кадастровыми   номерами, перечисленными выше, при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения (л.д. 59), такая разработка и внесение изменений в  Генеральный план будут проходить в период с 2022-2025 годов в соответствии с утвержденной постановлением Администрации от 29.10.2021 № 1919 муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы».

Дополнительно представитель Администрации настаивала, что указанным решением Комиссии по землепользованию и застройке Администрации Старорусского муниципального района и ответом Администрации в адрес Общества от 28.10.2021 (л.д. 11), в котором Администрация сообщила Обществу о принятом решении, не нарушаются права Общества, поскольку данным решением Обществу гарантирован учет его предложений в установленном законом порядке при внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в ходе реализации утвержденной муниципальной Программы, которая разработана с целью создания устойчивого развития территории муниципального района, социальной и экономической эффективности системы территориального планирования развития территории муниципального района с учетом обеспечения интересов всего населения и хозяйствующих субъектов. Документы территориального планирования                             не могут служить интересам одной организации или одного гражданина; Администрация как орган местного самоуправления обязана обеспечить гармоничное развитие территорий, согласование публичных интересов и интересов правообладателей земельных участков муниципального района и не может отдавать приоритет только интересам правообладателей; Администрация не имеет законом установленной обязанности определять функциональные зоны в соответствии с фактическим или предполагаемым использованием территории правообладателями земельных участков, Генеральный план  муниципального района (сельского поселения) несет функцию определения назначения территорий, исходя из планов и перспектив развития таковых, что обеспечивается в данном случае муниципальной программой, утвержденной Администрацией, которая предусматривает, в том числе, внесение в ходе соответствующих процедур изменений в Генеральные планы сельских поселений, на реализацию таких процедур предусмотрены соответствующие бюджетные ассигнования в определенные программой периоды (л.д. 46). 

Наряду с указанным представитель Администрации настаивала на несостоятельности ссылок Общества на Правила землепользования и застройки Наговского сельского поселения, которые не регулируют порядок внесения изменений в документы территориального планирования, при том, что спорная ситуация возникла по предложениям Общества о внесении изменений именно в документ  территориального планирования (в Генеральный план).

Старший прокурор привлеченной к  участию в деле в качестве третьего лица,                         не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры Новгородской области поддержала доводы отзыва Прокуратуры от 06.04.2022 (л.д. 131), также утверждала о заблуждении Общества относительно применимости к спорным правоотношениям Правил землепользования и застройки Наговского сельского поселения, которые не регулируют порядок внесения в документы территориального планирования, отмечала, что документы территориального планирования не могут обеспечивать интересы одного лица (юридического либо физического), отмечала также, что муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы» предусмотрено внесение изменений в документы  территориального планирования, в частности, в Генеральные планы сельских поселений, что направлено на обеспечение согласования публичных и частных интересов и обеспечение перспектив эффективного социального и экономического развития территорий сельских поселений.

 Представитель привлеченной к участию в деле в качестве третьего лица,                         не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела указанное лицо извещено надлежащим образом.

  Суд рассмотрел дело в порядке статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) в отсутствие представителей Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района.

  Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд установил следующее.

  В материалах дела имеется вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Новгородской области от 22.03.2018 по делу № А44-64/2018 (л.д. 12), согласно которому арбитражный суд отказал Обществу в признании недействительным приказа департамента имущественных отношений и государственных закупок Новгородской области (далее-Департамент) от 24.11.2017 № 2892 «Об отказе в передаче земельных участков из одной категории в другую», установив, что Генеральным планом Наговского сельского  поселения спорные земельные участки (перечисленные выше), о переводе которых в земли промышленного назначения ходатайствовало Общество, отнесены к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения, и Генеральным планом Наговского сельского  поселения перевод участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности не предусмотрен.

 Арбитражный суд в названном решении указал, что согласно  Перечню участков недр местного значения по Новгородской области за 2015 год, утвержденному приказом Департамента от 23.03.2015 № 164, к недрам местного значения, в том числе, относится участок недр (известняка) «Солобско-1» Старорусского района Новгородской области, Наговское сельское поселение, площадью 49,62 га, который подлежит отображению в Генеральном плане Наговского сельского поселения, отметив, что не исключают данные  выводы суда ссылки Общества на имеющуюся у него лицензию на право пользования недрами НВГ 53506 ТЭ, горноотводный акт к лицензии, выданный 17.05.2017, поскольку по положениям Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» данные документы не могут быть положены в основу перевода земель из одной категории в другую (л.д. 15).

Наряду с указанным, суд счел правомерными доводы Министерства, что перевод земель в силу статьи 7 Закона № 172-ФЗ в исключительных случаях, перечисленных в указанной статье, в том числе, в исключительных случаях, связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель, не является обязательным для государственного органа, а лишь «допускается», что возлагает на государственный орган, в полномочия которого входит принятие решения по ходатайству о переводе земель из одной категории в другую, обязанность по учету ряда положений законодательства, в том числе, по оценке наличия или отсутствия запретов на перевод, установленных императивными нормами законодательства, в частности, Закона № 172-ФЗ.

 Арбитражный суд Новгородской области в решении  от 22.03.2018 по делу                                  № А44-64/2018 (л.д. 12) указал следующее: 

«Правомерны доводы Министерства, что не всякое обращение о переводе указанных земель, даже формально соответствующее требованиям законодательства и подпадающее под категорию случаев для перевода, может быть удовлетворено уполномоченным органам и по нему принят акт о переводе.  В силу положений статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, в связи с чем, при рассмотрении таких обращений оцениваются все факторы и обстоятельства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения в совокупности. При этом суд отмечает правомерность доводов Общества, что отказ в переводе земель из одной категории в другую  не может зависеть от субъективного усмотрения должностного лица органа исполнительной власти. Однако, субъективность усмотрения в спорном случае исключается не только законодательным регламентированием процедуры перевода, но и тем, что  на территории Новгородской области постановлением Администрации Новгородской области от 23.06.2010 № 296 создана комиссия по выработке мер совершенствования системы управления в сфере оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения на территории Новгородской области (далее-Комиссия), одной из задач которой является выработка рекомендаций о целесообразности перевода (отказа в переводе) земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на основании документов, представленных департаменту имущественных отношений и государственных закупок Новгородской области. Согласно пункту 4.11 Положения о Комиссии решения комиссии оформляются протоколами, которые передаются в министерство инвестиционной политики Новгородской области и там хранятся в течение 3 лет со дня проведения заседания комиссии.

     Судом установлено, что на заседании Комиссии по выработке мер совершенствования системы управления в сфере оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения на территории Новгородской области 22.11.2017 было принято решение считать нецелесообразным перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в зоне сельскохозяйственных угодий и объектов сельскохозяйственного назначения в иную категорию земель по представленном в Департамент ходатайству Общества» (л.д. 15).

     При этом Арбитражный суд Новгородской области в решении  от 22.03.2018 по делу                                  № А44-64/2018 (л.д. 12) указал, что Общество не лишено законом возможности реализовать в установленном порядке инициативу по внесению изменений в документ территориального планирования, то есть в Генеральный план Наговского сельского  поселения (л.д. 15).

               Решение Арбитражного суда Новгородской области от 22.03.2018 по делу                                  № А44-64/2018 оставлено в силе постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018, судебные акты первой и второй инстанции по делу                        № А44-64/2018 поддержаны в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.11.2018 по делу №  А44-64/2018.

   Общество как правообладатель расположенных на территории Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района земельных участков с   кадастровыми номерами 53:17:0051427:25; 53:17:0051427:26; 53:17:0051427:22; 53:17:0051427:14; 53:17:0051427:21; 53:17:0051427:20; 53:17:0051427:23; 53:17:0051427:24; 53:17:0051427:19 обратилось в Администрацию с заявлением вх. от 19.07.2021 № 11 о внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, утвержденный решением Совета Депутатов Наговского сельского поселения № 185 от 29.04.2014 (далее-Генеральный план), в части изменения функциональной  зоны   для   земельных   участков с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону» (л.д. 9).

Указанное заявление явилось результатом заинтересованности Общества в переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленного назначения ввиду того, что Общество является держателем лицензии на право пользования недрами на участке недр с таким полезным ископаемым как известняк «Солобско-1» Старорусского района Новгородской области, Наговское сельское поселение.

Администрация на указанное заявление в письме от 23.08.2021 № 3712-и сообщила Обществу о невозможности перевода вышеуказанных земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленного назначения ввиду того, что Генеральный план Наговского сельского поселения не предусматривает такого перевода (л.д. 10).

Заявлением от 30.09.2021 № 797-з Общество повторно обратилось Администрацию о внесении изменений в Генеральный план в части изменения функциональной   зоны   для   земельных   участков с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону» с целью добычи полезного ископаемого (известняка) (л.д. 138).

В ответ на указанное заявление Администрация  письмом от 28.10.2021  № 4692-и (л.д. 11) сообщила Обществу о рассмотрении его заявления от 30.09.2021 № 797-з, указав, что в соответствии с утвержденной постановлением Администрации от 29.10.2021 № 1919 муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы» реализация мероприятий по разделу данной муниципальной Программы «Внесение изменений в Генеральные планы сельских поселений»  запланировано на 2024-2025 годы, при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения предложение Общества будет учтено (л.д. 11).

Общество, полагая, что Администрация проявила незаконное бездействие по результатам рассмотрения заявления Общества от 30.09.2021 № 797-з, поскольку в разумный, в частности, в 30-дневный срок (определенный Обществом применительно к положениям статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») по результатам рассмотрения указанного заявления не приняла в нарушение части 2 статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в части изменения функциональной  зоны для  заявленных Обществом земельных   участков с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону», хотя                            не приняла и решение об отказе в подготовке таких изменений, в связи с чем, Общество  обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

     Требования Общества к Администрации рассмотрены судом в порядке                                   главы 24 АПК РФ.

     В силу части первой статьи 198 главы 24 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

   В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания арбитражным судом недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц,  необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

  По смыслу статьи 201 АПК РФ для признания незаконным бездействия государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого бездействия закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

  В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий, бездействия  закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако, положения части 5 статьи 200 АПК РФ не освобождают заявителя от доказывания тех обстоятельств, на которые заявитель ссылается, поскольку не освобождают заявителя от обязанности по доказыванию, установленной  положениями части 1                           статьи 65 АПК РФ, согласно которым каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Статьей 71 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

  Исходя из приведенных положений АПК РФ, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ доводы лиц, участвующих в деле, в совокупности и взаимной связи с имеющимися в деле доказательствами, суд полагает требования Общества неправомерными и необоснованными в силу следующего.

Областным законом Новгородской области от 07.06.2004 № 284-ОЗ «О наделении сельских районов и города Великий Новгород статусом муниципальных районов и городского округа Новгородской области и утверждении границ их территорий», принятым в целях в целях реализации положений части 2 статьи 10, частей 1, 3 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определен статус муниципального образования - Старорусский муниципальный район с административным центром в городе Старая Русса.

Территорию Старорусского муниципального района образуют территории городского поселения город Старая Русса и ряда сельских поселений, включая Наговское сельское поселение, что закреплено Областным законом Новгородской области от 27.12.2004                           № 377-ОЗ «Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории Старорусского муниципального района…».

В обоснование своих полномочий на рассмотрение спорного заявления Общества Администрация ссылалась на то обстоятельство, что Наговское сельское поселение образует территорию Старорусского муниципального района, ссылалась на статью 24 ГрК РФ и Устав  Старорусского муниципального района, утвержденный решением Думы Старорусского муниципального района от 07.09.2018 № 385 (л.д. 68,69).

 Суд полагает обоснованными доводы Администрации о наличии у нее полномочий на рассмотрение заявления Общества  от 30.09.2021 № 797-з о внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в части изменения функциональной   зоны   для  перечисленных выше земельных  участков с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону». Общество не оспаривало полномочия Администрации, в связи с чем, не стало поддерживать письменное ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве соответчика Администрации Наговского сельского поселения Старорусского муниципального района (л.д. 110).

  При оценке действий и обжалованного бездействия Администрации по рассмотрению заявления Общества  от 30.09.2021 № 797-з суд исходит из следующего.

     Статьей 3 ГрК РФ определено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; кроме того, по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

       Статьей 18 ГрК РФ определено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

     Согласно статье 24  ГрК РФ «Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа»:

     1. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

     2. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

   3. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

     8. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со                      статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

     13. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

 15. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

16. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа                                         с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

17. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 ГрК РФ.

Согласно  статье 9 ГрК РФ:

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются, в том числе на:

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

5.2. Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.

  6. Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

11. Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

 Статьей 25 ГРК РФ предусмотрены особенности согласования проекта генерального плана поселения и городского округа.

Исходя из приведенных выше положений процедура внесения изменений в генеральный план практически аналогична процедуре утверждения генерального плана, и регулируется статьями 9, 24, 25 ГрК РФ. 

Генеральный план Наговского сельского поселения утвержден решением депутатов Наговского сельского поселения от 23.11.2012 № 109. Согласно Генеральному плану спорные земельные участки относятся к категории земель: земли сельскохозяйственного использования, перевод указанных земельных участков из одной категории в другую Генеральным планом Наговского сельского поселения не предусмотрен.

Однако, как правомерно утверждает Общество, являясь правообладателем  земельных участков с кадастровыми номерами 53:17:0051427:25; 53:17:0051427:26; 53:17:0051427:22; 53:17:0051427:14; 53:17:0051427:21; 53:17:0051427:20; 53:17:0051427:23; 53:17:0051427:24; 53:17:0051427:19, имея заинтересованность в добыче полезных ископаемых (известняка), что невозможно на землях сельскохозяйственного назначения, Общество в силу положений части 16 статьи 24 ГрК РФ имело законное право на обращение в Администрацию с заявлением вх. от 30.09.2021 № 797-з о внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в части изменения функциональной зоны для  указанных земельных   участков с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону».

Вместе с тем, из приведенных выше положений законодательства, регулирующих процедуру внесения изменений в генеральный план, которая регламентирована                                  статьями 9, 24, 25 ГрК РФ, не следует безусловная обязанность Администрации                                  в 30-дневный срок, как утверждает Общество, осуществить действия по принятию по результатам рассмотрения заявления Общества от 30.09.2021 № 797-з решения о подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения.

Системный анализ положений ГрК РФ, приведенных выше, показывает, что законодателем не определен срок на принятие решения о подготовке предложений по внесению предложенных Обществом изменений в Генеральный план.

    Такой срок определен в части 2.1 статьи 24 ГрК РФ  только для случая, когда для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в котором для подготовки предложений о внесении таких изменений предусмотренное частью 2 настоящей статьи решение не требуется, такие изменения должны быть внесены в срок не позднее, чем девяносто дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях ее комплексного развития.

 Общество необоснованно полагает, что в спорной ситуации для принятия Администрацией решения о подготовке предложений по внесению предложенных Обществом изменений в Генеральный план применим 30-дневный срок, определенный Обществом применительно к положениям статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006                            № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поскольку 30-дневный срок в указанном законе предусмотрен для регулирования совершенно иных правоотношений, не связанных с порядком принятия решений по инициативам заинтересованных лиц по внесению изменений в Генеральный план поселения.

Надо отметить, что из положений ГрК РФ усматривается право заинтересованного лица не требовать внесения изменений в Генеральный план, а выдвигать предложения по такому вопросу. При этом при принятии решений по внесению изменений в Генеральный план поселения в силу той же статьи 9 ГрК РФ Администрация не может подходить формально к разрешению предложения заинтересованного лица по внесению изменений в Генеральный план поселения, а обязана учитывать стратегии социально-экономического развития муниципальных образований и планы мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), что оправдывает отсутствие в законе обязанности, в силу которой Администрация в установленный законом конкретный срок должна вынести решение по инициативам заинтересованных лиц по внесению изменений в Генеральный план поселения.

 Вместе с тем, правомерны доводы Общества, что само обращение Общества как  заинтересованного лица с предложением о внесении изменений в Генеральный план поселения должно быть рассмотрено Администрацией в разумный срок, поскольку отсутствие установленного законом срока на такое рассмотрение не должно повлечь для заинтересованного лица правовой неопределенности по выдвинутой инициативе, тем более, на неопределенный период времени.

Однако, суд не установил обстоятельств, позволяющих сделать оценочный вывод о неразумности срока рассмотрения заявления Общества и принятия по нему решения.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Администрация по заявлению Общества от 30.09.2021 № 797-з о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения не бездействовала, данное заявление 25.10.2021 было рассмотрено на заседании Комиссии по землепользованию и застройке Администрации Старорусского муниципального района, которая приняла решение «учесть» предложения руководителя Общества ФИО3 в части изменения функциональной   зоны   для   земельных   участков  с   кадастровыми   номерами, перечисленными выше, при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения (л.д. 59), которая будет осуществляться в соответствии с муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы» (Протокол от 25.10.2021 № 8 заседания Комиссии, л.д. 59).

 По итогам рассмотрения заявления Общества от 30.09.2021 № 797-з  Администрация  письмом от 28.10.2021  № 4692-и (л.д. 11) сообщила Обществу о рассмотрении его заявления, указав, что в соответствии с утвержденной постановлением Администрации от 29.10.2021 № 1919 муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы» реализация мероприятий по разделу данной муниципальной Программы «Внесение изменений в Генеральные планы сельских поселений»  запланировано на 2024-2025 годы, при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения предложение Общества будет учтено (л.д. 11).

 Как следует из материалов дела, Администрация, исходя из положений ГрК РФ, статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановлением от 25.10.2013 № 1093 создала Комиссию по землепользованию и застройке Администрации Старорусского муниципального района (далее-Комиссия), утвердив как состав такой Комиссии, так и Положение о Комиссии по землепользованию и застройке (л.д. 61,62,63). 

Согласно пункту 1.1 Положения о Комиссии, Комиссия является постоянно действующим координационным органом, созданным для организации подготовки предложений, в том числе, по внесению изменений в Генеральный план; обеспечивает создание условий для устойчивого развития территорий муниципального образования                  (пункт 2.1 Положения); в силу пункта 3.2 Положения указанная Комиссия  рассматривает предложения и готовит заключения о внесении изменений в Генеральный план (л.д. 63).

Таким образом, Комиссия при рассмотрении заявления Общества на заседании  25.10.2021 действовала в пределах предоставленных ей полномочий, как и при принятии решения по заявлению: «учесть» предложения руководителя Общества ФИО3 в части изменения функциональной   зоны   для  заявленных земельных   участков  при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения муниципальной Программой Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы».

Общество не оспаривало полномочия Комиссии, суд не усмотрел выхода Комиссии за пределы предоставленных Положением о Комиссии полномочий, как не усмотрел и неправомерности выводов о возможности «учесть» предложения руководителя Общества ФИО3 при реализации муниципальной Программы Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы» в период реализации мероприятий по разделу данной муниципальной Программы «Внесение изменений в Генеральные планы сельских поселений»  запланировано на 2024-2025 годы, при подготовке технического задания на разработку проектной документации по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, о чем Администрация известила Общество.

Указанное решение Комиссии и, как следствие, решение Администрации, выраженное в письме от 28.10.2021  № 4692-и (л.д. 11), направленном в Общество по результатам рассмотрения его заявления, об учете его предложений при внесении изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в  соответствии с муниципальной Программой, имеющейся на территории Старорусского муниципального района, полностью согласуется с положениями статьи  9 ГрК РФ, которая закрепляет обязанность органов местного самоуправления осуществлять территориальное планирование, в частности, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

  Кроме того, как отмечено выше, статья 9 ГрК РФ закрепляет обязанность органов местного самоуправления осуществлять подготовку документов территориального планирования муниципальных образований с учетом положений стратегий                               социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), муниципальных программ, предложений заинтересованных лиц.

  Материалами дела подтверждается и не оспаривается Обществом, что постановлением Администрации от 29.10.2021 № 1919 утверждена муниципальная Программа Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы», которая официально  опубликована, что также не оспаривается Обществом, при этом названная муниципальная программа имеет  раздел «Внесение изменений в Генеральные планы сельских поселений», реализация которого  запланирована на 2024-2025 годы, при этом муниципальной Программой определены не только сроки реализации внесения изменений, но и определен объем бюджетного финансирования по годам реализации Программы (л.д. 46).

Общество не оспаривало полномочия Администрации и правомерность утверждения муниципальной Программы Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы», при этом необходимость для Администрации учитывать данную Программу прямо вытекает из статьи 9 ГрК РФ, положения которой приведены судом выше.

Таким образом, суд не только не установил обжалуемого Обществом незаконного бездействия Администрации, связанного с непринятием по результатам рассмотрения заявления Общества от 30.09.2021 № 797-з решения о подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения в части изменения функциональной   зоны   для   земельных   участков    с   кадастровыми номерами 53:17:0051427:25; 53:17:0051427:26; 53:17:0051427:22; 53:17:0051427:14; 53:17:0051427:21; 53:17:0051427:20; 53:17:0051427:23; 53:17:0051427:24; 53:17:0051427:19 с «зоны сельскохозяйственных угодий» на «производственную зону», но не установил и нарушения прав и законных интересов Общества на учет его предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, поскольку и Комиссия своим решением от  25.10.2021 (протокол от 25.10.2021 № 8 заседания Комиссии, л.д. 59), и Администрация, не вступая в противоречие с решением Комиссии, сообщила Обществу по итогам рассмотрения его заявления от 30.09.2021 о решении, согласно которому предложения руководителя Общества будет учтены при подготовке внесения изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения с соответствии с муниципальной Программой.

Общество, настаивая, что Администрация должна была по его заявлению  от 30.09.2021 № 797-з принять в 30-дневный срок решение о подготовке предложений по внесению изменений в Генеральный план Наговского сельского поселения, начав проведение публичных процедур по внесению изменений неправомерно не учитывает положения статьи 9 ГрК РФ о необходимости учета муниципальных программ и действия в рамках бюджетных ассигнований.

Суд полагает необходимым отметить, что присутствующая в судебном заседании старший прокурор привлеченной к  участию в деле Прокуратуры Новгородской области правомерно отмечала, что документы территориального планирования не могут обеспечивать интересы одного лица (юридического либо физического), что утверждение муниципальной Программы Старорусского муниципального района «Градостроительство и территориальное планирование  Старорусского муниципального района на 2022-2025 годы», которой  предусмотрено внесение изменений в документы  территориального планирования, в частности, в Генеральные планы сельских поселений, направлено на обеспечение согласования публичных и частных интересов и на перспектив эффективного социального и экономического развития территорий сельских поселений. 

Как неоднократно отмечалось судом выше, статьей 9 ГрК РФ, положения которой должны в обязательном порядке учитываться при внесении изменений в Генеральный план поселения, определяют, что территориальное планирование в любом случае должно быть направлено, в частности, на обеспечение устойчивого развития территорий, что Администрация обязана обеспечивать при реализации своих полномочий, учитывая при этом инициативные предложения заинтересованных лиц, но обеспечивая баланс публичных и частных интересов.

Таким образом, суд не установил незаконного бездействия Администрации, на допущение которого ссылалось Общество в заявлении по настоящему делу.

Надо отметить несостоятельность ссылок Общества на  Правила землепользования и застройки Наговского сельского поселения, поскольку, как правомерно утверждали Администрация и Прокуратура Новгородской области, данные Правила не регулируют порядок внесения изменений в документы территориального планирования, при том, что спорная ситуация возникла по предложениям Общества о внесении изменений в документ  территориального планирования (в Генеральный план).

Несостоятельна ссылка Общества на судебную практику и решение УФАС по Омской области, поскольку и судебные акт и решение УФАС приняты по иным обстоятельствам, отличным от обстоятельств данного дела.          

    Таким образом, судом не только не выявлена совокупность условий, которая в силу  части 2 статьи 201 АПК РФ позволяет признать обжалуемое бездействие незаконным, но                         не выявлено и бездействие Администрации по заявлению Общества от 30.09.2021, в связи с чем, требования Общества по данному делу  удовлетворению судом не подлежат.

    Проверив действия Администрации по заявлению Общества от 30.09.2021 на соответствие положениям статьей 9, 24, 25 ГрК РФ, руководствуясь                                              статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1.В удовлетворении требований отказать. 

 2.Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд                   (г. Вологда) в течение месяца со дня его принятия.

Судья                                                                                                                     Л.А. Максимова