АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А15-2878/2017

г. Краснодар

15 марта 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 марта 2018  года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от прокуратуры Республики Дагестан – Солдатова С.А. (доверенность от 21.02.2018), в отсутствие представителей общества с ограниченной ответственностью «Республиканский центр по строительству Молодежных жилых комплексов "МЖК-Строй"» (ИНН 0541017770, ОГРН 1020502634833), администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» в лице Управления по вопросам координации капитального строительства города Махачкалы Республики Дагестан, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Республиканский центр по строительству Молодежных жилых комплексов "МЖК-Строй"» на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.08.2017 (судья Цахаев С.А.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2017 (судьи Сомов Е.Г., Бейтуганов З.А., Макарова Н.В.) по делу № А15-2878/2017, установил следующее.

ООО Республиканский Центр по строительству Молодежных жилых комплексов "МЖК-Строй"» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к прокуратуре города Махачкалы (далее – прокуратура, прокурор), администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» в лице Управления по вопросам координации капитального строительства Республики Дагестан (далее – администрация, управление) о признании незаконным протеста прокурора от 21.03.2017 № 02-06/02-2017 об отмене разрешения от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 на строительство 9-этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой и устройством гаражей в техническом этаже; приказа управления от 07.04.2017 № 4 об аннулировании и признании утратившим силу разрешения от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 на строительство 9-этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой и устройством гаражей в техническом этаже; возложении на прокуратуру обязанности по устранению допущенных нарушений путем оставления в силе разрешения от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 на строительство 9-этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой и устройством гаражей в техническом этаже.

Решением от 31.08.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.11.2017, производство по делу в части требования о признании незаконным протеста прокурора от 21.03.2017 № 02-06/02-2017 и возложении на прокуратуру обязанности по устранению допущенных нарушений прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). В удовлетворении требования о признании незаконным приказа управления от 07.04.2017 № 04 отказано. Суды указали, что акт прокурорского реагирования – протест не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 Кодекса, так как он не содержит распорядительно-властных предписаний в отношении общества, носит рекомендательный, информационный характер и не порождает обязанность органа местного самоуправления или иного органа по безусловному исполнению содержащегося в нем требования. Вместе с тем, при выдаче обществу разрешения на строительство от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 не учтены нормативы, предусмотренные постановлением Правительства Республики Дагестан от 22.01.2010 № 14 «Об утверждении Республиканских нормативов градостроительного проектирования» (далее – постановление от 22.01.2010 № 14). Кроме того, несоблюдение установленного порядка предоставления земельного участка в целях жилищного строительства не может влечь возникновение у застройщика права использовать земельный участок для данных целей. В случае невыдачи разрешения на строительство лицу, которому участок предоставлен с нарушением действующего порядка, либо отмены ранее выданного разрешения, его права нельзя считать нарушенными. Поскольку разрешение на строительство от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 выдано управлением с нарушением норм действующего законодательства, орган местного самоуправления правомерно своим приказом от 07.04.2017 № 4 аннулировал данное разрешение.

В кассационной жалобе общество просит отменить решение от 31.08.2017 и постановление апелляционного суда от 14.11.2017, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, указав, что разрешение на строительство выдано отделом архитектурно-строительного надзора при администрации города Махачкалы. В постановлении от 29.11.2016 № 2209 «Об утверждении Положения по вопросам координации капитального строительства администрации города Махачкалы» не указано, что управление является правопреемником отдела архитектурно-строительного надзора администрации, и не имело правого основания издавать спорный приказ. Выдачей разрешения на строительство подтверждено, что все документы, представленные обществом, соответствуют градостроительному законодательству. На спорном земельном участке вырыт котлован, начато строительство. При проведении проверки государственными органами составляется акт, являющийся основанием для выдачи застройщику предписания об устранении выявленных нарушений с указанием срока. Прокуратурой не представлены документы, подтверждающие проведение какой-либо проверки в отношении общества. Вывод судов о том, что оспариваемый протест носит рекомендательных характер, несостоятелен. Решения управления и прокуратуры не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), нарушают права общества как застройщика, а также долевых участников на получение объекта строительства в установленный законом срок.

В отзыве на кассационную жалобу прокурор просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая выводы судов соответствующими фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

В судебном заседании представитель прокуратуры поддержал доводы, изложенные в отзыве. Иные лица явку процессуальных представителей в арбитражный суд округа не обеспечили, извещены согласно статьям 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Судебное разбирательство проведено на основании статьи 284 Кодекса.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе и отзыве, выслушав представителя прокуратуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, постановлением главы города Махачкалы от 12.03.2010 № 706 обществу переоформлено право собственности на земельный участок, площадью 870 кв. м в микрорайоне Г-1 по пр. Насрутдинова, для подготовки проектной документации 9-этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой взамен сносимых гаражей на данном участке, предусмотрено строительство индивидуальной котельной и накопительного резервуара для питьевой воды (т. 1, л. д. 17).

11 февраля 2014 года обществу выдано свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок общей площадью 870 кв. м, для подготовки проектной документации 9-ти этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой, расположенного по адресу: Республика Дагестан, город Махачкала, пр. Насрутдинова, МКР Г-1 (т. 1, л. д. 18).

Постановлением администрации от 22.05.2015 № 2686 обществу разрешено строительство 9-ти этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой и устройством гаражей на техническом этаже по проекту, согласованному в управлении, на земельном участке площадью 870 кв. м, а также благоустройство прилегающей территории площадью 1600 кв. м в МКР Г-1 по пр. Насрутдинова (т. 1, л. д. 19).

20 января 2016 года застройщику выдано разрешение на строительство № 05-308-008-2016 (т. 1, л. д. 20, 21).

21 марта 2016 года первым заместителем прокурора на постановление от 22.05.2015 № 2686 и разрешение на строительство от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 принесен протест с требованием об отмене указанных актов (т. 1, л. д. 15, 16).

На основании протеста прокурора приказом от 07.04.2017 № 4 управление отменило выданное обществу разрешение на строительство № 05-308-008-2016 (т. 1, л. д. 14).

Полагая, что протест прокурора и приказ управления не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы общества, данное лицо обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. 

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

При реализации надзорных функций прокурор вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (статья 1, пункт 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; далее – Закон № 2202-1).

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (пункты 2, 4 статьи 23 Закона № 2202-1).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона № 2202-1, сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Соответствующая правовая позиция относительно актов прокурорского реагирования сформулирована в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 № 1865/07 и 21.10.2008 № 9455/08.

Из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», а также разъяснений, содержащихся в пункте 5 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 № С-13/ОП-167, следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 24 Кодекса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

С учетом изложенного, суды пришли к верному выводу о том, что акт прокурорского реагирования не обладает признаками ненормативного правового акта, проверка законности которого может быть осуществлена в порядке главы 24 Кодекса, прекратив производство по делу в соответствующей части.

Отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным приказауправления от 07.04.2017 № 04 об аннулировании и признании утратившим силу разрешения от 20.01.2016 № 05-308-008-2016 на строительство 9-этажного двухподъездного многоквартирного жилого дома с мансардой и устройством гаражей в техническом этаже, суды исходили из наличия правовых оснований для отмены органом местного самоуправления выданного с нарушением требований градостроительного законодательства разрешения на строительство.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

По смыслу указанной правовой нормы и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в определениях от 26.05.2011 № 739-О-О, от 22.03.2012 № 486-О-О, от 29.01.2015 № 140-О, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, которые обязаны доказать наличие оснований для отмены принятого ранее распоряжения в силу указанной нормы и требований части 5 статьи 200 Кодекса.

Наличие актов прокурорского реагирования (протестов, представлений) само по себе не является достаточным правовым обоснованием незаконности принятого органом местного самоуправления акта и не влечет возникновение обязанности по его отмене.

Вместе с тем в рассматриваемом случае основанием для отмены разрешения на строительство послужили допущенные при их выдаче факты нарушений положений градостроительного законодательства и постановления от 22.01.2010 № 14.

Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован положениями статьи 51 Градостроительного кодекса.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1 статьи 51).

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 названной статьи и другими федеральными законами (часть 2 статьи 51 данного Кодекса).

В силу пункта 5 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений. Разрешение на строительство не может считаться выданным на законных основаниях при нарушении порядка его выдачи, поэтому орган местного самоуправления в порядке самоконтроля вправе отменить ранее выданное разрешение на строительство, при условии его несоответствия законам и иным нормативным правовым актам или нарушения порядка его выдачи.

Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

Правильно применив приведенные нормы права, оценив фактические обстоятельства и доказательства, представленные в материалы дела в их совокупности и взаимосвязи в порядке, предусмотренном статьей 71 Кодекса, суды установили, что при выдаче обществу разрешения на строительство не учтены нормативы, предусмотренные постановлением от 22.01.2010 № 14. С учетом плотности застройки, площадь земельного участка, принадлежащего обществу, не позволяет вести строительство 9-этажного многоквартирного двухподъездного жилого дома; требования по проектированию встроенной автостоянки легковых автомобилей также не соблюдены. Кроме того, суды правомерно указали на нарушение законодательно установленного порядка предоставления обществу спорного земельного участка в целях жилищного строительства.

Таким образом, отказ в удовлетворении заявленных требований в части оспаривания приказа управления надлежит признать правомерным ввиду отсутствия совокупности правовых предпосылок для признания незаконным ненормативного правового акта (статья 198 Кодекса).

Довод подателя кассационной жалобы о том, что управление не является правопреемником Отдела архитектурно-строительного надзора при администрации, изучен коллегией окружного суда и отклоняется. Согласно пункту 1 постановления от 29.11.2016 № 2209 «Об утверждении Положения об Управлении по вопросам координации капитального строительства администрации города Махачкалы» данный орган является структурным подразделением аппарата администрации.

Из отмененного постановления администрации от 01.03.2016 № 150 «Об утверждении Положения об Управлении архитектурно-строительного надзора администрации города Махачкалы» следует, что управление является правопреемником прав и обязанностей Отдела надзора и контроля за архитектурно-строительными работами администрации города Махачкалы в пределах компетенции и функций, предусмотренных данным Положением и другими муниципальными правовыми актами города Махачкалы (пункт 1.5).

Иные доводы кассационной жалобы признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, поскольку не имеют юридического значения для вынесения судебного акта по существу, не влияют на обоснованность и законность обжалуемых судебных актов и не опровергают выводы судов, которые полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применили нормы права.

Основания для отмены или изменения решения от 31.08.2017 и постановления от 14.11.2017 по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену состоявшихся по делу судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 31.08.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2017 по делу № А15-2878/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

 

Судьи

В.Е. Епифанов

Н.С. Мазурова