АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А68-11122/2019

г.Калуга

18 ноября 2020 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2020 года.  

Постановление изготовлено в полном объеме 18 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи                            Бессоновой Е.В.,

судей                                                                           Лукашенковой Т.В., Смолко С.И.,

при участии представителей: управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (г. Тула, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) – ФИО1 по доверенности от 13.10.2020 №133, копия диплома;

от министерства здравоохранения Тульской области (г. Тула, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) – ФИО2 по доверенности от 17.01.2020 №6;

от ФИО3 – ФИО4 по доверенности от 18.06.2020 №71 ТО 1891802;

от государственного учреждения здравоохранения Тульской области "Бюро судебно-медицинской экспертизы" (г. Тула, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>); общества с ограниченной ответственностью "СлотЛизингТула" (г. Тула, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>); общества с ограниченной ответственностью "Пром-Центр" (г. Тула, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), ФИО5 – не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2020 по делу № А68-11122/2019,    

У С Т А Н О В И Л:

Министерство здравоохранения Тульской области (далее - министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее - Тульское УФАС России, управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения от 26.07.2019 N 3/2860 в части признания министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и предписания от 26.07.2019 N 3/2861 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное учреждение здравоохранения Тульской области "Бюро судебно-медицинской экспертизы" (далее - ГУЗ ТО "БСМЭ", учреждение), ФИО6, общество с ограниченной ответственностью "СлотЛизингТула" (далее - ООО "СлотЛизингТула"), общество с ограниченной ответственностью "Пром-Центр" (далее - ООО "Пром-Центр"), ФИО5

Решением Арбитражного суда Тульской области от 28.11.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2020 решение Арбитражного суда Тульской области от 28.11.2019 отменено, принят новый судебный акт. Требования министерства здравоохранения Тульской области удовлетворены, решение управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 26.07.2019 по делу N 03-03/02-2018 (исх. N 3/2860) в части признания министерства здравоохранения Тульской области нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"  и предписание управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 26.07.2019 N 5 (исх. N 3/2861) признаны недействительными.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая на обоснованность принятых антимонопольным органом решения и предписания. В обоснование доводов кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение коллегией норм материального права.  

В отзыве на кассационную жалобу Министерство возражало против доводов кассационной жалобы; представитель ФИО3, поддерживая позицию антимонопольного органа, просил постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

22.10.2020 определением Арбитражного суда Центрального округа рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 12.11.2020.

В настоящем судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе; представитель министерства здравоохранения Тульской области возражал против доводов кассационной жалобы, просил постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения; представитель ФИО3 поддержал позицию антимонопольного органа, а также озвучил доводы, изложенные в дополнительных письменных пояснениях.

Иные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами и следует из материалов дела, прокуратурой Тульской области в адрес Тульского УФАС России для рассмотрения направлено заявление ФИО5, содержащее информацию о признаках нарушения министерством здравоохранения Тульской области антимонопольного законодательства, выразившегося во включении в устав ГУЗ ТО "БСМЭ", утвержденный приказом министерства от 15.12.2015 N 1401-осн, норм пункта 2.4 раздела II "Общие положения", дефиса 2 пункта 6.3 раздела VI "Права и обязанности", наделяющих учреждение правом на осуществление платных немедицинских услуг.

19.01.2018 Тульским УФАС России вынесено предупреждение N 04 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения министерством здравоохранения Тульской области частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). 

По истечении срока, установленного для исполнения предупреждения о нарушении антимонопольного законодательства, министерство здравоохранения Тульской области сведения и документы, подтверждающие исполнение данного предупреждения, не представило.

По результатам проверки фактов, указанных в заявлении на основании части 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ управлением возбуждено дело N 03-03/02-2018 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения министерством частей 1, 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, 26.07.2019 комиссией Тульского УФАС России принято решение N 3/2860, в соответствии с которым министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; рассмотрение дела в отношении министерства по части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ прекращено в связи с отсутствием в его действиях нарушения данной нормы; 26.07.2019 министерству выдано предписание N 5, в котором указано в срок до 26.09.2019 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем внесения изменений в устав ГУЗ ТО "БСМЭ" в части исключения пункта 2.4 раздела II "Цели и виды деятельности учреждения" устава: "Учреждение вправе предоставлять за плату немедицинские платные услуги, согласно перечню, утвержденному начальником, в том числе: услуги по санитарной и косметической обработке трупа; услуги по бальзамированию трупа; предпохоронное сохранение тел; прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания; перевозка тела и т.д."; издания локального акта о запрете ГУЗ ТО "БСМЭ" осуществлять оказание ритуальных и иных платных немедицинских услуг, оказание которых не предусмотрено Федеральным законом от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности" (далее - Закона N 73-ФЗ).

Не согласившись с решением и предписанием, Министерство здравоохранения Тульской области обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что услуги по санитарной и косметической обработке трупа, бальзамированию трупа, предпохоронному сохранению тел умерших не относятся к медицинской деятельности, а, следовательно, оказание таких услуг учреждением не отвечает целям его деятельности, равно как и целям деятельности государственных судебно-экспертных учреждений; оказание учреждением данных услуг может способствовать понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с учреждением, а значит нарушению прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, и привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав спорные положения устава, не согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что предусмотренное право на ведение учреждением приносящей доход деятельности по оказанию немедицинских услуг направлено на достижение целей учреждения, закрепленных в пункте 2.1 устава, что соответствует положениям пункта 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ; кроме того, оказание соответствующих услуг не отнесено Законом N 8-ФЗ к гарантированным услугам по погребению, поэтому правоспособность учреждения по оказанию таких услуг также не может быть ограничена.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции, учитывая следующее.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

По смыслу абзаца 2 пункта 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых в вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В свою очередь, орган местного самоуправления вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Верно применяя данную норму права и распределяя бремя доказывания соответствующих обстоятельств, апелляционная коллегия обоснованно проанализировала положения  статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ, в соответствии с которой бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 данной статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

В соответствии со статьей 11 Закона N 73-ФЗ государственными судебно-экспертными учреждениями являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей посредством организации и производства судебной экспертизы. Организация и производство судебной экспертизы могут осуществляться также экспертными подразделениями, созданными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях, если производство судебной экспертизы поручается указанным экспертным подразделениям, они осуществляют функции, исполняют обязанности, имеют права и несут ответственность как государственные судебно-экспертные учреждения.

ГУЗ ТО "БСМЭ" является государственным бюджетным учреждением, входящим в систему здравоохранения, при этом функции и полномочия учредителя данного учреждения от имени Тульской области выполняет министерство здравоохранения Тульской области.

Приказом министерства здравоохранения Тульской области от 15.12.2015 N 1401-осн утвержден устав ГУЗ ТО "БСМЭ", пунктом 2.2. которого определено, что учреждение вправе осуществлять другие виды деятельности, не противоречащие законодательству Российской Федерации, Тульской области и уставу. Пунктом 2.4 устава установлено, что учреждение вправе предоставлять за плату немедицинские платные услуги, согласно перечню, утвержденному начальником, в том числе: услуги по санитарной и косметической обработке трупа; услуги по бальзамированию трупа; предпохоронное сохранение тел; прокат зала и его оформление для проведения гражданской панихиды, обряда поминания; перевозка тела и т.д. Согласно пункту 6.3 устава учреждение имеет право осуществлять за плату немедицинские услуги, если это не противоречит целям его деятельности (дефис 2), а также заключать договоры с учреждениями, организациями, предприятиями и физическими лицами на предоставление работ и услуг в соответствии с видами деятельности учреждения, указанными в уставе (дефис 3).

Проанализировав спорные положения устава, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предусмотренное право на ведение учреждением приносящей доход деятельности по оказанию немедицинских услуг направлено на достижение целей учреждения, закрепленных в пункте 2.1 устава, что соответствует положениям пункта 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ.

Из анализа Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специальные службы, названный Закон в статьях 9 и 10 не исключает возможности выполнения деятельности любыми хозяйствующими субъектами. Иные нормативные акты также не имеют ограничений по субъектам, которые вправе оказывать такие услуги. Оказание таких услуг образует рынок свободного обращения, на который не может быть ограничен доступ хозяйствующим субъектам.

Кроме того, оказание оспариваемых антимонопольным органом услуг не отнесено Законом N 8-ФЗ к гарантированным услугам по погребению. Поэтому правоспособность учреждения по оказанию таких услуг также не может быть ограничена.

Рассматривая дополнительные пояснения, в которых представитель ФИО6 анализирует перечень спорных услуг, включая услуги по перевозке, которые относятся к гарантированной погребальной услуге, суд округа находит их заслуживающими внимания. Однако, как это следует из мотивировочной части оспариваемого решения антимонопольного органа, соответствующие обстоятельства в разрезе каждого из видов спорных платных услуг оценки не нашли. Более того, как пояснил представитель Министерства, подобные услуги учреждение фактически не оказывает.    

Анализируя достаточность доводов о наличии оснований для квалификации деяния по части 1 статьи 15  Закона N 135-ФЗ, коллегия обоснованно учитывала положения пункта 7 статьи 4 данного Закона, согласно которой  конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ материалы антимонопольного дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что они не являются достаточными для  утверждения о том, что ГУЗ ТО "БСМЭ" имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения услуг на товарном рынке.

Коллегия, не усматривая оснований для иной оценки доказательств применительно к положениям статьи 286 АПК РФ, принимает во внимание и содержание мотивировочной части оспариваемого решения, где соответствующие выводы сведены к однозначному тезису о том, что оказание спорных услуг не отвечает целям деятельности государственных судебно-экспертных учреждений  и может способствовать понуждению граждан к заключению договора на оказание услуг именно с учреждением, а значит нарушению прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, и привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке. Тем не менее, принимая ранее приведенную позицию по вопросу правоспособности учреждения по оказанию соответствующих услуг, в отсутствие опровержения того, что оказание таких услуг направлено на достижение целей учреждения, коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции соответствующими материалам дела и сделанными при правильном применении норм материального права.  

Доводы заявителей кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2020 по делу № А68-11122/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья       Е.В. Бессонова

Судьи                 Т.В. Лукашенкова

                 С.И. Смолко